我國農(nóng)村地震安全政策法規(guī)綜述＊

哈 輝 朱 澤 徐傳捷 陳有順胡愛真 紀叔果 趙國偉

1）青海省地震局，西寧 810001

2）中共中央政策研究室，北京 100017

引言

農(nóng)村指以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的勞動者聚居的地方。相對于城市的稱謂，指農(nóng)業(yè)區(qū)，有集鎮(zhèn)、村落，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)（自然經(jīng)濟和第一產(chǎn)業(yè)）為主，包括各種農(nóng)場（包括畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖場）、林場（林業(yè)生產(chǎn)區(qū)）、園藝和蔬菜生產(chǎn)等。跟人口集中的城鎮(zhèn)比較，農(nóng)村地區(qū)人口呈散落居住。在進入工業(yè)化社會之前，社會中大部分的人口居住在農(nóng)村。以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)人口居住的地區(qū)，是同城市相對應的區(qū)域，具有特定的自然景觀和社會經(jīng)濟條件。我國是一個地震災害十分嚴重的國家，我國超過80%的5級以上的地震發(fā)生在農(nóng)村，在包括汶川地震在內(nèi)的多次破壞性地震中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村房屋大量倒塌，凸現(xiàn)目前我國農(nóng)村地震安全意識、投入、監(jiān)管諸多方面存在的嚴重缺陷。在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑、農(nóng)民自建房屋長期以來一直處于無人監(jiān)管的狀態(tài)，大多數(shù)農(nóng)村房屋未經(jīng)正規(guī)設計、正規(guī)施工，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑處于不設防狀態(tài)，抗震能力低下，在遭遇地震烈度為Ⅴ度的地震時都有可能造成人員傷亡。廣大農(nóng)村建設選址不科學，未能避開地震活斷層及地質(zhì)災害地段，也加大了災情。在農(nóng)村，地震造成的災害絕大多數(shù)是因為建筑物和構(gòu)筑物倒塌所致［1］。而建筑物、構(gòu)筑物的倒塌不僅取決于地震震級的大小和距離震中的遠近，而且還取決于建筑物、構(gòu)筑物本身的抗震能力。經(jīng)過不斷的努力，我國農(nóng)村面貌盡管有了很大改觀，但與城市相比，基本保障的水平仍然很低。中央關(guān)于農(nóng)村公共社會事業(yè)發(fā)展的思路非常明確，今后要下大力氣推進農(nóng)村公共社會事業(yè)發(fā)展，進一步加大農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設力度，支持農(nóng)村住房建設，要長期堅持把國家基礎(chǔ)設施建設的重點放到農(nóng)村。

新中國成立以來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，防震減災思路和原則逐步完善成熟，走過了從注重地震預報到綜合防御，從基本不防御到重點防御，再到有重點的全面防御的過程。對農(nóng)村地震安全的認識和重視逐步提升，制定了相關(guān)的政策法規(guī)，采取了相應的措施，取得了一定的實效，積累了有益的經(jīng)驗教訓。但是目前我國農(nóng)村地震安全還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和隱患，抗震設防能力低下的狀況未得到根本改變，公共服務均等化和城鄉(xiāng)一體化進程有待深入推進，而這些問題的解決都要歸結(jié)到農(nóng)村地震安全政策法規(guī)體系的不斷完善。

1 各級政府的農(nóng)村地震安全政策

1.1 全國防震減災工作會議及精神

2000年、2004年、2010年國務院分別在廣州、唐山、成都召開了三次全國防震減災工作會議，會后印發(fā)國務院進一步加強防震減災工作的指導性文件。表1為三次全國防震減災工作會議關(guān)于農(nóng)村地震安全的主要指導方針。

