商業(yè)銀行監(jiān)管困境化解的法律路徑探析——以“原則監(jiān)管”與“規(guī)則監(jiān)管”的協(xié)調(diào)實施為中心

唐士亞

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海200240)

商業(yè)銀行承擔(dān)信用中介、支付中介、信用創(chuàng)造、金融服務(wù)等重要職能，在現(xiàn)行嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管體制下，主要由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國人民銀行承擔(dān)專業(yè)的商業(yè)銀行監(jiān)管職責(zé)。在監(jiān)管規(guī)則制度供給方面，我國已建立起以《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中國人民銀行法》三部法律為核心，配套以大量的國務(wù)院行政法規(guī)和銀監(jiān)會、人行及國家外管局制定頒布的部門規(guī)章為補(bǔ)充的商業(yè)銀行監(jiān)管法律法規(guī)體系。此外，司法機(jī)關(guān)對銀行業(yè)法律法規(guī)的司法解釋、銀行業(yè)同業(yè)規(guī)范和商業(yè)銀行內(nèi)部規(guī)章也共同構(gòu)成了商業(yè)銀行監(jiān)管制度體系的完整內(nèi)容。

商業(yè)銀行市場上存在的不完全競爭、信息不對稱和負(fù)外部性問題客觀上要求銀行監(jiān)管當(dāng)局不斷加強(qiáng)監(jiān)管力度，強(qiáng)化銀行信息披露和防范銀行風(fēng)險傳染。監(jiān)管當(dāng)局越是意識到加強(qiáng)監(jiān)管的必要性，越會大量頒布監(jiān)管制度文件，導(dǎo)致銀行監(jiān)管規(guī)則制度體系不斷膨脹，加重了商業(yè)銀行(特別是中小銀行)的合規(guī)成本并抑制了金融創(chuàng)新。我國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前實施的監(jiān)管模式類似“規(guī)則監(jiān)管”(Rules-based-Regulation)模式，主要依靠大量詳細(xì)的法律條款、部門規(guī)章和規(guī)范性文件樹立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)銀行逐條理解、比對自身業(yè)務(wù)經(jīng)營是否合法合規(guī)。但任何既定的規(guī)則體系都存在前瞻性不足以及滯后于市場變化和金融創(chuàng)新的弊病，監(jiān)管實踐中這種規(guī)則供給方程式可以歸納為:制定規(guī)則—規(guī)則實踐—發(fā)現(xiàn)漏洞—廢止(修改)規(guī)則—新規(guī)則實踐—再發(fā)現(xiàn)漏洞……。這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的規(guī)則供給模式無疑與立法學(xué)原理中規(guī)則的穩(wěn)定性與連貫性要求相悖。其直接結(jié)果是導(dǎo)致法律規(guī)則的指引、評價與預(yù)測功能的喪失及規(guī)則之間的諸多重疊［1］。商業(yè)銀行客觀存在監(jiān)管的必要性，但現(xiàn)行的監(jiān)管規(guī)則體系繁雜且規(guī)定過細(xì)，嚴(yán)重?fù)p害監(jiān)管效率的提高和商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，監(jiān)管成本與合規(guī)成本不斷上升。若監(jiān)管機(jī)構(gòu)放松監(jiān)管，又存在著商業(yè)銀行為追求超額利潤而進(jìn)行違規(guī)經(jīng)營的巨大風(fēng)險，陷入“一管就死，一放就亂”的監(jiān)管必要性困境。因此，有必要以經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的理論知識為基礎(chǔ)，結(jié)合我國商業(yè)銀行監(jiān)管現(xiàn)狀，探索化解商業(yè)銀行監(jiān)管必要性困境的合理路徑，以期對于完善我國銀行監(jiān)管制度體系有所裨益。

一 商業(yè)銀行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)基礎(chǔ)

商業(yè)銀行監(jiān)管的理論基礎(chǔ)是金融市場中的“市場失靈”。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨在《社會主義向何處去—經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的理論與證據(jù)》一書中提出:“市場失靈是以不完全信息、信息有償性及不完備的市場為基礎(chǔ)的……由于現(xiàn)實中所有的市場都是不完備的，信息總是不完全的，道德風(fēng)險和逆向選擇問題對于所有市場來說是各有特點的，因此經(jīng)濟(jì)中的市場失靈問題是普遍存在的……”［2］基于市場失靈不可避免地存在，政府需要通過制定規(guī)則(實施監(jiān)管)改變市場參與者的決策行為和交易行為，提高資源的配置效率，彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足。因此政府適度的管制是必要的，有助于推動市場的正常發(fā)展。具體到銀行業(yè)市場，在當(dāng)今乃至以后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，銀行業(yè)都占據(jù)中國金融市場資源配置的核心位置。由于商業(yè)銀行具有信用中介、信用創(chuàng)造等經(jīng)營特性，其經(jīng)營質(zhì)量和效率高低都將對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。從商業(yè)銀行市場經(jīng)營的理論與實踐角度分析，對商業(yè)銀行實施監(jiān)管是十分有必要的，具有深刻的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)基礎(chǔ)。

