法律援助辦案支持系統(tǒng)研究

郎關(guān)福 李文鶴（浙江省杭州市法律援助中心）

法律援助辦案支持系統(tǒng)研究

郎關(guān)福 李文鶴（浙江省杭州市法律援助中心）

目前，法律援助案件自身的復(fù)雜性和律師辦理案件過(guò)程中的實(shí)際困難，成為阻礙法律援助案件質(zhì)量進(jìn)一步提高的瓶頸。因此，有必要總結(jié)法律援助案件自身的規(guī)律、特點(diǎn)，探索法律援助案件辦案支持系統(tǒng)，指導(dǎo)、鼓勵(lì)律師積極辦理援助案件。本文通過(guò)分析杭州市法律援助案件質(zhì)量問(wèn)題成因、概括實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出法律援助辦案支持系統(tǒng)的概念，并從行政支持、業(yè)務(wù)支持、技術(shù)支持和經(jīng)費(fèi)支持四個(gè)方面對(duì)如何完善支持系統(tǒng)加以探討。

一、法律援助案件存在的質(zhì)量問(wèn)題與成因

保障法律援助案件辦理質(zhì)量是法律援助事業(yè)健康發(fā)展的前提。目前法律援助案件存在以下幾方面的問(wèn)題：（1）基本程序不到位。個(gè)別律師辦案過(guò)程中不閱卷、不會(huì)見(jiàn)、不寫(xiě)代理詞或辯護(hù)詞。（2）基本程序雖然到位，但工作不夠允分。刑事案件中，對(duì)犯罪嫌疑人無(wú)罪辯解不夠重視，對(duì)閱卷材料研究不深入，開(kāi)庭時(shí)質(zhì)證不足，辯護(hù)意見(jiàn)過(guò)于簡(jiǎn)單。民事案件中，怠于收集證據(jù)，甚至延誤舉證期限、提交司法鑒定的期限。（3）辦案實(shí)際效果不夠理想。刑事案件中，雖然律師意見(jiàn)采信率較高，法院最終采納的意見(jiàn)多為自首、未成年人等法定從輕、減輕的情形。民事案件中，某些判決雖然支持了受援人的主張，相當(dāng)一部分案子沒(méi)有真正執(zhí)行到位。疑難復(fù)雜案件，缺少專業(yè)分析，難以為當(dāng)時(shí)人設(shè)計(jì)出最佳的維權(quán)途徑。（4）辦案過(guò)程的監(jiān)督不到位。部分法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)法律援助案件監(jiān)督偏重于書(shū)面審查，指派后不跟蹤，不了解辦案情況，對(duì)律師提出的困難置之不理。

因此，律師辦理法律援助案件，不如辦理有償收費(fèi)案件盡心，是老百姓難以打消的顧慮。法律援助案件存在的質(zhì)量問(wèn)題，可以歸結(jié)為以下原因：

一是法律援助案件較之當(dāng)事人有償委托案件，具有特殊性和復(fù)雜性，使律師辦案形成特殊的困難。法律援助分為通知辯護(hù)類和申請(qǐng)類兩類，通知辯護(hù)是指人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)對(duì)可能判處死刑、無(wú)期徒刑等符合法定條件的犯罪嫌疑人、被告人通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。通知辯護(hù)具有被動(dòng)性和一定的強(qiáng)制性，某些犯罪嫌疑人、被告人由于法律知識(shí)限制，對(duì)律師的身份有所質(zhì)疑，不配合援助律師會(huì)見(jiàn)、出庭辯護(hù)等工作，甚至誤以為援助律師在和公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院一起追究自己的犯罪行為，因此對(duì)援助律師存在抵觸情緒。申請(qǐng)類案件中，申請(qǐng)人大多是農(nóng)民工、殘疾人、老年人等群體。案件涉及的爭(zhēng)議往往是受援人的核心利益，如人身?yè)p害賠償金、工資報(bào)酬、撫養(yǎng)費(fèi)等。受援人一方面維權(quán)心切，固執(zhí)地堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)，而不理解律師的專業(yè)分析；另一方面，限于認(rèn)知能力、法律知識(shí)缺乏，證據(jù)意識(shí)、時(shí)效意識(shí)較差，往往由于自己的忽視或無(wú)知，導(dǎo)致在訴訟中處于被動(dòng)地位。此外，還有個(gè)別的受援人基于個(gè)人的特殊經(jīng)歷對(duì)社會(huì)制度看法偏激，律師很難找到合適的方式與其溝通，其訴求也往往難以通過(guò)一紙?jiān)V狀解決。

