日本預(yù)防與應(yīng)對地震的經(jīng)驗與啟示＊
2015-12-22 07:53:18楊興坤
地震科學(xué)進(jìn)展 2015年3期
楊興坤
（北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理工程學(xué)院，北京 100044）
地震是最為常見的地質(zhì)災(zāi)害之一，地震具有突發(fā)性強、破壞性大、難以預(yù)防、導(dǎo)致次生災(zāi)害等特點。日本是一個地震多發(fā)的國家，也是應(yīng)對和預(yù)防地震最值得稱道的國家。為了有效應(yīng)對和預(yù)防地震災(zāi)害，日本有許多經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。
1 提高建筑防震標(biāo)準(zhǔn)，減少地震傷亡人數(shù)
1923年9月1日關(guān)東大地震后，日本就出臺了法律，要求修建房屋時必須計算房屋的防震程度。1995年阪神大地震導(dǎo)致6 500多人死亡，30萬人無家可歸，日本政府當(dāng)年便修改了建筑防震標(biāo)準(zhǔn)——《建筑基準(zhǔn)法》。該法規(guī)定高層建筑必須能抗7級以上的強震。此后，日本都按照此標(biāo)準(zhǔn)修建房屋，老舊房屋也按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了加固，要求達(dá)到8級地震震不倒，使用期限可以超過100年，對于學(xué)校之類的建筑，更是要求達(dá)到抗震10級。
東日本大地震，被震毀的房屋極少。人們驚奇地發(fā)現(xiàn)，日本很多高層建筑依然保持完整，甚至連大的裂縫都沒有。大多數(shù)毀壞的房屋也沒有被震垮，更多的是被海嘯吞沒。《紐約時報》稱：“日本嚴(yán)格的建筑規(guī)范挽救了很多人的生命。如果地震發(fā)生在其他人口密集的國家，或許已經(jīng)有數(shù)萬人在地震中遇難?！保?］這與日本房屋建筑采用防震技術(shù)、及時進(jìn)行抗震診斷與抗震修復(fù)、每次大震后修改建筑法并嚴(yán)格實施等因素密不可分。
為了抵御地震的破壞，日本的高層建筑普遍使用橡膠提高建筑物的抗震性能。而獨戶、古舊建筑，與高層樓房相比，整體重量輕，積層橡膠不起作用。有效的抗震方法是在建筑物與基礎(chǔ)之間加上球型軸承或是滑動體，形成一個滾動式支撐結(jié)構(gòu)。目前彈性建筑在日本非常流行，僅東京就建造了12座，并經(jīng)受住了6.6級地震的考驗，減災(zāi)效果顯著。日本專家建議，四川也可以多建彈性建筑。因為這種建筑物不直接接觸地面，而是建在隔離體上。當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生時，能起到減緩上下顛簸的作用［2］。
2 加強防災(zāi)教育培訓(xùn)，提升民眾自救能力
日本政府、企業(yè)和民眾都高度重視應(yīng)急教育和防災(zāi)演練工作，日本從中小學(xué)開始培養(yǎng)公民的防災(zāi)意識；這種防災(zāi)教育不僅是在教室里遭遇災(zāi)難或事故時的應(yīng)對，而且也包括諸多其他假設(shè)的場合，例如在家里遭遇地震時應(yīng)首先切斷煤氣、電氣，然后經(jīng)由安全通道避難，不使用電梯。演練也包括在公共場合如何遵從引導(dǎo)和指示去往安全地帶等［3］。