表1 三次全國防震減災工作會議關(guān)于農(nóng)村地震安全的主要指導方針

1.2 全國農(nóng)村民居防震保安工作會議與農(nóng)村民居地震安全工程

針對我國農(nóng)村民居防震能力薄弱的現(xiàn)狀，2004年，18位兩院院士提出啟動“地震安全農(nóng)居工程”的建議，國務院對院士的建議給予了充分肯定，并要求地震等相關(guān)部門加以研究。2006年，為及時總結(jié)交流經(jīng)驗，積極推進農(nóng)村民居地震安全工程，國務院在新疆組織召開了全國農(nóng)村民居防震保安工作會議。會后，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了地震局和建設部《關(guān)于實施農(nóng)村民居地震安全工程的意見》［2］，明確了實施農(nóng)村民居地震安全工程的指導思想、工作目標和工作原則，確立了主要任務和保障措施。指導思想：通過各級政府和全社會的共同努力，建立健全工作機制、保障體系和技術(shù)服務網(wǎng)絡，增強廣大農(nóng)民群眾防震減災意識，全面提高農(nóng)村民居抗御地震災害的能力。工作目標：到2020年，力爭使全國農(nóng)村民居基本具備抗御6級左右、相當于各地區(qū)地震基本烈度地震的能力?！笆晃濉逼陂g，建立完善適合農(nóng)民需要的房屋抗震管理和技術(shù)服務體系，在各地區(qū)建設一批分布范圍較廣、能影響帶動廣大農(nóng)民群眾的農(nóng)村民居地震安全示范區(qū)、示范村和示范戶，并在地震重點監(jiān)視防御區(qū)等地區(qū)逐步推廣。工作原則：政府引導、農(nóng)民自愿，因地制宜、分類指導，經(jīng)濟實用、抗震安全，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)發(fā)展。主要任務：制定農(nóng)居工程建設規(guī)劃，加強村鎮(zhèn)建設規(guī)劃和農(nóng)村建房抗震管理，加強農(nóng)村民居實用抗震技術(shù)研究開發(fā)，組織農(nóng)村建筑工匠防震抗震技術(shù)培訓，建立農(nóng)村防震抗震技術(shù)服務網(wǎng)絡，組織實施農(nóng)村民居示范工程，加強農(nóng)村防震減災教育。保障措施：加強組織領(lǐng)導，落實相關(guān)責任；完善扶持政策，多渠道籌集資金；強化宣傳引導，營造良好環(huán)境。

《關(guān)于實施農(nóng)村民居地震安全工程的意見》出臺后，農(nóng)村民居地震安全工程在全國全面鋪開。在本課題問卷調(diào)查的國內(nèi)26個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）中，21個省（直轄市、自治區(qū)）出臺了本省推動農(nóng)居地震安全的省級文件。如山東省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)山東省地震局、山東省建設廳《關(guān)于印發(fā)（山東省農(nóng)村地震安全工程實施方案）的通知》（魯政發(fā)［2007］100號）①山東省地震局、山東省建設廳.山東省農(nóng)村民居地震安全工程實施方案.2007（內(nèi)部資料）。全國市縣政府相應出臺了推動農(nóng)居地震安全的文件。山東省濰坊市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)濰坊市地震局、建設局《濰坊市農(nóng)村民居地震安全工程實施方案》（濰政辦字［2008］83號）［3］。建立技術(shù)和質(zhì)量保障制度。認真開展建設場地地震安全性環(huán)境調(diào)查和工程地質(zhì)勘察；嚴格規(guī)范項目建議書、可行性研究報告、初步設計方案等技術(shù)資料的內(nèi)容和形式；積極推進項目法人責任制、招標投標制、工程監(jiān)理制和工程驗收制等各項質(zhì)量保障制度；嚴格執(zhí)行技術(shù)規(guī)范和施工規(guī)范。

各省（自治區(qū)、直轄市）開展農(nóng)居抗震設防管理工作的內(nèi)容依次為宣傳、提供圖紙、工匠培訓和其他（表2）。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實施農(nóng)村民居地震安全示范工程政府投入方向依次為宣傳、培訓，普查、鑒定、場地研究，加固或重建（改擴建）補貼（表3）。

表2 各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展農(nóng)居抗震設防管理工作的內(nèi)容