二是行政機(jī)關(guān)受法律援助義務(wù)論的影響，法律援助經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼始終定位為律師直接辦案成本支出的補(bǔ)償，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于律師提供法律服務(wù)的報(bào)酬，從而導(dǎo)致律師辦理援助案件動(dòng)力不足。下圖是筆者根據(jù)浙江省相關(guān)部門(mén)規(guī)章，對(duì)律師服務(wù)費(fèi)和法律援助經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼進(jìn)行的對(duì)比。由此可見(jiàn)，司法行政機(jī)關(guān)支付給律師的援助經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于律師行業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致律師的辦案動(dòng)力不足，從而使案件質(zhì)量難以保證。

三是法律援助機(jī)構(gòu)評(píng)估案件質(zhì)量時(shí)，缺少對(duì)律師辦案過(guò)程的成本分析、勞動(dòng)價(jià)值評(píng)估、激勵(lì)機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)律師辦案積極性。目前法律援助經(jīng)費(fèi)按案件數(shù)進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，不考慮個(gè)案的復(fù)雜程度，律師的勞動(dòng)成本付出。杭州市法律援助中心援助案件中，死刑、無(wú)期徒刑案件占刑事案件的40%，律師在承辦案件過(guò)程中，是否深入研究閱卷材料、辯護(hù)角度，事關(guān)受援生命、自由等切身利益，因此援助機(jī)構(gòu)有必要從專業(yè)的角度評(píng)估案件的復(fù)雜程度，考評(píng)律師投入的勞動(dòng)價(jià)值，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)律師積極辦案。

四是律師在辦理援助案件時(shí)沒(méi)有明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，遇到業(yè)務(wù)上的問(wèn)題缺乏專業(yè)的指導(dǎo)。根據(jù)《辦理法律援助案件程序規(guī)則》第31條規(guī)定，律師認(rèn)為主要證據(jù)認(rèn)定、適用法律等方面有重大疑義應(yīng)當(dāng)向援助機(jī)構(gòu)報(bào)告，但援助機(jī)構(gòu)接到報(bào)告后，是否應(yīng)給與辦案方面的支持，法律法規(guī)沒(méi)有明確的規(guī)定。目前辦理法律援助案件的主力是執(zhí)業(yè)年限較短的年輕律師，建立一套完善的辦案標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)、監(jiān)督辦案過(guò)程，必要時(shí)還需給予年輕律師專業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使律師在辦理法律援助案件中的成長(zhǎng)鍛煉尤為重要。

五是律師在辦理援助案件時(shí)沒(méi)有明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，遇到業(yè)務(wù)問(wèn)題缺乏專業(yè)的指導(dǎo)。應(yīng)建立一套完善的辦案標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)、監(jiān)督辦案過(guò)程，給予年輕律師專業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使年輕律師在辦理法律援助案件中成長(zhǎng)鍛煉。

律師服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)① 法律援助經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)②刑事案件偵查階段 1500-8000元/件600—900元/件審查起訴階段1500-10000元/件 800—1200元/件一審判決階段2500-25000元/件 1000—1500元/件民事案件不涉及財(cái)產(chǎn) 2500—10000元/件1200—1800元/件涉及財(cái)產(chǎn)根據(jù)訴訟標(biāo)的額，按照下列比例分段累計(jì)收費(fèi)：10萬(wàn)元以下（含10萬(wàn)元）：6-8%，收費(fèi)不足2500元的，可按2500元收取。10萬(wàn)元以上至50萬(wàn)元（含50萬(wàn)元）：5-6% 50萬(wàn)元以上至100萬(wàn)元（含100萬(wàn)元）：4-5% 100萬(wàn)元以上至500萬(wàn)元（含500萬(wàn)元）：3-4% 500萬(wàn)元以上至1000萬(wàn)元（含1000萬(wàn)元）：2-3% 1000萬(wàn)元以上：1-2%備注1、以上費(fèi)用不包括交通、住宿等成本支付。2、代理重大、疑難、復(fù)雜案件，由律師事務(wù)所按不超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)上限5倍的幅度內(nèi)與委托人協(xié)商確定具體收費(fèi)。1、以上費(fèi)用包括交通、住宿等成本支付。2、案件特別復(fù)雜，差旅費(fèi)開(kāi)支特別多的，經(jīng)申請(qǐng)同意后，可以增加補(bǔ)貼。