(一)不完全競爭

現(xiàn)實中的商業(yè)銀行市場是一個不完全競爭市場。法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，充分的競爭是市場機(jī)制發(fā)揮資源配置作用的前提條件。但在我國商業(yè)銀行市場上，各家商業(yè)銀行之間存在不完全競爭，準(zhǔn)確而言是中等程度的寡頭壟斷。

從資產(chǎn)規(guī)模集中程度分析商業(yè)銀行市場的壟斷現(xiàn)象，根據(jù)中國銀監(jiān)會網(wǎng)站公開的數(shù)據(jù)，截至2013 年12 月，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)共有法人機(jī)構(gòu)3 949 家，資產(chǎn)總額151.4 萬億元。其中5 家國有控股大型商業(yè)銀行(工行、建行、農(nóng)行、中行、交行)資產(chǎn)總額合計65.5 萬億元，占我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額的43.3%。由于準(zhǔn)入限制等方面原因，國有控股大型銀行處于相對壟斷地位，中小銀行特別是民營銀行發(fā)展相對不足，不到機(jī)構(gòu)總數(shù)萬分之二的上述5 家國有銀行，擁有整個市場近一半的資產(chǎn)規(guī)模。在大型商業(yè)銀行寡頭壟斷的局面下，少數(shù)幾家銀行控制著銀行業(yè)市場的主要資本供給，在缺少政府監(jiān)管的情況下即可對市場價格(即利率)進(jìn)行隨意操縱，從而嚴(yán)重?fù)p害金融消費者的福利，排擠中小銀行金融機(jī)構(gòu)等競爭對手，降低了市場機(jī)制對資本的配置效率，難以實現(xiàn)潛在的帕累托改進(jìn)。商業(yè)銀行存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)，隨著銀行規(guī)模擴(kuò)大、經(jīng)營能力提高，其長期平均成本會隨著產(chǎn)量的增加而遞減。大型商業(yè)銀行會進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，增加物理網(wǎng)點數(shù)量，提高互聯(lián)網(wǎng)金融應(yīng)用水平，以求獲取更多的金融資源，從而增加市場份額，產(chǎn)生自然壟斷和地域性壟斷。

商業(yè)銀行規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點使金融機(jī)構(gòu)的自由競爭很容易發(fā)展成為高度集中的壟斷，而壟斷容易導(dǎo)致融資的高成本和服務(wù)質(zhì)量的低下，這會降低資金的配置效率，并造成社會福利的凈損失。所以，應(yīng)通過制定實施《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》等監(jiān)管法律消除壟斷，在維持商業(yè)銀行競爭效率的同時保證銀行體系的相對穩(wěn)定和安全。

(二)信息不對稱

信息是一種十分有價值的經(jīng)濟(jì)資源，經(jīng)濟(jì)社會中每一個能獲得更多信息的市場參與者都會比其他人獲得更多的益處。信息的價值就在于能夠減少市場參與者做出決策時面臨的不確定性。充分的信息供給能穩(wěn)定消費者和生產(chǎn)者的交易預(yù)期，降低交易成本，促進(jìn)市場的充分競爭。當(dāng)參與市場交易的一方無法觀察到另一方的行為，或者無法獲知另一方行動的信息時，就產(chǎn)生了信息不對稱。

