走向“善治”

摘要：21世紀(jì)以來，“善治”理論在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界愈加受到關(guān)注。同時(shí)該理論也被廣泛地應(yīng)用到了學(xué)術(shù)研究和社會生活等多個(gè)領(lǐng)域。亦有不少學(xué)者嘗試將“善治”理論借鑒到高等教育行政管理當(dāng)中，也取得了一些成效。筆者將從“善治”的思維角度出發(fā)，淺談構(gòu)建一個(gè)以人為本、民主、法治的大學(xué)行政管理模式的實(shí)現(xiàn)策略。

關(guān)鍵詞：“善治” 大學(xué) 行政管理

DOI：

10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2016.04.209

大學(xué)用知識積累、傳承和創(chuàng)造，踐行其人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)的三大職能，在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的作用愈加重要。然而，由于內(nèi)外部環(huán)境日益復(fù)雜、社會需求越來越多樣化，大學(xué)行政管理中仍存在管理主體單一、機(jī)構(gòu)冗雜、監(jiān)督不力等問題。筆者試圖立足于我國基本國情和大學(xué)現(xiàn)實(shí)情況，借鑒發(fā)達(dá)國家的“善治”理念，提出“建立擴(kuò)大學(xué)術(shù)權(quán)力、建立專業(yè)化的行政管理隊(duì)伍;營造以人為本的文化環(huán)境，構(gòu)建和諧人際關(guān)系;堅(jiān)持依法治理;加強(qiáng)民主管理、多元共治”等來實(shí)現(xiàn)大學(xué)行政管理的“善治”。

一、 “善治”的內(nèi)涵與實(shí)踐

“善治”理論源于新公共管理與新公共

服務(wù)理論，是民主政治優(yōu)化的表現(xiàn)。20世紀(jì)末，“善治”理論（Good governance）出現(xiàn)，21世紀(jì)之初，一些國際經(jīng)濟(jì)組織開始在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中引用“善治”理念，隨后延伸到公共治理領(lǐng)域，并逐漸成為社會研究的熱點(diǎn)?！吧浦巍崩碚撜J(rèn)為：“善治”是有效“治理”并不是“控制”，“善治”機(jī)制不依靠政府控制，而依靠參與主體或機(jī)構(gòu)之間的合作與協(xié)商?！吧浦巍笔枪怖孀畲蠡纳鐣芾磉^程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理[1]。

從全社會的范圍看，“善治”離不開政府，但更離不開公民。從某個(gè)小范圍的社群來看，可以沒有政府統(tǒng)治，但卻不能沒有公共管理[2]。學(xué)者們針對宏觀的國家管理，以及微觀的社區(qū)管理，提出了一些“善治”理論的可行性分析。而在大學(xué)管理中，學(xué)者也借鑒了“善治”理念。張維迎在《大學(xué)的邏輯》中指出大學(xué)的制度安排即大學(xué)治理（University governance）。在大學(xué)治理中，學(xué)校的行政機(jī)構(gòu)是衍生工具，是派生出來的，而非原始的需求[3]。眭依凡則在《論大學(xué)的善治中》提出了大學(xué)“善治”必須遵循效率性、民主性、整體性及法制性等四個(gè)原則[4]。高等院校的領(lǐng)導(dǎo)者憑借在學(xué)校多年的經(jīng)歷，目前可以推進(jìn)一種強(qiáng)調(diào)合作重要性的理念，利用外部團(tuán)體的話語講述合作的重要性并考慮學(xué)校中的學(xué)科差異和其他差異，更加有針對性地建構(gòu)學(xué)校網(wǎng)絡(luò)和基層的領(lǐng)導(dǎo)力，建立一個(gè)促進(jìn)合作的集權(quán)化部門，提供教師發(fā)展活動的資源，努力改進(jìn)計(jì)算機(jī)、管理和會計(jì)制度[5]。

“善治”實(shí)際上是將國家權(quán)力回歸給社會，“善治”的過程就是一個(gè)還政于民的過程;“善治”的實(shí)現(xiàn)需要依靠公民自愿的合作以及對組織權(quán)威的自覺認(rèn)同，缺少公民的積極參與和合作，至多只有“善政”，而不會有善治[6]?！吧浦巍毕碌拇髮W(xué)行政管理，需要將行政管理的權(quán)力下放到學(xué)校的行為主體手中，讓大學(xué)中的各行為主體能夠自愿合作，自覺形成對組織的認(rèn)同感，通過參與和合作，來實(shí)現(xiàn)大學(xué)行政管理的“善治”。