六是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人對(duì)律師辦理援助案件缺乏聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)機(jī)制。援助案件具有公益性質(zhì)，援助律師理應(yīng)得到立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的尊重和配合，對(duì)律師辦理援助案件過(guò)程的調(diào)查取證、閱卷給予支持。目前，關(guān)于法律援助辦案支持的法律法規(guī)依據(jù)散見(jiàn)于行政法規(guī)、規(guī)范性文件中。例如《法律援助條例》第8條規(guī)定“國(guó)家支持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助?！弊罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院公安部司法部《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》的通知第20條規(guī)定：“人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)承辦律師復(fù)制案卷材料的費(fèi)用予以免收或者減收?！钡?7條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立健全工作機(jī)制，做好法律援助咨詢、申請(qǐng)轉(zhuǎn)交、組織實(shí)施等方面的銜接工作，促進(jìn)刑事法律援助工作有效開(kāi)展?！钡鹊?。以上關(guān)于援助律師權(quán)益的規(guī)定與律師的基本權(quán)利雷同，唯一的優(yōu)待是復(fù)印費(fèi)用減免優(yōu)惠。目前較突出的問(wèn)題是個(gè)案具體問(wèn)題上援助機(jī)構(gòu)缺乏與相關(guān)機(jī)構(gòu)的及時(shí)、有效溝通，從而影響援助案件的社會(huì)效果。

綜上所述，筆者認(rèn)為有必要在加強(qiáng)法律援助案件質(zhì)量監(jiān)管的同時(shí)，對(duì)律師辦理法律援助案件過(guò)程加以系統(tǒng)化的支持。

二、杭州市建立法律援助辦案支持系統(tǒng)的探索

杭州市法律援助辦案支持系統(tǒng)是指由法律援助機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，整合現(xiàn)有志愿律師資源，通過(guò)行政支持、業(yè)務(wù)支持、技術(shù)支持和經(jīng)費(fèi)支持等工作機(jī)制相互配合、協(xié)調(diào)，幫助律師順利完成法律援助案件辦理的制度整體。法律援助辦案支持系統(tǒng)旨在支持律師積極辦理援助案件，使法律援助工作的社會(huì)效益最大化。法律援助案件辦案系統(tǒng)與法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督系統(tǒng)猶如保障法律援助案件質(zhì)量的兩個(gè)輪子，共同推動(dòng)律師盡心盡職辦理援助案件。為此，杭州市法律援助中心在以下幾方面進(jìn)行嘗試：

一是以法律援助資源庫(kù)為依托，按律師事務(wù)所、律師專業(yè)特長(zhǎng)指派案件，定期培訓(xùn)，復(fù)雜案件專家論證，加強(qiáng)與律師的互動(dòng)。2014年6月，杭州市法律援助中心在通過(guò)公開(kāi)招募、自愿申請(qǐng)、擇優(yōu)錄取的程序，建立了一支由專家咨詢委員會(huì)、志愿律師事務(wù)所、志愿律師共同組成的法律援助資源庫(kù)，確立了27家律師事務(wù)所和259名社會(huì)律師，承辦杭州市法律援助中心案件。結(jié)合援助案件的性質(zhì)、比例、律師專業(yè)特長(zhǎng)，實(shí)行分類指派，其中可能判處死刑、無(wú)期徒刑案件由執(zhí)業(yè)八年以上，且具有刑事辦案經(jīng)驗(yàn)的律師辦理。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)法律援助律師的定期培訓(xùn)，制定針對(duì)年輕律師的專門(mén)培養(yǎng)計(jì)劃。針對(duì)疑難復(fù)雜案件，指派資深律師和年輕律師共同辦理，為年輕律師提供學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)；必要時(shí)，舉行疑難復(fù)雜案件專家論證會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家為疑難復(fù)雜案件“把脈”。