防震演練是日本民眾生活中的必修課。入學(xué)的時候，每個學(xué)生都會從學(xué)校領(lǐng)取一本《救生手冊》。電視和報紙等經(jīng)常會介紹有關(guān)防震救災(zāi)的知識。學(xué)校和企業(yè)會組織各種防災(zāi)演練，民眾會主動參加，演練絕不流于形式。長期有效的訓(xùn)練使日本民眾有足夠的信心應(yīng)對地震，有充足的準(zhǔn)備面對地震，不會恐慌。地震發(fā)生時，日本人不會慌亂，會表現(xiàn)得很輕松從容。如果正在辦公室里，他們會找到頭盔或是急救包，躲到較為安全的地方，從而減少地震災(zāi)害的傷亡。日本臨“震”不亂的素質(zhì)和涵養(yǎng)，是很多人都比較贊賞的。雅安蘆山地震中，有一個中學(xué)，地震前兩天進(jìn)行了演練，無一人死亡，這充分說明，防災(zāi)培訓(xùn)和演練的重要性。
為了提升民眾防震防災(zāi)意識，日本政府在1960年將關(guān)東大地震（1923年9月1日）發(fā)生時間確定為一年一度的防災(zāi)日。每年8月30日到9月5日為日本全國的防災(zāi)周。防災(zāi)周內(nèi)，各個行業(yè)會舉行各種防震教育和避難演習(xí)。多年的防災(zāi)教育，讓日本民眾養(yǎng)成了良好的習(xí)慣，自救能力較強。地震發(fā)生后，民眾會首先開展自救、然后是鄰里社區(qū)共救、最后才是政府的緊急救援。業(yè)余救援人員往往也是首先到達(dá)救災(zāi)前線的人。日本非常重視住宅是否具備足夠的抗震性能，家具一般會牢牢固定在墻上，床邊會備有防災(zāi)背包，防災(zāi)背包里會裝有足夠的食品和求生物品。日本民眾的防災(zāi)意識基本上貫徹到了工作、生活的每個環(huán)節(jié)中。
東日本大地震后，由于日常防災(zāi)應(yīng)急演練有效，民眾并不驚恐慌亂，在東京地區(qū)車站候車回家的上班族井然有序地排上五六個小時，沒有人插隊、吵鬧；大街上市民躲避地震，自覺讓出車道；震區(qū)公園內(nèi)和避難所免費為人們提供毛毯、食物、水等急需用品［4］。
3 加強防震法制建設(shè)，依法應(yīng)對地震災(zāi)害
日本是較早制定防震減災(zāi)法律法規(guī)的國家，有比較完善的防震減災(zāi)法律體系，包括基本法、災(zāi)害預(yù)防法、災(zāi)害應(yīng)急法、災(zāi)后重建與恢復(fù)法等，這使日本在應(yīng)對地震等自然災(zāi)害時有法可依。日本制定的相關(guān)防震減災(zāi)法律如表1所示。
在上述法律法規(guī)基礎(chǔ)上，日本地方政府也制定了具體的實施細(xì)則、政策與計劃，市、縣政府還制定了對策推進(jìn)計劃。日本卓有成效的防震法制建設(shè)，成為防震救災(zāi)與應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和法律保障。
中國在防震減災(zāi)方面的現(xiàn)有法律法規(guī)包括《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《防震減災(zāi)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《國家破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》等。但是我國的防震減災(zāi)法律體系還需進(jìn)一步加強和完善，如完善防震減災(zāi)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，修訂國家破壞性地震應(yīng)急預(yù)案、破壞性地震應(yīng)急條例等法規(guī)，實行地震相關(guān)救援設(shè)備的市場準(zhǔn)入制度等。
4 發(fā)展民間志愿組織，鼓勵有序參與救援