表3 各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)居地震安全示范工程政府投入方向

目前全國各地由于認識和重視程度、地震危險形勢、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不同等原因，農(nóng)居地震安全工程的開展進度也存在較大差別。新疆、甘肅、云南、海南等地的實施農(nóng)村民居地震安全工程的做法及經(jīng)驗，值得認真總結(jié)、借鑒和推廣。

1.3 《國家防震減災規(guī)劃》（2006—2020年）

國務院在2006年制定印發(fā)《國家防震減災規(guī)劃（2006—2020年）》［4］，規(guī)劃明確“開展農(nóng)村民居抗震能力現(xiàn)狀調(diào)查，研究推廣農(nóng)村民居防震技術(shù)，加強對農(nóng)村民居建造和加固的指導，推進農(nóng)村民居地震安全工程建設”。還將“建成農(nóng)村民居地震安全示范區(qū)”作為防震減災“十一五”階段目標，并確立了主要任務。《規(guī)劃》的印發(fā)明確了農(nóng)村民居地震安全工程在防震減災事業(yè)中的重要地位。

為貫徹落實《國家防震減災規(guī)劃》（2006—2020年），各級地方政府也制定了相應的規(guī)劃、實施意見等。如《江蘇省防震減災規(guī)劃（2006—2020年》明確了具體工作目標：到2010年，沿江地區(qū)南京、鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州、南通、泰州、揚州等8個省轄市農(nóng)村新建房屋80%以上采取抗震措施，其余地區(qū)農(nóng)村新建房屋60%以上采取抗震措施。到2015年，沿江地區(qū)南京、鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州、南通、泰州、揚州8個城市其農(nóng)村地區(qū)基本具備綜合抗御6.0級地震的能力，其余省轄市市區(qū)農(nóng)村新建房屋80%采取抗震措施。到2020年，所有省轄市市區(qū)防震減災能力達到國內(nèi)領(lǐng)先水平，沿江8個市所有城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)全部具備綜合抗御6.0級地震的能力，其他地區(qū)基本具備綜合抗御6.0級左右地震的能力。

2 農(nóng)村地震安全法律法規(guī)

2.1 法律

國家法律中涉及農(nóng)村地震安全的共有兩部，分別是《中華人民共和國防震減災法》［5－6］和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》［7］。

1997年12月29日通過，1998年3月1日起施行的《中華人民共和國防震減災法》，全文未專門涉及農(nóng)村地震安全問題。2008年12月27日修訂通過，2009年5月1日起施行的《中華人民共和國防震減災法》第四十條規(guī)定：縣級以上地方人民政府應當加強對農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設施抗震設防的管理，組織開展農(nóng)村實用抗震技術(shù)的研究和開發(fā)，推廣達到抗震設防要求、經(jīng)濟適用、具有當?shù)靥厣慕ㄖO計和施工技術(shù)，培訓相關(guān)技術(shù)人員，建設示范工程，逐步提高農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設施的抗震設防水平。國家對需要抗震設防的農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設施給予必要支持。第六十七條規(guī)定：地震災后恢復重建規(guī)劃應當根據(jù)地質(zhì)條件和地震活動斷層分布以及資源環(huán)境承載能力，重點對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的布局、基礎(chǔ)設施和公共服務設施的建設、防災減災和生態(tài)環(huán)境以及自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護等做出安排。地震災區(qū)內(nèi)需要異地新建的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的選址以及地震災后重建工程的選址，應當符合地震災后恢復重建規(guī)劃和抗震設防、防災減災要求，避開地震活動斷層或者生態(tài)脆弱和可能發(fā)生洪水、山體滑坡和崩塌、泥石流、地面塌陷等災害的區(qū)域以及傳染病自然疫源地。第七十條規(guī)定：鄉(xiāng)村的地震災后恢復重建，應當尊重村民意愿，發(fā)揮村民自治組織的作用，以群眾自建為主，政府補助、社會幫扶、對口支援，因地制宜，節(jié)約和集約利用土地，保護耕地。