二是開(kāi)展法律援助工作流程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，為律師辦案提供操作指引。為解決法律援助工作流程標(biāo)準(zhǔn)缺乏、流程不一致問(wèn)題，杭州市法律援助中心研究制定了《法律援助工作流程標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)以法律咨詢、法律援助案件申請(qǐng)、受理、審批、辦理、結(jié)案、評(píng)估、費(fèi)用發(fā)放為主線，旨在規(guī)范法律援助服務(wù)中各個(gè)主體在每一步驟中的標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)作，運(yùn)用簡(jiǎn)潔的語(yǔ)言，明細(xì)的邏輯結(jié)構(gòu)，闡釋法律援助工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。其中案件承辦一章，委托專業(yè)律師事務(wù)所，分門(mén)別類進(jìn)行編寫(xiě)，使承辦律師對(duì)辦案的步驟一目了然。

三是建立法律援助、普法宣傳、調(diào)解和解相結(jié)合的工作機(jī)制。如前文所述，受援人限于特殊的個(gè)人經(jīng)歷或者法律知識(shí)限制，對(duì)援助律師身份的質(zhì)疑，不配合是制約法律援助案件工作進(jìn)一步發(fā)展的因素之一。杭州市法律援助中心拓展工作思路，建立法律援助、普法宣傳、調(diào)解和解相結(jié)合的工作機(jī)制，在辦理援助案件的過(guò)程中對(duì)當(dāng)事人開(kāi)展法治宣傳教育，引導(dǎo)其守法、尊法、運(yùn)用法律手段維護(hù)權(quán)利。從受援人的利益出發(fā)，將援助工作與說(shuō)服教育、自覺(jué)守法、承擔(dān)責(zé)任相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)法律援助工作社會(huì)效益最大化。

三、杭州市法律援助辦案支持系統(tǒng)工作展望

（一）建立法律援助機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的行政支持系統(tǒng)

法律援助機(jī)構(gòu)作為法律援助工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和組織主體，在法律援助辦案支持系統(tǒng)中擔(dān)負(fù)著與律師、受援人溝通，系統(tǒng)內(nèi)部配合，與公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)的重要工作，這些統(tǒng)稱為行政支持系統(tǒng)。首先，須建立科學(xué)的分案工作機(jī)制。目前，通知類案件法律援助機(jī)構(gòu)在指派前能夠接觸到材料的僅有公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)或者法院的通知辯護(hù)函和訴訟文書(shū)，由此難以判斷案件的復(fù)雜程度，需要進(jìn)一步探索工作方法。如與通知機(jī)關(guān)提前溝通，必要時(shí)在指派案件前安排法律援助機(jī)構(gòu)援助律師會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人、被告人進(jìn)行案件復(fù)雜程度的預(yù)判，分配適合的律師辦理。其次、與相關(guān)部門(mén)建立聯(lián)席會(huì)議制度、專門(mén)事項(xiàng)溝通機(jī)制。法律援助案件在承辦環(huán)節(jié)涉及到與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院、鑒定機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)保障部門(mén)等多個(gè)部門(mén)的配合。目前，杭州市法律援助中心已通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的形式加強(qiáng)和公安、檢察、法院的工作聯(lián)系，切實(shí)解決律師在辦理法律援助案件過(guò)程中遇到的會(huì)見(jiàn)、閱卷、取證等具體困難。但是囿于職權(quán)限制，跨部門(mén)協(xié)調(diào)工作尚未形成制度化的工作機(jī)制，筆者認(rèn)為在今后的工作中，可以通過(guò)立法機(jī)關(guān)或者政府牽頭定期聯(lián)席會(huì)議，保證法律援助案件的程序性問(wèn)題有效解決。

（二）拓展法律援助資源庫(kù)為依托的業(yè)務(wù)支持系統(tǒng)

目前，資源庫(kù)指派案件的范圍僅限于杭州市法律援助中心案件，占杭州市法律援助案件總量的4%左右③根據(jù)2013年杭州市法律援助中心報(bào)表統(tǒng)計(jì)。。作為一種嘗試，目前，浙江省法律援助中心共享杭州市法律援助資源庫(kù)，通過(guò)資源庫(kù)指派案件已提上工作日程，但資源庫(kù)的工作模式還沒(méi)有在全市推開(kāi)。杭州市各區(qū)縣法律援助案件、律師事務(wù)所、律師數(shù)量分布尚不均衡。