在日本，發(fā)生地震后，志愿者會立即奔赴災(zāi)區(qū)。志愿者進(jìn)入災(zāi)民家搬運殘留所需的物品，在募捐、鮮血和物資供應(yīng)上都發(fā)揮積極作用。1995年，因為志愿者在阪神大地震中的優(yōu)異表現(xiàn)，被稱為日本救災(zāi)史上的志愿者元年。在將近兩個月時間里，有100萬余志愿者自費前往災(zāi)區(qū)，并全力地投身于抗震救災(zāi)活動。其中70%左右的人是第一次參加志愿活動，大多數(shù)是20歲左右的年輕人。他們主動提供地方政府無法提供的活動，如做心理咨詢，清理房間，修理自行車、電視，打水等。這些志愿者團(tuán)體有：地方居民組織，NPO、NGO等市民組織，企業(yè)，工會，宗教團(tuán)體等。在2011年3月11日東日本大地震中，志愿者們細(xì)致入微的工作更是及時撫慰了災(zāi)民，志愿者甚至為災(zāi)民做美容護(hù)理、按摩與泡腳等工作。
表1 日本相關(guān)防震減災(zāi)法律
志愿者的良好表現(xiàn)，改變了日本政府對志愿者一直以來的謹(jǐn)慎和限制態(tài)度。日本國會于1998年通過了《特定非營利活動促進(jìn)法》，為非政府組織的發(fā)展?fàn)I造了良好的法律環(huán)境。這對志愿組織發(fā)展，鼓勵民眾參與救援起到了積極作用。日本政府對志愿者的要求較為嚴(yán)格，經(jīng)驗不足會妨礙救援活動，而且也無法保障安全。由于災(zāi)后物資奇缺，自己不能解決食宿問題者一般不接受為志愿者。志愿者要求有頭盔、護(hù)目鏡、防塵口罩、橡膠手套等專業(yè)裝備，還可以到一些免費的地震知識培訓(xùn)中心參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升志愿者的專業(yè)性。
我國的民間志愿組織在抗震救災(zāi)中發(fā)揮了重要作用，我們應(yīng)加以鼓勵引導(dǎo)和幫助，加強日常培訓(xùn)，并在救災(zāi)前進(jìn)行有效組織，促進(jìn)志愿者有序參與地震災(zāi)后救援。
5 加強地震預(yù)報工作，定期公布預(yù)警信息
從1960年代起，日本先后實施了8個地震預(yù)報5年計劃，但是效果并不明顯。近年來，日本耗資數(shù)千萬美元，建立地震早期預(yù)警系統(tǒng)，該系統(tǒng)旨在偵測地震最初跡象，并趕在地震爆發(fā)前向震中附近城市發(fā)出警報，幫助人們獲得數(shù)秒鐘的逃生時間。2011年3月東日本大地震時，數(shù)百萬日本人提前約1分鐘得知了地震的消息，3分鐘后預(yù)警海嘯。一些訂閱了特殊預(yù)報服務(wù)的人通過手機(jī)和電子郵件收到了警報［5］。
目前日本建立了1 000余個帶有高靈敏度地震儀的觀測點，高密度覆蓋全國，實現(xiàn)了實時數(shù)據(jù)交換。日本負(fù)責(zé)監(jiān)控地震的主要機(jī)構(gòu)——國家氣象廳負(fù)責(zé)24小時監(jiān)測地震，并根據(jù)有關(guān)法律要求，在地震發(fā)生后第一時間將信息傳遞到各處。日本在大多數(shù)居民家安裝了地震預(yù)警燈，能及時發(fā)出預(yù)警。雖然僅能爭取數(shù)秒時間，但預(yù)警系統(tǒng)對降低地震的危害具有重要意義，可以讓高速運行的列車提前減速；讓正在運行的電梯快速?？烤徒臉菍硬㈤_門；或者讓人們及時關(guān)掉煤氣避免火災(zāi)［1］。
1995年阪神大地震后，日本政府開始不定期發(fā)布基于科研成果的地震預(yù)測報告。預(yù)測報告的發(fā)布機(jī)構(gòu)是政府下設(shè)的地震最高決策機(jī)構(gòu)——中央防災(zāi)會議。該機(jī)構(gòu)的主席由日本首相親自擔(dān)任，成員由防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣、內(nèi)閣各部長、4家指定公共機(jī)構(gòu)（包括日本電訊電話公司（NTT）、日本廣播協(xié)會（NHK）、日本銀行、日本紅十字會）的負(fù)責(zé)人以及4名科學(xué)領(lǐng)域的權(quán)威學(xué)者組成。預(yù)測報告是由中央防災(zāi)會議根據(jù)地震專家最新研究成果撰寫的，一般會繪制出7級地震發(fā)生后可能造成的具體死傷受災(zāi)情況、標(biāo)明可能發(fā)生的海嘯或最先淹沒的地區(qū)，火災(zāi)最容易發(fā)生的地區(qū)［6］。