在商業(yè)銀行市場中，銀行與存款人、借款人之間存在著信息不對稱。一方面，當(dāng)存款人把資金存放在銀行后，難以掌握銀行如何使用這些存款的信息，對銀行能否確保其存款的安全性和流動性存有疑慮。當(dāng)存款人發(fā)現(xiàn)銀行有不當(dāng)經(jīng)營行為或存款人受錯誤信息影響時，就會提前抽取存款，博弈導(dǎo)致的集體非理性易引發(fā)擠兌行為，嚴(yán)重動搖金融市場的信心。另一方面，當(dāng)商業(yè)銀行將資金發(fā)放貸款給借款人，銀行往往難以全面了解借款人如何具體使用貸款的信息，銀行面臨著道德風(fēng)險?，F(xiàn)實生活中就存在著大量借款人改變借款用途，提供虛假信息騙取貸款的現(xiàn)象。此外，逆向選擇是信息不對稱帶來的另一個問題。逆向選擇是指市場交易的一方如果能夠利用信息不對稱優(yōu)勢使自己受益而使另一方受損，傾向于與對方簽訂合同進(jìn)行交易。由于商業(yè)銀行與借款人之間存在信息不對稱，銀行無法全面了解借款人的真實意圖和借款流向，故銀行一般都制定較高的貸款利率。在資金需求大于供給的情況下，低風(fēng)險的借款人因為較高的借款成本(利率)會逐漸退出市場，而高風(fēng)險的借款人則會愿意支付高對價以獲得貸款。經(jīng)過類似“劣幣驅(qū)逐良幣”的多輪博弈，借貸市場上剩下的只會是經(jīng)營風(fēng)險較高的借款人，這無疑會大大增加商業(yè)銀行的經(jīng)營風(fēng)險。一旦這些高風(fēng)險借款人破產(chǎn)倒閉，無法償還借款，商業(yè)銀行必將受到嚴(yán)重的沖擊。

信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，不確定性、信息不完備和信息不對稱是市場經(jīng)濟(jì)體制下金融體系中更加突出的現(xiàn)象。商業(yè)銀行與存款人、貸款人之間的信息不對稱導(dǎo)致信貸配給的道德風(fēng)險和逆向選擇問題共同加劇了市場調(diào)節(jié)機(jī)制的失靈。政府有責(zé)任實施積極的銀行監(jiān)管與主動干預(yù)，降低信息不對稱程度。政府應(yīng)通過制定規(guī)則(法律法規(guī))，完善借貸市場交易的信息披露機(jī)制，增加交易透明度，讓存款人能充分了解商業(yè)銀行的經(jīng)營狀況和資產(chǎn)質(zhì)量，使商業(yè)銀行有良好渠道監(jiān)督借款人對借款的合規(guī)使用。

(三)負(fù)外部性

當(dāng)一種經(jīng)濟(jì)活動的成本自動地外溢到其他沒有參與這種經(jīng)濟(jì)活動的個人和企業(yè)身上時，就會產(chǎn)生負(fù)外部性，這種外部經(jīng)濟(jì)就稱為外部成本。在外部經(jīng)濟(jì)的條件下，市場價格只能反映經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部的收益或成本，并不能正確反映經(jīng)濟(jì)活動的社會收益或成本。如果此時生產(chǎn)者按照市場價格進(jìn)行決策，生產(chǎn)者個人的完全競爭均衡會造成社會生產(chǎn)的過多或過少，市場的資源配置是無效率的。

圖1 解釋了商業(yè)銀行市場中的負(fù)外部性現(xiàn)象。其中，P 代表銀行的市場價格(即利率)，Q 代表銀行數(shù)量。直線D 為需求曲線(邊際收益)，直線MEC 是負(fù)外部性導(dǎo)致的邊際外部成本，直線MC 代表商業(yè)銀行的私人邊際成本。直線MSC 代表商業(yè)銀行的社會邊際成本(MSC=MC+MEC，即銀行社會邊際成本=銀行私人邊際成本+銀行負(fù)外部性邊際成本和邊際監(jiān)管成本)。行業(yè)完全競爭的均衡點是商業(yè)銀行私人邊際成本曲線MC 和需求曲線D(邊際收益)的交點，此時的均衡產(chǎn)量為Q1，市場均衡價格為P1。由于存在外部成本(直線MEC)，這一完全競爭的均衡并不符合帕累托最優(yōu)效率，只有商業(yè)銀行社會邊際成本MSC 曲線與D 曲線交點E0決定的產(chǎn)量Q0和價格P0才是最優(yōu)的。此時，金融市場中商業(yè)銀行數(shù)量Q1＞Q0，銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量過剩，要達(dá)到最優(yōu)數(shù)量必須通過監(jiān)管讓有問題銀行(Q1-Q0)退出市場。

圖1 商業(yè)銀行市場中的負(fù)外部性現(xiàn)象

事實上，銀行體系的負(fù)外部性效應(yīng)比起其他行業(yè)更為嚴(yán)重。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)觀點，負(fù)外部性問題可以通過征收“庇古稅”來解決，但是金融活動巨大的杠桿效應(yīng)——個別金融機(jī)構(gòu)的利益與整個社會利益之間的嚴(yán)重不對稱性顯然使這個辦法顯得十分局限。另外，科斯定理從交易成本的角度告訴我們，外部性也無法通過市場交換來加以解決，市場機(jī)制對于負(fù)外部性效應(yīng)的存在是無能為力的［3］。此時就需要政府監(jiān)管的介入來限制商業(yè)銀行市場的負(fù)外部效應(yīng)。

