“特崗計劃”教育政策績效評估

趙傳珍

摘要：為解決我國農(nóng)村優(yōu)秀教師短缺問題，“特崗計劃”自2006年開始在我國農(nóng)村以及偏遠地區(qū)大范圍的實施。本文將從政策效果、政策效益、政策效率、公平性、社會反應度五個方面對“特崗計劃”進行有效的績效評估，進一步查漏補缺，提出改善路徑，促使政策積極有效的落實到位，推動教育事業(yè)的發(fā)展。

關鍵詞：特崗計劃;教育政策評估;績效評估

中圖分類號：G647 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2015）44-0077-03

正如《學會生存》中所述：每一項教育行動都是指向某個目的的一個過程的一部分，這些目的是受普遍的最終的目的所制約的，而這些普遍的最終目的基本上又是由社會確定下來的。某一項關乎教育事業(yè)發(fā)展的教育政策自執(zhí)行實施之日起，便受到眾人的關注，而我們真正在乎的是它能否達到普遍的目的和最終目的，即它所達到的績效水平。而對于績效的把握，評估這一環(huán)節(jié)必不可少，因此，作為解決農(nóng)村優(yōu)秀教師短缺問題的“特崗計劃”，其政策績效也有待評估。

一、“特崗計劃”教育政策績效評估

1.政策效果。2011年6～9月，中國—聯(lián)合國兒童基金會“特崗計劃”政策研究項目辦公室主任鄭新蓉教授帶領調研團隊展開了全國范圍的“特崗計劃”政策評估調研。調研統(tǒng)計指出，直至2011年全國已有22個省開展實施“特崗計劃”，少數(shù)民族自治貧困縣和革命老區(qū)的覆蓋率分別達到了78.3%、79.57%，我國的國貧縣、兩基攻堅縣、災區(qū)縣和邊境縣覆蓋率更是達到了100%。從特崗教師留任率來看，全國平均留任率達到87%，部分省份接近100%，22個省份中只有少數(shù)省份低于全國平均水平，如四川省、云南省等，但也達到了80%。云南省是我國首批實施“特崗計劃”政策的省份之一，自“特崗計劃”實施以來，共有2.5萬名特崗教師進入該省的“兩基”攻堅縣和邊疆、貧困、民族地區(qū)，為學校注入了新的血液，極大地緩解了這些地區(qū)的師資壓力。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果可以看出，“特崗計劃”實施以來效果是顯著的，農(nóng)村教師隊伍的配置狀況、年齡、學歷、學科結構等方面，在一定程度上得到改善，農(nóng)村教師的整體質量得到提高，并在一定程度上緩解了高校畢業(yè)生就業(yè)壓力。

2.政策效益?！疤貚徲媱潯钡慕逃б?，主要體現(xiàn)在特崗教師的質量上。據(jù)統(tǒng)計，近99%的特崗教師年齡都在20～30歲之間，80%左右畢業(yè)于省級或地市級師范院校，74.1%的教師具有本科及以上學歷，所學專業(yè)更是覆蓋了義務教育階段的所有學科。這極大的緩解了農(nóng)村地區(qū)教師緊缺和結構性矛盾，從而提升了農(nóng)村義務教育教學質量?！疤貚徲媱潯碧卦O崗位教師的招聘遵循“公開、公平、自愿、擇優(yōu)”的原則，公開招聘高校畢業(yè)生到西部地區(qū)“兩基”攻堅縣以下農(nóng)村學校任教，它的社會效益則體現(xiàn)在增強了選人用人的公正性，從源頭上保證了新進教師的質量;另一方面，拓寬了大學生就業(yè)渠道，給予學生更多的選擇機會，緩解了大學生就業(yè)難問題。長期以來，畢業(yè)生不愿意去中西部貧困地區(qū)或是農(nóng)村地區(qū)執(zhí)教，這些本就嚴重缺乏年輕教師的地區(qū)，教師流失現(xiàn)象更是普遍，究其根源是因為這些地區(qū)無法保障教師的經(jīng)濟權益，有時候甚至無法實現(xiàn)教師工資按時足額發(fā)放。“特崗計劃”的經(jīng)濟效益就體現(xiàn)在通過政府發(fā)放工資，很大程度上緩解了地方財政壓力，同時使教師工資得到了基本保障，從而也促進了我國國民經(jīng)濟的發(fā)展?！疤貚徲媱潯彼栀Y金由中央和地方財政共同承擔，以中央財政為主。自2006年以來，中央對特崗教師的補助工資做了四次大的調整（如下表所示）。

3.政策效率。高效率即指在最短的時間內(nèi)用最少的人力、物力和財力來達成目標。人們有意識的開展任何活動，最終追求的都是高效率，教育政策的實施亦然如此。在“特崗計劃”的實施過程中，國家和各級地方政府在人財物等各方面均付出了極大的代價。那么，如此巨大的投入，它的效率是怎樣的？本文以湖南省的實施情況為例，從招聘特崗教師效率的角度來進行初步分析。