二、大學(xué)行政管理中的“善治”理念

（一）學(xué)術(shù)自由

大學(xué)的本質(zhì)是研究學(xué)術(shù)、追求真理、創(chuàng)造知識、創(chuàng)新價(jià)值觀和培育人才[7]。大學(xué)行政管理組織從根本上而言，是一個(gè)服務(wù)型的組織，是為了方便學(xué)者從事學(xué)術(shù)研究而衍生出來的。學(xué)術(shù)是一種追求知識創(chuàng)新的活動，知識創(chuàng)新不僅僅是以給人們提供精神上的享受為目的，同時(shí)還可以給行政活動提供有效的智力支持。學(xué)術(shù)自由指學(xué)習(xí)自由、教學(xué)自由與研究自由。我們強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自由，但是并不是說這些自由是一種無限制的自由。在學(xué)術(shù)自由中存在的限制，是為了自由而限制，而不是為了限制而限制。大學(xué)的行政管理首先要確保學(xué)術(shù)的自由，并積極地營造這種寬松自由的學(xué)術(shù)環(huán)境。

（二）民主決策

“善治”只有在民主政治的條件下才能真正實(shí)現(xiàn)，沒有民主，“善治”便不可能存在[8]。改革開放之前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，大學(xué)的行政管理模式相對單一，大學(xué)的行政決策基本是由行政領(lǐng)導(dǎo)制定，而教授和學(xué)生鮮有機(jī)會參與其中，這樣就容易造成決策失誤、決策難以貫徹實(shí)施等問題?！吧浦巍毕碌男姓芾韽?qiáng)調(diào)合作，強(qiáng)調(diào)權(quán)力下移，倡導(dǎo)包括教師、學(xué)生和基層管理人員在內(nèi)各相關(guān)利益者參與決策，行成多元共治的決策體制。在這種情況下，高層管理者不再是唯一的決策者，他必須廣泛地傾聽其他決策者的意見，從而保證學(xué)校的重大行政管理決策能夠民主、有效地制定和實(shí)施。

（三）以人為本

大學(xué)不僅是崇尚學(xué)術(shù)，亦重視人文精神。因此，應(yīng)該將“以人為本”的價(jià)值理念貫穿于大學(xué)行政管理過程中。首先，人是大學(xué)“善治”的核心。如老子在《道德經(jīng)》所言：“故‘道大，天大，地大，人亦大。”他對人在宇宙中的意義與地位給予了充分的肯定。其次，人是大學(xué)治理的目的。大學(xué)“善治”不是為了獲利或謀權(quán)，而是為了每一個(gè)在大學(xué)中的人的發(fā)展?！吧浦巍币蠊芾碚吣軌蛑鲃拥卣髟?nèi)罕娨庖?，讓各個(gè)主體了解并理解政策，給予各主體的反饋越多，“善治”的程度就越高。這就是一種以人為本的管理理念，只有尊重、理解和相信教師和學(xué)生這些高校的教育主體，才能減少高校內(nèi)部的矛盾，從而增強(qiáng)高校的凝聚力，最終實(shí)現(xiàn)高校的教育目標(biāo)。也只有這樣，才能發(fā)揮高校傳播、傳授先進(jìn)知識，促進(jìn)先進(jìn)文化與思想的產(chǎn)生與發(fā)展的作用。

（四）開放包容

“善治”的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會資源的帕累托最優(yōu)配置。在帕累托最優(yōu)態(tài)中，在實(shí)現(xiàn)整體利益的同時(shí)，亦要保證整體中的個(gè)體的利益不受損害。大學(xué)行政管理必須要敞開胸襟，開放未來。就高校內(nèi)部而言，開放就是要擴(kuò)大合理性的界限，對行政管理中多元主體的多重利益進(jìn)行多方面的思考。包容就是要尊重對方，見賢思齊，建立一個(gè)多元中心的治理主體。大學(xué)行政管理過程，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)行政管理者、教師、學(xué)生等多個(gè)主體共同協(xié)商合作的過程，多個(gè)主體在目標(biāo)一致的情況下，追求個(gè)性和共性的統(tǒng)一。對外而言，積極吸收外來經(jīng)驗(yàn)，交流溝通，開放視野，實(shí)現(xiàn)大學(xué)行政管理的民主性與科學(xué)性以及可行性，從而提高大學(xué)的自我生存和發(fā)展的能力。

三、目前我國大學(xué)行政管理中的非善治現(xiàn)象

我國大學(xué)行政管理改革雖取得了一定成就，但受傳統(tǒng)科層管理模式的長期影響，從 “善治”的角度看，我國大學(xué)的傳統(tǒng)的行政管理還存在一些問題：