綜上所述，無論從商業(yè)銀行市場的不完全競爭、負(fù)外部性問題還是從市場信息的不對稱角度來看，一旦離開政府的金融監(jiān)管，商業(yè)銀行體系將無法健康運轉(zhuǎn)和正常發(fā)展。因此通過制定有效的商業(yè)銀行監(jiān)管法律法規(guī)，實施適格的監(jiān)管模式以監(jiān)督引導(dǎo)商業(yè)銀行的良好發(fā)展，對于深化我國金融行業(yè)改革具有重要意義。

二 規(guī)則監(jiān)管模式下的商業(yè)銀行監(jiān)管困境

在法理學(xué)上，規(guī)則和原則有著明顯的區(qū)別。通常認(rèn)為規(guī)則具有確定性和具體性，其對于權(quán)利義務(wù)和法律后果的設(shè)定是具體明確的，并由裁判者直接適用規(guī)則;原則具有抽象性和概括性，其適用具有較大彈性，賦予了裁判者比較充分的自由裁量權(quán)。法律規(guī)則是具有確定性的規(guī)范，一旦規(guī)則中規(guī)定的條件得到滿足，法律規(guī)則就會指向一個確定的結(jié)果;而法律原則相反，并不能確定地決定出一個法律答案，它可能指向多個均具有合理性的答案［4］。所謂的規(guī)則監(jiān)管模式，是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過具體詳細(xì)的規(guī)則為監(jiān)管對象設(shè)定明確的權(quán)利義務(wù)，并以此規(guī)范監(jiān)管對象各項業(yè)務(wù)運營的監(jiān)管模式。在這種模式中，規(guī)則在監(jiān)管規(guī)范體系中居于主導(dǎo)地位，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)實施監(jiān)管的主要依據(jù)，而原則僅具有揭示監(jiān)管目標(biāo)的意義。監(jiān)管機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行的主觀判斷與自由調(diào)整預(yù)留的空間十分有限，必須嚴(yán)格限定在既定規(guī)則范圍內(nèi)進(jìn)行。

我國現(xiàn)行的商業(yè)銀行監(jiān)管模式基本等同于規(guī)則監(jiān)管模式，以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和大量的規(guī)范性文件為監(jiān)管規(guī)則，通過具體詳細(xì)的條款從行政許可與準(zhǔn)入、公司治理與內(nèi)控、資本與風(fēng)險管理、會計與統(tǒng)計、風(fēng)險處置與市場退出等各個方面嚴(yán)格約束商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營。從根本上說，監(jiān)管規(guī)則只是實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的手段，因而只有更加關(guān)注監(jiān)管目標(biāo)的最終實現(xiàn)才能真正更好地促進(jìn)銀行市場的發(fā)展和金融創(chuàng)新［5］。一方面，對于許多業(yè)務(wù)條線單一、經(jīng)營管理較簡單的城商行、農(nóng)信社而言，高度復(fù)雜的監(jiān)管規(guī)則體系增加了許多不必要的監(jiān)管成本與合規(guī)成本;另一方面，面對大量復(fù)雜繁瑣而又不得不遵守的監(jiān)管細(xì)則，商業(yè)銀行很可能疲于應(yīng)付各類監(jiān)管檢查甚至為通過檢查而造假，并沒有認(rèn)真分析監(jiān)管規(guī)則背后所體現(xiàn)的監(jiān)管當(dāng)局的真正目標(biāo)，這樣反而背離了出臺監(jiān)管規(guī)則的本意。誠然，監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管實踐中也意識到單一的現(xiàn)場檢查、問卷核查與監(jiān)管對象機(jī)械地遵守各項監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的弊端，但出于對放松監(jiān)管后商業(yè)銀行可能違規(guī)開展業(yè)務(wù)的天然忌憚，最終依舊依賴于規(guī)則監(jiān)管模式中的龐雜規(guī)則行使監(jiān)管，逐步陷入“一管就死，一放就亂”的監(jiān)管必要性困境，在確保監(jiān)管準(zhǔn)確性的同時犧牲了監(jiān)管效率，忽視了行政監(jiān)管與市場約束之間的密切配合，金融創(chuàng)新的潛在能力也會受到抑制。

“機(jī)械監(jiān)管”和“形式合規(guī)”昭顯了規(guī)則監(jiān)管中監(jiān)管權(quán)行使的僵化性，長期以來懸而未決的監(jiān)管規(guī)則供給隨意性與監(jiān)管規(guī)則滯后性問題則進(jìn)一步加劇了“一管就死，一放就亂”的商業(yè)銀行監(jiān)管必要性困境:

(一)監(jiān)管規(guī)則供給隨意性強(qiáng)，有效期限偏短

表1 中國銀監(jiān)會部分已失效或被修訂的部門規(guī)章有效期限統(tǒng)計表

良好而穩(wěn)定的監(jiān)管規(guī)則能夠減少監(jiān)管當(dāng)局和商業(yè)銀行對預(yù)期的不確定性及投機(jī)行為，帶來監(jiān)管效率的顯著提升和社會福利的增加。我國規(guī)則監(jiān)管模式中的規(guī)則供給是一種粗放型制度供給，表現(xiàn)為監(jiān)管制度被修改或被廢止的頻率高，有效期限偏短，加劇了商業(yè)銀行監(jiān)管必要性困境。通過對中國銀監(jiān)會頒布的部分已失效或被修改的部門規(guī)章有效期限分析可知，這些規(guī)章有效期限最長的為6.8年，最短的不足1 年，多數(shù)規(guī)章頒布不足3 年即被修改或廢止，不符合規(guī)則穩(wěn)定性要求，從側(cè)面反映出我國商業(yè)銀行監(jiān)管規(guī)則供給隨意性強(qiáng)，主要考慮短期利益。

(二)監(jiān)管規(guī)則滯后性明顯，形成金融創(chuàng)新中的監(jiān)管真空與監(jiān)管套利

商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新與產(chǎn)品創(chuàng)新客觀上要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷作出適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管規(guī)則調(diào)整，而立法者制定監(jiān)管規(guī)則時信息有限，無法全面控制風(fēng)險，加之法律規(guī)則天然具有的滯后性與僵化性，極易造成金融創(chuàng)新監(jiān)管中的監(jiān)管真空與監(jiān)管套利。

以商業(yè)銀行金融理財產(chǎn)品的監(jiān)管為例，近年來我國商業(yè)銀行因拓寬盈利渠道、滿足監(jiān)管要求等目的，陸續(xù)推出了種類繁多的存款類理財產(chǎn)品、信托類產(chǎn)品、外匯結(jié)構(gòu)產(chǎn)品等金融創(chuàng)新產(chǎn)品，在滿足了客戶資產(chǎn)保值增值需求的同時也產(chǎn)生諸多糾紛，銀行理財產(chǎn)品風(fēng)險漸有集中爆發(fā)之勢。銀行理財產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計精巧，更新?lián)Q代速度快，而現(xiàn)行規(guī)則監(jiān)管模式下，銀監(jiān)會對銀行理財產(chǎn)品的監(jiān)管規(guī)范往往又滯后于理財產(chǎn)品的發(fā)展，導(dǎo)致出現(xiàn)大片監(jiān)管真空，因理財產(chǎn)品“零收益”、“負(fù)收益”等引發(fā)的訴爭層出不窮。監(jiān)管機(jī)構(gòu)為彌補(bǔ)漏洞而應(yīng)急式地出臺一系列監(jiān)管規(guī)則，而這類緊急出臺的規(guī)范性文件往往只是規(guī)定了一時一事的權(quán)利義務(wù)，欠缺整體規(guī)劃與長遠(yuǎn)考慮，不可避免地在解決一些問題的同時遺留了一些問題，甚至在解決舊問題同時引發(fā)了新問題，從根本上損害了法律規(guī)則應(yīng)有的穩(wěn)定性與邏輯性。監(jiān)管套利同樣利用了規(guī)則滯后性產(chǎn)生的監(jiān)管不到位弊端，以此達(dá)到規(guī)避法律的目的。例如，根據(jù)我國信托法律的規(guī)定，在集合信托投資計劃中，參與計劃的自然人通常不得超過50 人。然而在實踐中，大量普通公眾投資者卻可以通過購買銀行理財產(chǎn)品而“搖身一變”成為信托理財?shù)耐顿Y者。其中的奧秘就在于商業(yè)銀行利用銀信合作機(jī)制，將客戶的理財資金作為信托財產(chǎn)，與信托公司簽署資金信托合同，通過設(shè)立單一資金信托，從而規(guī)避了《信托公司集合資金信托投資管理辦法》對資金募集對象的限制［6］。銀監(jiān)會在之后意識到這一監(jiān)管套利行為存在后，才緊急出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范銀信合作有關(guān)事項的通知》，叫停了這一行為。

三 走出困境的對策建議:原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的協(xié)調(diào)實施