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年1月1日起施行）第十八條規(guī)定：鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應當從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容應當包括：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務設施、公益事業(yè)等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護、防災減災等的具體安排。鄉(xiāng)規(guī)劃還應當包括本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。第二十五條規(guī)定：編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當具備國家規(guī)定的勘察、測繪、氣象、地震、水文、環(huán)境等基礎(chǔ)資料?？h級以上地方人民政府有關(guān)主管部門應當根據(jù)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的需要，及時提供有關(guān)基礎(chǔ)資料。

2.2 行政法規(guī)

國務院行政法規(guī)中涉及農(nóng)村地震安全的共有兩件，分別是《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》［8］和《汶川地震災后恢復重建條例》［9］。

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》（國務院，自1993年11月1日起施行）第五條規(guī)定：地處洪澇、地震、臺風、滑坡等自然災害易發(fā)地區(qū)的村莊和集鎮(zhèn)，應當按照國家和地方的有關(guān)規(guī)定，在村莊、集鎮(zhèn)總體規(guī)劃中制定防災措施。

《汶川地震災后恢復重建條例》（國務院，自2008年6月8日起實施）第四十三條規(guī)定：鄉(xiāng)村的地震災后恢復重建，應當尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮村民自治組織的作用，以群眾自建為主，政府補助、社會幫扶、對口支援，因地制宜，節(jié)約和集約利用土地，保護耕地。地震災區(qū)的縣級人民政府應當組織有關(guān)部門對村民住宅建設的選址予以指導，并提供能夠符合當?shù)貙嶋H的多種村民住宅設計圖，供村民選擇。村民住宅應當達到抗震設防要求，體現(xiàn)原有地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌。

2.3 部門規(guī)章

國務院各部委的部門規(guī)章中涉及農(nóng)村地震安全的共有兩件，分別是《建設工程抗御地震災害管理規(guī)定》［10］和《房屋建筑工程抗震設防管理規(guī)定》［11］。

《建設工程抗御地震災害管理規(guī)定》（建設部，自1994年12月1日起施行）第二十五條規(guī)定：村鎮(zhèn)建設中的公共建筑、統(tǒng)建的住宅及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)、辦公用房，必須進行抗震設防；其他建設工程應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，按照因地制宜、就地取材的原則，采取抗震措施，提高村鎮(zhèn)房屋的抗震能力。第三十七條規(guī)定：在地震災區(qū)村鎮(zhèn)建設中，應對抗震性能差的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)及建造方法予以改進，并在重建中推廣、應用抗震性能好的結(jié)構(gòu)形式及建造方法。

《房屋建筑工程抗震設防管理規(guī)定》（建設部，2006年4月1日起施行）第八條規(guī)定：城市房屋建筑工程的選址，應當符合城市總體規(guī)劃中城市抗震防災專業(yè)規(guī)劃的要求；村莊、集鎮(zhèn)建設的工程選址，應當符合村莊與集鎮(zhèn)防災專項規(guī)劃和村莊與集鎮(zhèn)建設規(guī)劃中有關(guān)抗震防災的要求。第二十一條規(guī)定：縣級以上地方人民政府建設主管部門應當對農(nóng)民自建低層住宅抗震設防進行技術(shù)指導和技術(shù)服務，鼓勵和指導其采取經(jīng)濟、合理、可靠的抗震措施。

2.4 省級地方性法規(guī)、政府規(guī)章

全國共有23個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）出臺了涉及農(nóng)村地震安全的省級地方性法規(guī)、政府規(guī)章30件，其中22件以防震減災綜合類形式，4件以地震安全性評價或抗震設防要求管理類形式，3件以地震重點監(jiān)視防御區(qū)管理類形式，1件以專門加強農(nóng)村村民住宅抗震設防管理類形式。表4為全國涉及農(nóng)村地震安全的省級地方性法規(guī)、政府規(guī)章基本情況一覽表。