（一）管理主體單一

由于長期受中國“官本位”傳統(tǒng)思想的影響，目前我國大學(xué)行政管理實(shí)踐中，行政人員官僚化嚴(yán)重，學(xué)術(shù)權(quán)力受到壓制。而“善治”理念倡導(dǎo)的則是多元化管理主體，廣大師生應(yīng)該參與到學(xué)校的行政管理中來，他們既是行政管理的客體，同時(shí)也應(yīng)該是行政管理的主體，應(yīng)允許并鼓勵(lì)他們通過各種合理的方式進(jìn)行廣泛的參與，與行政人員進(jìn)行平等協(xié)商合作，形成一個(gè)多元主體、共同治理的良好格局。管理主體的單一，往往會導(dǎo)致行政部門權(quán)力過大，同時(shí)被管理者積極性會受挫，影響教學(xué)質(zhì)量及科研水平。

（二）機(jī)構(gòu)冗雜，職責(zé)不明

我國傳統(tǒng)的高校行政管理模式，管理機(jī)構(gòu)級別劃分過多，功能劃分過細(xì)，易導(dǎo)致許多權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象，各部門之間推諉扯皮，從而導(dǎo)致行政執(zhí)行效率低下，使得行政的管理成本極大增加。這種復(fù)雜繁瑣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，一方面給被管理者增加了很大的負(fù)擔(dān)，另一方面行政工作的進(jìn)程也受到了很大的影響。

（三）監(jiān)督機(jī)制不健全，服務(wù)意識淡薄

校長負(fù)責(zé)制下校長權(quán)力過大，教職工代表大會很難對其行使監(jiān)督權(quán)。一方面，從法律上看，由于教職工不是公立學(xué)校的產(chǎn)權(quán)所有人，校長根本就不需向教職工代表大會負(fù)責(zé);另一方面，從管理學(xué)上看，“自下而上”的監(jiān)督機(jī)制從來就不可能成功地發(fā)揮作用，教職工代表大會處于校長的權(quán)力管轄之下，因此它充其量只能發(fā)揮維權(quán)性的職能[9]。與此同時(shí)，部分行政管理的工作人員存在官僚主義作風(fēng)，將自己視作學(xué)校的管理者，而不是為廣大教師和學(xué)生服務(wù)的服務(wù)者，從而使得廣大師生的一些訴求無法及時(shí)得到回應(yīng)。

四、走向“善治”——踐行“善治”理念

“善治”強(qiáng)調(diào)組織的權(quán)威作用和全員之間的合作管理，它要求在大學(xué)行政管理中必須充分調(diào)動各方面的積極性，建立信任與合作的伙伴關(guān)系，平衡和滿足各群體利益要求，最終實(shí)現(xiàn)大學(xué)行政事務(wù)的共治格局。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可主要從以下幾方面入手：

（一）擴(kuò)大學(xué)術(shù)權(quán)力、建立專業(yè)化的行政管理隊(duì)伍

自由精神是大學(xué)精神靈魂之所在。因此大學(xué)“善治”應(yīng)著重引導(dǎo)純粹的學(xué)術(shù)權(quán)力回歸，將參與學(xué)術(shù)事務(wù)管理的機(jī)會和決策權(quán)力更多地賦予學(xué)術(shù)人員和基層學(xué)術(shù)組織。2010年10月，華中師范大學(xué)成立新的學(xué)術(shù)委員會，校領(lǐng)導(dǎo)全部退出了校級學(xué)術(shù)委員會。學(xué)術(shù)權(quán)力的回歸，其本質(zhì)是將本屬于學(xué)術(shù)的權(quán)力資源歸還給專家教授，這必然會使學(xué)者更加重視學(xué)術(shù)科研，以保證大學(xué)學(xué)術(shù)自由之本義。大學(xué)管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性，這就要求行政部門的管理者不僅要有較高的理論水平還需要較強(qiáng)的業(yè)務(wù)技能，而擅于學(xué)術(shù)研究的教授專家們的強(qiáng)項(xiàng)并不在此，很少有身兼兩職的教授能做到兩全其美。國外一些好的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，劍橋大學(xué)財(cái)務(wù)部門共有90人，除此以外，在各個(gè)系還有專門的財(cái)務(wù)人員和從事報(bào)賬等財(cái)務(wù)工作的人員，這幾類人員加起來共約300人[10]。當(dāng)前國內(nèi)大學(xué)的大部分報(bào)賬工作，基本上是靠教師和學(xué)生完成，程序繁瑣，在一定程度上浪費(fèi)了寶貴的科研時(shí)間。筆者認(rèn)為可借鑒這種專門的報(bào)賬人員負(fù)責(zé)相關(guān)事宜，以節(jié)約學(xué)術(shù)、科研的時(shí)間。