(一)原則監(jiān)管模式的闡釋

在微觀結(jié)構(gòu)上，原則、規(guī)則和指引等法律規(guī)范共同構(gòu)成了金融監(jiān)管法之體系。其中，原則是較為穩(wěn)定的基本行為準(zhǔn)則，不預(yù)先確定具體的事實狀態(tài)，也不規(guī)定具體的權(quán)利和義務(wù)，而是通過“公平”、“合理”、“適當(dāng)”等定性的標(biāo)準(zhǔn)來約束金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動，要求其在提供金融服務(wù)的過程中做到“誠實守信”、“勤懇盡責(zé)”和“合理注意”［7］。英國是21 世紀(jì)以來實施原則監(jiān)管模式的典型國家，并收到了良好的實踐效果。從2005 年始，英國金融服務(wù)管理局(FSA)先后頒布了金融監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)遵循的7 條“良好監(jiān)管原則”(效率和經(jīng)濟(jì)、管理者角色、合理比例、創(chuàng)新性、國際角色、競爭性和公眾意識)。2005 年12 月FSA 發(fā)布《更優(yōu)監(jiān)管行動計劃》，該計劃通過在特定領(lǐng)域內(nèi)實施更多的原則監(jiān)管，克服規(guī)則監(jiān)管的不足，提高監(jiān)管收益，實現(xiàn)更優(yōu)監(jiān)管結(jié)果。2007 年4 月FSA 發(fā)布《原則監(jiān)管:關(guān)注重要結(jié)果》，系統(tǒng)闡釋了原則監(jiān)管的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、影響和制約因素，并通過更多實例、正式指引和監(jiān)管結(jié)果衡量指標(biāo)來提高原則監(jiān)管的確定性和可預(yù)期性。

參考FSA 官方表述，“原則監(jiān)管模式意味著更對地依賴于原則并以結(jié)果為導(dǎo)向，以高位階的規(guī)則用于實現(xiàn)監(jiān)管者所要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)，并較少依賴于具體的規(guī)則。通過修訂監(jiān)管手冊以及其他文件，持續(xù)進(jìn)行原則和規(guī)則間的不斷平衡……”從FSA有關(guān)表述與監(jiān)管實踐來看，原則監(jiān)管模式有著豐富的內(nèi)涵:第一，原則監(jiān)管更多依靠高位階、概括性的監(jiān)管規(guī)范來確立監(jiān)管對象必須遵守的行為標(biāo)準(zhǔn)，提升原則在監(jiān)管規(guī)范體系中的作用，減少了繁瑣、滯后的監(jiān)管規(guī)則對金融創(chuàng)新的抑制。但須注意的是，原則監(jiān)管并不必然要求完全以原則取代規(guī)則，同樣承認(rèn)規(guī)則監(jiān)管的合理作用，并尋找兩者間的平衡點。第二，原則監(jiān)管以結(jié)果為導(dǎo)向，關(guān)注監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)與否來評價監(jiān)管效果。與規(guī)則監(jiān)管相比，原則監(jiān)管并不把監(jiān)管重點放在對商業(yè)銀行經(jīng)營所采取的措施和程序上，而是注重商業(yè)銀行是否達(dá)到了預(yù)定的監(jiān)管目標(biāo)和結(jié)果，賦予了商業(yè)銀行管理層較為充分的經(jīng)營自主權(quán)。在存在信息不對稱的情況下，商業(yè)銀行管理者相比監(jiān)管當(dāng)局更了解銀行真實的經(jīng)營狀況和內(nèi)部流程。原則監(jiān)管關(guān)注監(jiān)管目標(biāo)的實質(zhì)實現(xiàn)，以結(jié)果為中心，有利于減少商業(yè)銀行之前普遍存在的虛假合規(guī)或形式合規(guī)，真正落實了銀行監(jiān)管的本質(zhì)要求。當(dāng)然，如何確立合理的監(jiān)管目標(biāo)，建立可評估的監(jiān)管結(jié)果指標(biāo)體系是實施原則監(jiān)管的前提條件，對銀行監(jiān)管當(dāng)局而言是個值得深刻思考的問題。第三，原則監(jiān)管強(qiáng)調(diào)監(jiān)管對象的主動參與，構(gòu)建監(jiān)管當(dāng)局與監(jiān)管對象之間“服務(wù)—合作”的互惠機(jī)制。原則監(jiān)管以結(jié)果為中心，必然要求以監(jiān)管對象的內(nèi)部活動為基礎(chǔ)，突出監(jiān)管對象的主動參與。在原則監(jiān)管模式中，監(jiān)管當(dāng)局不再詳述商業(yè)銀行經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行，而是要求商業(yè)銀行自主決定如何實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，加重了商業(yè)銀行自身的責(zé)任和義務(wù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多地是對商業(yè)銀行達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)要求時給予正向激勵。在規(guī)則監(jiān)管模式中，監(jiān)管當(dāng)局與商業(yè)銀行之間是命令與服從關(guān)系，呈現(xiàn)出一種激烈對抗的局面，監(jiān)管效率低下且商業(yè)銀行的合規(guī)成本不斷上升。通過實施原則監(jiān)管，監(jiān)管當(dāng)局與商業(yè)銀行之間是服務(wù)與合作的關(guān)系，監(jiān)管當(dāng)局設(shè)定原則清晰地向市場傳達(dá)監(jiān)管目標(biāo)，保證原則的適用性和穩(wěn)定性;商業(yè)銀行強(qiáng)化自我約束，進(jìn)一步完善內(nèi)部風(fēng)控機(jī)制和程序，確保經(jīng)營行為實質(zhì)合規(guī)［8］。這種“服務(wù)—合作”的互惠機(jī)制意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行都有著清晰的角色定位，責(zé)任明確，行政權(quán)力和市場機(jī)制良性互動，提高了監(jiān)管效率，并減少了監(jiān)管成本和監(jiān)管套利。