表4 全國涉及農(nóng)村地震安全的省級地方性法規(guī)、政府規(guī)章基本情況一覽表

續(xù)表4

續(xù)表4

續(xù)表4

續(xù)表4

續(xù)表4

續(xù)表4

3 農(nóng)村地震安全政策法規(guī)存在的問題

3.1 農(nóng)村地震安全戰(zhàn)略和目標需進一步明確

需進一步提升和統(tǒng)一對農(nóng)村地震安全工作重要性、緊迫性的認識。我國破壞性地震大多數(shù)發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，地震造成的死亡人員中近60%為農(nóng)村人口，地震造成的房屋倒塌是農(nóng)村地區(qū)人員傷亡重大的直接原因。目前，我國有8億人口居住在農(nóng)村地區(qū)，其中約6.5億人口在地震設防區(qū)（地震動峰值加速度大于0.05g）［43］。由于農(nóng)村地區(qū)社會和經(jīng)濟發(fā)展水平較低，防災減災意識淡薄，缺乏必要的防震知識，國家又未將農(nóng)村地區(qū)的建房納入建設管理，大多數(shù)房屋未經(jīng)正規(guī)設計、正規(guī)施工，村鎮(zhèn)房屋抗震能力普遍低下，不設防的農(nóng)村民居直接危及人民生命財產(chǎn)安全。農(nóng)村地區(qū)一次6級左右地震往往造成相當數(shù)量的人員傷亡和大量的農(nóng)村房屋倒塌與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用設施破壞，甚至一些4級多的地震也能造成人員傷亡和經(jīng)濟損失。農(nóng)村面臨著更加突出的地震風險，提高廣大農(nóng)村地區(qū)抗震設防能力，最大限度地減輕地震災害損失，刻不容緩。目前我國大中城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)具備抗御6級左右地震的能力，在進一步提高與完善大中城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)抗御地震能力的同時，全面提升農(nóng)村地震安全水平。以最大限度減輕地震災害損失為農(nóng)村地震安全工作的根本宗旨。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域防震減災工作，改變農(nóng)村房屋不設防的狀況，促進城鄉(xiāng)和區(qū)域防震減災工作協(xié)調(diào)發(fā)展。推進農(nóng)村民居地震安全示范工程，切實改變農(nóng)村民居不設防狀況，不斷提高全面防御的能力。從基本不設防，到重點防御，再到有重點的全面防御，農(nóng)村地震安全提上重要議事日程。

明確農(nóng)村地震安全發(fā)展戰(zhàn)略，細化農(nóng)村地震安全工作目標。需要研究明確農(nóng)村地震安全發(fā)展戰(zhàn)略總體目標和主要任務。體現(xiàn)前瞻性、科學性、系統(tǒng)性、可操作性。規(guī)劃戰(zhàn)略目標：到2020年，力爭使全國農(nóng)村民居基本具備抗御6級左右、相當于各地區(qū)地震基本烈度地震的能力，6級地震基本不致房屋倒塌死人，5級地震無人員傷亡。農(nóng)村地震安全工作任務范圍：除了農(nóng)居安全之外，還應當包括村鎮(zhèn)選址、規(guī)劃，生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設施、公共設施，應急避險、宣傳教育等。需要對農(nóng)村地震安保工作的公共服務進行界定。

3.2 農(nóng)村地震安全法律法規(guī)需進一步完善

農(nóng)村地震安全法律法規(guī)建設雖然取得了長足的進展，但仍有很多缺陷，制約農(nóng)村地震安全工作的推進。主要存在法律法規(guī)缺失、層次低，無專門法可依，缺乏法律責任制度，責任主體不明，缺乏系統(tǒng)性、完整性、可操作性。

涉及農(nóng)村地震安全的法律法規(guī)起步時間上都比較晚。比如國家法律共有兩部，2006年施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、2009年施行的修訂后的《中華人民共和國防震減災法（修訂）》才開始專門涉及到農(nóng)村地震安保問題。

現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則。如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：村莊規(guī)劃的內(nèi)容應當包括防災減災等的具體安排。編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當具備國家規(guī)定的勘察、測繪、氣象、地震、水文、環(huán)境等基礎(chǔ)資料?！吨腥A人民共和國防震減災法》規(guī)定：國家對需要抗震設防的農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設施給予必要支持。