（二）營造以人為本的文化環(huán)境，構(gòu)建和諧人際關(guān)系

“善治”的實(shí)現(xiàn)需要組織成員之間的信任與合作，而這種融洽關(guān)系的形成不是依靠顯性的規(guī)章制度，而是靠隱性的觀念和價(jià)值體系。大學(xué)行政管理中的以人為本，著重從兩方面入手：一是尊重教師。根據(jù)馬斯洛需求理論，作為人的教師，除了物質(zhì)需求外，同時(shí)還有高度的社會需要與心理需要。對此，大學(xué)的管理者應(yīng)當(dāng)給予尊重和滿足，以保證其人格、尊嚴(yán)與價(jià)值受到尊重。此外，還要注重聯(lián)絡(luò)與教師之間的感情，善于聽取教師意見，贏得共鳴，以促使其發(fā)揮出最佳的整體效能。二是關(guān)愛學(xué)生、激發(fā)潛能。在教學(xué)以及管理中保證學(xué)生的主體地位，一切管理活動都要以調(diào)動學(xué)生的積極性、主動性、創(chuàng)造性為中心展開。管理者要充分尊重學(xué)生作為人的價(jià)值和尊嚴(yán)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展，牢固樹立全心全意為學(xué)生服務(wù)的意識。

（三）堅(jiān)持依法治理

法治是“善治”的保障?！傲⑸品ㄓ谔煜?，則天下治;立善法于一國，則一國治;立善法于教育，則教育治[11]。”首先，培養(yǎng)法治精神，進(jìn)行普法教育。要使依法治教的觀念深入人心，使其成為各行為主體的一種內(nèi)在的精神需要，而非外界壓力。其次，依法完善章程規(guī)范的內(nèi)容和制定程序，依照章程進(jìn)行管理，是大學(xué)管理法治化的集中表現(xiàn)。當(dāng)前，大學(xué)的依法治理必然要以大學(xué)章程的建設(shè)為前提，完善大學(xué)內(nèi)部管理、建立當(dāng)代大學(xué)制度離不開大學(xué)章程的建設(shè)。當(dāng)然，大學(xué)章程的制定必須以《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》為法律依據(jù)，不能逾越。再次，健全監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)意識。不僅要加強(qiáng)學(xué)校行政組織的自律，還需要教代會、教工會等其他組織的監(jiān)督，實(shí)行政務(wù)公開。在遵守法律和大學(xué)章程情況下、高校行政領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用、各教育主體民主參與合作管理，將是未來大學(xué)行政管理發(fā)展的趨勢。

（四）加強(qiáng)民主管理、多元共治

民主管理需要健全分權(quán)管理的運(yùn)行機(jī)制?？v向上，逐漸將行政權(quán)力的下移，學(xué)校放權(quán)給學(xué)院，并且建立有效的問責(zé)機(jī)制，明確相關(guān)責(zé)任人。大學(xué)的教學(xué)、科研等各項(xiàng)職能，最終都要由院、系具體組織實(shí)施。正因如此，西方現(xiàn)代大學(xué)尤其強(qiáng)調(diào)基層管理，注重發(fā)揮基層學(xué)術(shù)體系自我控制、自我管理、自我發(fā)展的作用，教授在學(xué)術(shù)事務(wù)中享有充分的自由和決策權(quán)[12]。因此，大學(xué)應(yīng)該降低管理的重心，將各級管理組織的職能進(jìn)行合理明確的劃分。橫向上，將權(quán)力分配到廣大基層的師生手中，讓他們能夠參與管理，參與決策。據(jù)此還要成立校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、教職工代表大會等民主團(tuán)體，逐步完善民主制度。為了保障師生員工依法行使其知情權(quán)、評論權(quán)、參政權(quán)等權(quán)利，還要在管理的機(jī)制上采取協(xié)商、對話、信息公開、申訴等機(jī)制，對涉及師生員工個(gè)人切身利益的校內(nèi)改革進(jìn)行充分醞釀、嚴(yán)謹(jǐn)分析，并嚴(yán)格執(zhí)行民主程序。

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作者簡介：

杜夢婷（1989- ）江蘇泗洪人，廣西大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生，研究方向：教育管理。

（責(zé)編 張敬亞）