湖南省從2009年6月開始啟動“特崗計劃”，在吸取其他省市經(jīng)驗的基礎上，依據(jù)《關于實施農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》（教師〔2006〕2號），制定了湖南省《關于實施農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》（湘教發(fā)〔2009〕28號）和《關于實施農(nóng)村義務教育階段學校特設崗位計劃的方案》。從2009—2014年湖南持續(xù)實施了六年“特崗計劃”，到2014年占全省縣（市、區(qū)）總數(shù)的60%的75個縣（市、區(qū)）列入了實施范圍。其中國家計劃設崗縣（市、區(qū)）56個，省計劃設崗縣（市、區(qū)）19個。

“特崗計劃”運行以來，各地政府積極響應號召，實施范圍和招聘規(guī)模不斷擴大，教師留任率高，短期內(nèi)，特崗計劃專項財政撥款用在正道上效果顯著。總體而言，“特崗計劃”周期短、成本低、規(guī)模大、公益性強。

4.公平性。我國各地由于地理和社會經(jīng)濟等原因，教育發(fā)展極不平衡?！疤貚徲媱潯钡某雠_和實施是中央和省級政府進行教育資源的有傾向性的二次分配的有效措施，目的是進一步貫徹落實“實現(xiàn)教育公平”這一宗旨。另一方面，“特崗計劃”教師招聘過程堅持國家標準、省級招考、縣級聘錄、學校使用的原則，由省級部門統(tǒng)一組織考試考核，公開招聘教師，提升了教師入口的把關層級，增強了選人用人的公正性，為大批沒有“特殊背景”的來自農(nóng)村地區(qū)的高校畢業(yè)生提供了公平競爭的平臺，對地方教師隊伍建設具有積極示范效應。2011年中國—聯(lián)合國兒童基金會“特崗計劃”政策研究小組展開全面調研，顯示“特崗計劃”招錄的教師79.89%為農(nóng)村戶口，招錄的特崗教師的家庭經(jīng)濟條件在其所在的地域內(nèi)一般都處于“中等”和“偏下”水平。

5.社會反應度?？傮w而言，“特崗計劃”從實施以來在社會各層獲得了一系列的好評，國家及省、市、縣、鄉(xiāng)、校各級給予了充分的肯定。這是因為“特崗計劃”創(chuàng)新了教師準入和補充機制，極大的緩解了農(nóng)村及貧困地區(qū)、偏遠地區(qū)的教師短缺問題，在一定程度上引導了畢業(yè)生的就業(yè)，緩解了畢業(yè)生就業(yè)難的問題。特崗教師為多數(shù)學校帶去了新的教學理念和教學方法，他們是學校的新鮮血液，改變了農(nóng)村學校沉悶的局面。從教師與學生的角度來看，多數(shù)特崗教師對“特崗計劃”政策較為滿意，學生也十分喜歡特崗教師。

二、“特崗計劃”績效評估的困境

“績效評估”在管理學或是經(jīng)濟學上早已不是新鮮名詞，近些年來，在教育政策評估上的運用也逐漸增多，但其在具體的開展過程中也會面臨重重困難。立足我國的基本國情究其原因，我們可以從以下幾方面進行分析。

1.外部環(huán)境的不確定性。一項教育政策的出臺一定有它背后的現(xiàn)實原因，那么在執(zhí)行過程中，它就不可避免的會與社會政治經(jīng)濟文化各方面的因素息息相關，導致教育政策缺乏一定的相對獨立性。社會在發(fā)生日新月異的變化，我們誰都無法預料接下來會發(fā)生的事，影響因素和外部環(huán)境的不確定性給教育政策績效評估的工作帶來很大的困難，工作者關心的信度和效度很難得到切實的保證。就政治環(huán)境而言，我國大部分地區(qū)行政管理體制不健全，政府管理工作不到位，形式主義之風經(jīng)久不息，常看到的評估結果是“成果輝煌，政績卓著”，少有一針見血地指出問題者，評估往往被某些領導干部玩弄于股掌之間，成為其炫耀工作績效的手段。另一方面，由于我國長期以來法制不健全，導致評估工作無法依法推進，所謂“上有政策，下有對策”，工作過程中，不可避免的會遭到有關人員的抵制。因此我們只有加強法制建設，保證依法行事，才能使評估工作順利完成。

2.經(jīng)費投入大，不易獲取完整數(shù)據(jù)信息?！疤貚徲媱潯睂嵤┓秶^廣，但要徹底對其進行全面的調查研究，無論在人力、物力還是財力上，投入量必定不可小覷。眾所周知，我國的學術科研經(jīng)費主要來源于政府的財政撥款，很少有其他來源，這一點就從根本上遏制住了績效評估工作的進一步開展，從而致使我們收集到的相關信息殘缺不全，甚至早已經(jīng)過時，利用價值不大。