現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏強制性，完全依靠宣傳、引導、鼓勵等手段。法律法規(guī)固然有引導教育的重要功能和作用，但是像農(nóng)村地震安全法律法規(guī)這樣，從國家法律、行政法規(guī)，到地方性法規(guī)、規(guī)章，甚至一直到市縣的政府規(guī)范性文件，完全依靠宣傳、引導、鼓勵，沒有任何法律責任的規(guī)定，沒有任何強制性措施，實屬少見。

現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性、完整性、可操作性。如現(xiàn)有法律法規(guī)對各有關(guān)部門的法定職責缺乏明確規(guī)定，各部門權(quán)利、義務界定不明，執(zhí)法主體不清晰等等問題都嚴重制約著農(nóng)村地震安全工作的協(xié)調(diào)快速發(fā)展。對于農(nóng)居，抗震設防要求無法律規(guī)定，其后的設計、施工、監(jiān)理、驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中責任主體和監(jiān)督主題嚴重缺失，這已成為不具備應有抗震能力，達不到抗震設防要求的主要原因和管理漏洞。

農(nóng)村地震安全作為未來防震減災工作的戰(zhàn)略發(fā)展重點，必須相應加大法律法規(guī)的建設和完善力度。要更加注重法律法規(guī)制度建設。繼續(xù)通過完善立法，加強和改進制度建設，堅持科學立法、民主立法，力求體現(xiàn)規(guī)律要求、適應時代需要、符合農(nóng)民意愿、解決實際問題。要重點加強行政監(jiān)督檢查制度建設與執(zhí)行。行政監(jiān)督檢查，可及時反饋農(nóng)村地震安全政策法規(guī)實施的社會效果，為政策法規(guī)的制定、修改、廢止提供實踐依據(jù)，為防止和糾正行政相對方的違法行為，保障農(nóng)村地震安全政策法規(guī)的執(zhí)行和推動農(nóng)村地震安全工作發(fā)揮重要作用。

3.3 農(nóng)村地震安全政府監(jiān)管需進一步強化

由于農(nóng)村地震安全是直接涉及公共安全、直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的純公益性事業(yè)，且其行為不適宜公民、法人、行業(yè)組織、中介機構(gòu)的自主決定、自律管理和市場競爭機制自發(fā)調(diào)節(jié)，因此責任主體應當是各級政府及其相關(guān)部門［44］。隨著依法行政進程的推進，建立有效的責任制度，制定切實可行的措施，明確和強化各級政府及其相關(guān)部門的責任，加強各級政府對防震減災工作的管理，通過法律法規(guī)、技術(shù)標準的實施，做好農(nóng)村地震安全各項工作。