(二)原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的協(xié)調(diào)實施之內(nèi)涵

原則監(jiān)管的靈活性與包容性走出商業(yè)銀行監(jiān)管必要性困境帶來了“燦爛陽光”。如何合理配置原則監(jiān)管的制度資源，前提條件是須清醒認(rèn)識當(dāng)前我國銀行監(jiān)管生態(tài)的現(xiàn)狀。與國外成熟的金融市場及監(jiān)管制度路徑相比，我國商業(yè)銀行監(jiān)管治理環(huán)境帶有明顯的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)和公權(quán)力過度干預(yù)特征:長期以來政府的行政主導(dǎo)根植于商業(yè)銀行治理體系的脈絡(luò)，嚴(yán)重抑制了市場機(jī)制對商業(yè)銀行合規(guī)經(jīng)營的作用;與金融分業(yè)經(jīng)營相伴而生的金融分業(yè)監(jiān)管體制已無法適應(yīng)當(dāng)前商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新的監(jiān)管要求，商業(yè)銀行監(jiān)管重疊和監(jiān)管套利現(xiàn)象十分普遍，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的透明性與監(jiān)管水平有待提高［9］?？紤]到制度變遷的路徑依賴②，在現(xiàn)階段我國商業(yè)銀行自身業(yè)務(wù)經(jīng)營水平和金融分業(yè)監(jiān)管體制的背景下，我國并不具備全面實行原則監(jiān)管的土壤環(huán)境。可行的方式是針對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的不同領(lǐng)域和商業(yè)銀行金融產(chǎn)品的特點將原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管分類協(xié)調(diào)實施，互為補(bǔ)充，在現(xiàn)有制度資源條件下逐步化解監(jiān)管必要性困境。

1.實施規(guī)則監(jiān)管模式的業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)為具有明顯標(biāo)準(zhǔn)化、流程化特征的銀行業(yè)務(wù)

例如，商業(yè)銀行的信貸業(yè)務(wù)、資金業(yè)務(wù)、結(jié)算業(yè)務(wù)、零售業(yè)務(wù)和會計核算等。此類銀行業(yè)務(wù)已發(fā)展較為成熟，業(yè)務(wù)本身具有較強(qiáng)的規(guī)則重復(fù)適用性和規(guī)則穩(wěn)定性的要求，需要清晰明確的監(jiān)管規(guī)則以引導(dǎo)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)條線的合規(guī)經(jīng)營。在這類業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┮?guī)則監(jiān)管，既與商業(yè)銀行打造“流程銀行”的發(fā)展方向相契合，又能在利用好現(xiàn)有制度資源的基礎(chǔ)上改進(jìn)銀行監(jiān)管體系，引導(dǎo)優(yōu)化商業(yè)銀行的風(fēng)險管理與內(nèi)部控制，提高監(jiān)管效率［10］。