3.缺乏專門的績效評估機構和專業(yè)人才。教育政策評估在我國還處于初級階段，嚴重缺乏理論功底扎實、熟悉評估方法和技術的人才。目前，我國的教育政策評估以政府主導型為主，政府擔任著制定者與評估者的雙重身份，評估過程不可避免的容易失真、失實。另一方面，我國與國外相比，教育政策研究機構也十分匱乏，評估中介機構基本上都是在教育主管部門積極引導下逐步建立起來的，還存在著數(shù)量少、獨立性差、過分依賴政府的行政權威，專業(yè)權威性弱等不足。以美國為例，教育政策研究機構的性質多種多樣，譬如政府性質的、公司性質的、社團性質的，還有以大學為主導的研究機構，它們之間形成合力，在美國教育政策評估領域做出了不可估量的貢獻。因此，我們要善于吸取國外的經(jīng)驗，立足本國的國情，設立專門的評估機構、培養(yǎng)專業(yè)人才，進一步實現(xiàn)教育政策評估的科學化。

4.政策評估的方法亟待改進。目前常用的教育政策評估方法包括：對比分析法、成本效益分析法、統(tǒng)計抽樣分析法、模糊綜合分析法。在評估方法上，教育政策的評估尚存在“兩多兩少”的問題，即經(jīng)驗分析多、演繹推理少、定性分析多、定量分析少。此外，我國的教育政策評估重價值標準、輕事實標準，或用價值標準取代事實標準，更有甚者，在評估過程中，用個人判斷和道德標準取代價值標準，評估的信度與效度大打折扣。

三、“特崗計劃”教育政策績效評估的改善路徑

教育隸屬于公共產(chǎn)品類，其效益需要經(jīng)過較長時間才能顯現(xiàn)，而且政策效果也具有廣泛性和不可確定性，這使得績效評估是難上加難，但卻又不可或缺。在此，本文提出以下幾點建議，希望能切實解決問題，提高績效評估水平。

1.提高績效評估的認識水平、構建堅實的理論基礎。從本質上看，教育政策過程是人類的一種認識和實踐過程，它必須經(jīng)過從簡單到復雜、從低級到高級、從不成熟到成熟的逐漸深化。而教育政策評估正是這一過程的“加速器”。因此，教育政策評估在總結經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、提出建議方面的功能是顯而易見的。我們要提高對教育政策評估的認識，從思想上和行動上有所改變。針對我國教育政策的績效評估只是停留在表面分析的情況，我們必須為其構建起堅實的理論基礎。國內(nèi)外現(xiàn)有的公共政策評估、績效管理和績效評估相關概念和理論都是我們學習利用的珍貴資源。

2.重視績效評估的質量問題研究、建立實用的指標體系。花費大量的人力、物力、財力開展教育政策績效評估工作的主要目的在于提高教育政策實施質量，使其落到實處。質量包括兩方面的內(nèi)容，即績效評估過程的質量和評估結果的質量，是評估開展過程中所追尋的宗旨。然而，沒有科學合理的指標體系，教育政策績效評估就無法順利進行，建立實用的指標體系是質量問題得以解決的保證。在指標體系健全的基礎上，改變以往單一的評估方法，運用定量與定性相結合的方法，在分析過程中不僅僅局限于理論上的價值判斷，而要有充分的事實數(shù)據(jù)證明，用事實說話，分析政策帶來的實際效果，從而，全面透徹的分析得出真實可靠的評估結論。

3.完善績效評估信息系統(tǒng)、建立獨立的評估組織。眾所周知，科學的績效評估需要建立在大量質量和數(shù)量的信息的基礎之上。陳振明曾指出：教育政策評估信息系統(tǒng)的核心任務是系統(tǒng)地記錄有關教育政策問題、教育政策投入、產(chǎn)出和外部環(huán)境變化等方面的信息資料。因此，只有當收集到的信息資料是全面的、客觀的，它才可能具有充分的使用價值，才能進一步提高我們的工作效率，在這一點上我們還任重道遠。在教育政策評估方面，目前我們?nèi)狈ｉT的評估組織，教育政策的評估能力和評估水平還有待提高。只有建立起獨立的教育政策評估組織，并依法界定各部門的職能，使其在法律確定的職能范圍內(nèi)各司其職，防止因利益關系而產(chǎn)生的“異化”現(xiàn)象，才能保證教育政策評估的科學性和客觀性，教育政策評估的結果才能真實可靠，推動教育政策的進一步完善。

教育政策的績效性，即怎樣以較小的投入獲得較大的收益，是我們大家共同追求的目標。在最理想的狀態(tài)下，人人都想實現(xiàn)“多快好省”，以最小的投入獲取最大的收益，但這僅僅是理想而非現(xiàn)實。著名管理學家西蒙曾提出過“理性”和“有限理性”的觀點。因此，我們要盡其所能進行科學有效的績效評估，以使“特崗計劃”或是其他教育政策達到“比較滿意”，優(yōu)化教師隊伍，培養(yǎng)有用人才，促進我國教育事業(yè)的發(fā)展。

參考文獻：

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