農(nóng)村地震安全工作是兼有公益性、社會性、科技性的社會系統(tǒng)工程，工作領(lǐng)域也在逐步得到擴展。但是現(xiàn)有防震減災法律、法規(guī)缺位，部門權(quán)利、義務界定不明，執(zhí)法主體不清晰，比如防震減災執(zhí)法主體間運行管理機制不順，《防震減災法》和省級地方性法規(guī)、政府規(guī)章關(guān)于農(nóng)村地震安全管理體制方面，確定了多個管理主體、各自職責和相互關(guān)系，其中各級地震主管部門是同級人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)，而不是負責農(nóng)村地震安全工作的部門或者機構(gòu)。各有關(guān)部門的職責性質(zhì)包括“負責”，“會同”，“和”等。從管理體制上做出的這些規(guī)定如何操作和運行，部門如何實現(xiàn)“負責”，如何作為主動方實現(xiàn)“會同”與“和”，這些職責僅靠法律條文是難以執(zhí)行的。農(nóng)村地震安全工作的性質(zhì)決定了農(nóng)村地震安全行政法律關(guān)系行政主體的多重性，進而導致各行政主體部門利益化與執(zhí)法扭曲，加劇了“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益?zhèn)€人化”傾向，直接導致了政府職能異化和公務員角色錯位，成為防震減災依法行政的主要障礙。地震系統(tǒng)管理體制不順，各省（自治區(qū)、直轄市）地震局實行中國地震局和省（自治區(qū)、直轄市）人民政府雙重領(lǐng)導，以中國地震局為主的管理體制，根據(jù)授權(quán)承擔本行政區(qū)域內(nèi)防震減災工作政府行政管理職能，依法履行防震減災主管機構(gòu)的各項職責，指導市（州）、縣防震減災工作，對省級以下（含省級）地震臺網(wǎng)（站）實行統(tǒng)一規(guī)劃，資源共享。市、縣級地震工作部門和機構(gòu)實行本級人民政府負責領(lǐng)導，省級地震局負責業(yè)務指導的管理體制，按照職責分工，與其他有關(guān)部門各負其責，密切配合，共同做好本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村地震安全工作。地市、縣級地震工作部門和機構(gòu)建設在全國各地區(qū)差別較大，例如三個直轄市，市內(nèi)基層機構(gòu)均為地級和地級以上市，四川、西藏、北京、上海、天津的地震工作管理部門僅有地級和地級以上，沒有縣級機構(gòu)設置。設置地震工作管理部門的地區(qū)又分獨立設置和非獨立設置，天津、上海、河北、貴州4個地區(qū)，獨立設置的地震工作管理部門比例很低或根本沒有，其中河北省甚至只有地級和地級以上市級別的機構(gòu)為獨立，沒有縣級的獨立機構(gòu)。而農(nóng)村地震安全工作責任主要在縣、鄉(xiāng)級政府，許多重要工作離不開村委會的作用［45］。突出表現(xiàn)為：地震系統(tǒng)現(xiàn)行“頭重腳輕”的管理模式上下脫節(jié)，容易形成“橫向不到邊、縱向不到底”的“管理空檔”，影響國家農(nóng)村地震安保工作方針和工作部署的貫徹落實，是制約農(nóng)村地震安全事業(yè)發(fā)展的根本原因之一，也是亟待解決的最迫切的問題之一。

3.4 農(nóng)村地震安全投入和保障機制需進一步建立健全

建立政府、個人和社會相結(jié)合的多渠道的投入和保障機制是推進農(nóng)村地震安保工作的重要保障。要加大公共投入，建立農(nóng)村地震安全的公共投入目標及機制。擴大農(nóng)村地震安全基本公共服務均等化范圍。中央和地方相結(jié)合，明確各級政府事權(quán)和財權(quán)，制定完善縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)防震減災能力的差別化扶持政策。鼓勵引導農(nóng)戶提高地震安全投入。規(guī)范社會捐助（基金、社會慈善組織）。建立農(nóng)村住房地震保險制度［46］。

3.4.1 加大公共投入

公共支出主要體現(xiàn)在公共支出規(guī)模和公共支出結(jié)構(gòu)兩方面。公共支出規(guī)模反映的是政府活動的范圍和對經(jīng)濟的干預程度，從世界各國公共支出的歷史進程來看，公共支出規(guī)模總體上呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。從相對規(guī)?？?，各國政府的公共支出占國民生產(chǎn)的比重也呈逐年提高的態(tài)勢。斯格雷夫和羅斯托提出的公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)展模型對不同的發(fā)展階段各類公共支出的增長變化作了詳盡的闡述，其主要的思想是將經(jīng)濟發(fā)展分成早期、中期以及“大眾消費”期3個階段，政府在早期對于經(jīng)濟發(fā)展具有主導作用，而到中期伴隨民營部門的力量的增長，政府的主導作用漸趨下降以至成為私人投資的補充手段，而在“大眾消費”階段，公共投資的重點轉(zhuǎn)向教育、保健和福利等社會服務方面［47］。

根據(jù)馬斯洛的人類需求層次理論，從個體角度看，人類需求可以分為生理需求、安全需求、社交的需求、尊重的需求、自我實現(xiàn)的需求5個層次，一般而言在前一個層次需求得到滿足后，后面層次的需求將上升為主要需求，依次類推。從集體角度看，人類對公共服務的需求同樣具有層次性，對各類公共服務需求的緊迫性和對其均等化的重要性并非完全一樣，其將隨現(xiàn)實條件的改善而逐步提高。公共服務可以根據(jù)需求的層次性分三個層次，第一層次包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和社會保障三類，主要確保人的基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到滿足；第二層次主要包括公共安全、基礎(chǔ)設施和環(huán)境保護三類，主要為了改善人們生存的軟硬環(huán)境，提高生存的安全性、舒適性和可持續(xù)性；第三層次主要包括一般公共服務、科學技術(shù)和文化娛體三類，主要為了確保政府有效履行職能和更高層次的公共利益的實現(xiàn)。