2.原則監(jiān)管的實施應(yīng)側(cè)重于商業(yè)銀行重大事項信息披露、公司治理內(nèi)控和金融消費者保護(hù)等領(lǐng)域

原則監(jiān)管的優(yōu)勢在于監(jiān)管策略富于彈性，能夠更大程度上消除監(jiān)管空白，突出了銀行內(nèi)部治理的主動性和自治性。對于以銀行內(nèi)部治理為基礎(chǔ)的銀行重大事項信息披露及以“商業(yè)銀行—金融消費者”意思自治為基礎(chǔ)的金融消費者保護(hù)，原則監(jiān)管模式構(gòu)建了民法意思自治優(yōu)先，經(jīng)濟(jì)法公權(quán)力干預(yù)補(bǔ)充適用的監(jiān)管框架，具有良好的靈活性和適應(yīng)性。以股份制銀行監(jiān)管信息報送為例，中國銀監(jiān)會頒布的《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于股份制商業(yè)銀行報送監(jiān)管信息的通知》中列舉了機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)變化情況、大額資金運用情況、金融擠提事件等6 類重大事項信息。但監(jiān)管者作為有限理性的個體，對于情況的設(shè)想總是受限的。通過具體列舉須報送的重大事項，容易出現(xiàn)監(jiān)管空白，并會不自覺地引導(dǎo)商業(yè)銀行有意識地只關(guān)注銀監(jiān)會規(guī)定報送的幾類重大事項信息，忽略了對其他運營風(fēng)險的防范，反而背離了監(jiān)管目標(biāo)。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管空白，通常做法是調(diào)整規(guī)則或出臺新的監(jiān)管規(guī)則，但這也必然又會產(chǎn)生更多的空白和問題，無法走出監(jiān)管必要性困境［11］。相反，如果運用原則監(jiān)管來規(guī)定重大事項信息的報送，交由商業(yè)銀行就其業(yè)務(wù)中具有重要性的事項自主作出判斷，要求其充分披露并報送監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施合理監(jiān)管所需要的必要信息，否則實施強(qiáng)制披露或者進(jìn)行處罰，則可以有效減少監(jiān)管空白并賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管對象之間的一種良性互動與信任。

3.對于商業(yè)銀行金融產(chǎn)品的監(jiān)管

一方面，應(yīng)在產(chǎn)品審批階段實施原則監(jiān)管，放松準(zhǔn)入限制，為金融產(chǎn)品提供必要的創(chuàng)新空間。另一方面，要在梳理銀行理財產(chǎn)品主要風(fēng)險點的基礎(chǔ)上，立足于防范控制系統(tǒng)性風(fēng)險和加強(qiáng)金融消費者保護(hù)，對金融產(chǎn)品的風(fēng)險高發(fā)業(yè)態(tài)和交易制定必要的監(jiān)管規(guī)則，事先予以防范。具體而言，由于銀行金融工具、產(chǎn)品快速增多并日趨復(fù)雜，建議減少對銀行金融產(chǎn)品準(zhǔn)入的行政審批，避免由于監(jiān)管規(guī)則的滯后性和監(jiān)管人員知識、業(yè)務(wù)能力的局限性而造成的金融抑制［12］。充分的信息披露是防范金融風(fēng)險的良好工具。監(jiān)管機(jī)構(gòu)須以嚴(yán)格的信息披露規(guī)則強(qiáng)化銀行金融產(chǎn)品募資投向等重要信息的披露，建立“負(fù)面清單”的開放模式，努力提升銀行合規(guī)經(jīng)營金融產(chǎn)品的自律性，嚴(yán)肅查處違規(guī)經(jīng)營行為。在今后的監(jiān)管實踐中，我國監(jiān)管部門可借鑒分級持牌制度，對發(fā)行規(guī)模較小、風(fēng)險程度較低的銀行金融產(chǎn)品簡化審批、監(jiān)管程序。同時，可視經(jīng)營狀況、財務(wù)穩(wěn)健性和信息披露規(guī)范程度逐級向上申領(lǐng)高等級牌照，形成正向激勵。

注釋:

①按照庇古的觀點，導(dǎo)致市場出現(xiàn)負(fù)外部性的原因是經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本與社會成本不相一致，從而私人的最優(yōu)導(dǎo)致社會的非最優(yōu)。因此，糾正負(fù)外部性的方案是政府通過征稅或者補(bǔ)貼來矯正經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本。具體方法是:對邊際私人純產(chǎn)值大于邊際社會純產(chǎn)值的部門進(jìn)行征稅(即庇古稅)，對邊際私人純產(chǎn)值小于邊際社會純產(chǎn)值的部門進(jìn)行補(bǔ)貼，以此達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

②所謂的路徑依賴(path dependence)現(xiàn)象，是指人們過去的選擇決定了現(xiàn)在可能的選擇，制度變遷的路徑受到初始條件的制約。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期及既得利益約束等因素的存在，會導(dǎo)致該體制沿著過去既定的方向不斷得到自我強(qiáng)化。

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