律師事務(wù)所、律師所在轄區(qū)法律援助案件數(shù)④律師事務(wù)所數(shù)⑤律師數(shù)⑥平均值=法援案件/律師杭州市本級(jí)（含原市直所）519 91 2432 0.21上城區(qū) 230 21 199 1.16下城區(qū) 215 25 235 0.91西湖區(qū) 640 49 357 1.79江干區(qū) 997 16 138 7.22拱墅區(qū) 502 34 293 1.71濱江區(qū) 117 15 87 1.34蕭山區(qū) 2620 28 230 11.39富陽(yáng)市 1140 9 95 12余杭區(qū) 1820 21 139 13.09臨安市 1550 8 76 20.建德市 445 9 49 9.08桐廬縣 831 6 45 19.13淳安縣 412 4 21 34.3

從上圖可以看出，杭州市市本級(jí)和各區(qū)縣法律援助案件、律師事務(wù)所、律師數(shù)量分布尚不均衡。淳安、蕭山、桐廬等地區(qū)，法律援助案件多，律師少，杭州市本級(jí)法律援助案件少，律師多。隨著法律援助資源庫(kù)的運(yùn)行模式更加成熟，杭州市法律援助中心將鼓勵(lì)、引導(dǎo)更多各區(qū)縣律師事務(wù)所、律師加入法律援助資源庫(kù)，建立各中心屬地指派案件為主，一定條件下跨區(qū)調(diào)劑的指派規(guī)則，以共享優(yōu)質(zhì)的律師資源。推廣由各區(qū)縣法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，以法律援助資源庫(kù)為依托定期培訓(xùn)、個(gè)案指導(dǎo)、內(nèi)控管理、標(biāo)準(zhǔn)研究為一體的法律援助業(yè)務(wù)支持系統(tǒng)工作模式。

（三）完善網(wǎng)上行政系統(tǒng)為載體的技術(shù)支持系統(tǒng)

杭州市法律援助中心自2013年起在全市范圍內(nèi)推廣法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)。法律援助網(wǎng)上辦公系統(tǒng)集咨詢、申請(qǐng)、指派、監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)、檢索、工作協(xié)作等功能于一體。目前該系統(tǒng)運(yùn)行成熟，可進(jìn)一步發(fā)揮其功能，實(shí)現(xiàn)受援人網(wǎng)上申請(qǐng)，社區(qū)、司法所就近審批；通知辯護(hù)單位網(wǎng)上傳遞、接收文書(shū)；法律援助機(jī)構(gòu)網(wǎng)上審批、監(jiān)督、發(fā)放費(fèi)用；援助律師案件網(wǎng)上提交結(jié)案材料，在線培訓(xùn)、檢索數(shù)據(jù)、匯報(bào)工作等。

（四）探索社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為模式的經(jīng)費(fèi)支持系統(tǒng)

2013年9月30日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。根據(jù)其精神，四川、天津等多個(gè)省、直轄市將法律援助經(jīng)費(fèi)列入政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄。按文件要求，法律援助被列入目錄后，應(yīng)研究細(xì)化和完善政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定，擬定將法律援助政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入政府采購(gòu)的具體條件、程序和監(jiān)督管理辦法。杭州市政府2010年出臺(tái)的《杭州市人民政府關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確法律援助為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的內(nèi)容，按文件規(guī)定法律援助案件應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，通過(guò)招投標(biāo)程序確定承辦單位和提供法律服務(wù)的價(jià)格。由此可見(jiàn)，法律援助案件經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼走向市場(chǎng)是政府管理模式轉(zhuǎn)變的必然趨勢(shì)，已經(jīng)得到了中央和地方政府的政策支持。落實(shí)政策一方面要求法律援助機(jī)構(gòu)具備更加規(guī)范的案件管理水平，客觀準(zhǔn)確的評(píng)估律師服務(wù)的價(jià)值。另一方面需要開(kāi)拓法律援助資金多元化籌集渠道，有效利用社會(huì)捐款、募集彩票等形式籌集資金，從而為法律援助案件提供有力的經(jīng)費(fèi)支持。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）