按照馬斯格雷夫和羅斯托的“發(fā)展型”公共支出增長模型，我國目前總體上處于“發(fā)展早期”向“發(fā)展中期”過渡階段。根據(jù)馬斯洛的人類需求層次理論，我國總體上已解決溫飽問題，人身與財產(chǎn)安全問題應提到主要議程上。同時由于我國現(xiàn)在正處在基礎(chǔ)設施建設、重大工程建設、城鎮(zhèn)化建設的飛速發(fā)展時期，也是做好防震減災工程性防御措施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果錯過這一時機，等待經(jīng)濟發(fā)展水平上臺階后，再提升抗震設防能力，會造成更大的經(jīng)濟浪費，也不便操作。適度調(diào)整公共投入結(jié)構(gòu)，加大防震減災公共投入力度，保證防震減災公共投入與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，做好安全與經(jīng)濟的平衡，調(diào)整好局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益，是我國防震減災公共政策需要深入研究的、非常緊迫的重大課題。

3.4.2 擴大農(nóng)村地震安全基本公共服務均等化范圍

從基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性、可行性方面考慮，防震減災是建立社會安全網(wǎng)、保障全體社會成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)必須提供的基本公共服務，確定防震減災公共服務的范圍和優(yōu)先順序，是當前我國基本公共服務均等化的主要內(nèi)容。

基本公共服務指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)特定公共利益，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，所必需提供的公共服務，其規(guī)定的是一定階段上公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界。我國正由生存型向發(fā)展型社會過渡，實現(xiàn)基本公共服務均等化的壓力逐步增大，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同社會群體之間的基本公共服務差距過大，加大了各類社會問題的復雜性。

基本公共服務均等化，是擴大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發(fā)展成果的制度安排。從現(xiàn)實需求分析，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的基本內(nèi)涵是：基本公共服務均等化不等于公共服務的平均化，而是在基本公共服務方面有全國統(tǒng)一的制度安排；基本公共服務均等化是全體公民的機會均等、結(jié)果大體相同，并尊重社會成員的自由選擇權(quán)；基本公共服務均等化，是要將基本公共服務的差距控制在社會可承受的范圍內(nèi)；基本公共服務均等化，要尤其關(guān)注困難群體。按照協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系的要求，加快建立城鄉(xiāng)、區(qū)域、基本公共服務均等化的體制機制。我國屬于單一制集權(quán)國家，中央政府對全體人民負責，地方政府向中央政府負責，地方政府遵照中央的政策原則為轄區(qū)內(nèi)居民提供服務。由中央政府直接提出“農(nóng)村地震安全基本公共服務均等化”目標，不僅有利于提高執(zhí)行效率，也有利于縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，促進地區(qū)間和人群間的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。

3.4.3 制定完善縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)防震減災能力的差別化政策

我國西部地區(qū)歷來是我國大陸地區(qū)強震活動的主體地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，我國77%的破壞性地震發(fā)生在西部地區(qū)，西部地區(qū)地震活動具有頻度高、強度大、災害重的特點。由于防震減災主要工作措施未納入基本公共服務，更未實現(xiàn)均等化，導致東部地區(qū)與西部地區(qū)、城市與鄉(xiāng)村防震減災能力差距巨大。平衡區(qū)域和城鄉(xiāng)防震減災能力，要改革和調(diào)整中央與地方的關(guān)系，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。重點是建立中央與地方政府合理的分工體制，使基本公共服務的責任與財力相對稱。這就要合理劃分中央與地方政府在防震減災和農(nóng)村地震安全中的分工。需要研究完善與各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的農(nóng)村地區(qū)地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度和差別化政策，需要從中央到地方各級政府的政策和資金扶持。

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