學(xué)習(xí)和借鑒日本的做法，我國可整合、完善地震觀察網(wǎng)絡(luò)，在地震高發(fā)區(qū)的居民家中和公共場合裝備現(xiàn)代地震預(yù)警設(shè)備，盡量做到準(zhǔn)確預(yù)報，及時發(fā)布預(yù)警信息。
6 修建防災(zāi)的避難所，提供災(zāi)后安身之地
日本建造有大量功能完備的避難場所。公園、廣場和指定的空地等是野外露天避難場所。體育館、幼兒園、文化中心、小學(xué)和中學(xué)等也是避難場所。避難所并非隨意劃定一個地方，而是日本政府聯(lián)合紅十字會一起運營、管理，儲備有大量防災(zāi)物資的場所。一般來說，避難場所備有的物資包括：飲用水、防災(zāi)食品、臨時廁所、固體燃料、供水水筒、毛毯、防水塑料布、鐵鍬、醫(yī)療急救品等。避難所門口一般有一塊銘牌，用日、中、韓三國文字寫明了用途和聯(lián)系電話。一個避難所能在災(zāi)難時容納附近幾千居民。
這種避難所在1995年阪神大震中發(fā)揮了重要作用，公立中小學(xué)在震后幾個月里，為幾十萬災(zāi)民提供了安身之地?？偨Y(jié)阪神大震的經(jīng)驗，日本政府制定了《地震防災(zāi)對策特別措施法》，明確規(guī)定了避難所、防災(zāi)倉庫、防災(zāi)食糧等方面的標(biāo)準(zhǔn)和要求。
我國很少有像日本這樣功能齊備的避難所，由于我國幅員遼闊，不可能一時在全國都修建，但可以在大城市和地震多發(fā)地區(qū)修建一些避難所。現(xiàn)代化的、功能齊備的避難所，應(yīng)具有應(yīng)急避難指揮中心、應(yīng)急供水、應(yīng)急消防措施、應(yīng)急避難疏散區(qū)、獨立供電系統(tǒng)、應(yīng)急直升機(jī)停機(jī)坪等避難功能。修建應(yīng)急避難所對應(yīng)對災(zāi)難、減少傷亡、避免社會恐慌具有重要作用。
7 裝備專業(yè)救援器材，建立專業(yè)救援隊伍
近年來，日本防衛(wèi)廳和自衛(wèi)隊實行地震烈度5級以上出動飛機(jī)、派遣自衛(wèi)隊員進(jìn)行救援。陸上自衛(wèi)隊各駐地都配備一支由二三十人組成的24小時救災(zāi)部隊，隨時準(zhǔn)備前往災(zāi)區(qū)進(jìn)行救助。因為地震頻發(fā)，日本各地消防廳開始配備專業(yè)救災(zāi)救助設(shè)備。東京消防廳裝備有機(jī)動救助車、吊車、履帶式救助車、水壓切割車、雙臂挖掘機(jī)等多種車輛。
日本的地震救援隊伍有破拆、搜救等分工，按人數(shù)多少分為中隊、小隊、分隊。80人的中隊裝備有搜索音響探知器、萬能搬送工具、伸縮梯、瓦斯探測器等；25人的小隊裝備有小型削巖機(jī)、吊鉤和鋼索、照明工具、背負(fù)式滅火器、救助誘導(dǎo)棒等；10人的分隊裝備有電鋸、液壓千斤頂、多用組合式破拆工具、便攜式醫(yī)藥箱等。這些專業(yè)的救援器材和救援隊伍在救災(zāi)中發(fā)揮著重要作用。
另外，日本在防震救災(zāi)中，充分利用現(xiàn)代高科技。日本售出的手機(jī)都安裝有GPS接收器，便于追蹤到被困人員。無線射頻技術(shù)廣泛應(yīng)用于防災(zāi)救災(zāi)中，例如內(nèi)置無線射頻識別標(biāo)簽的手機(jī)可快速確定被埋者的具體位置。日本在地震救援中，還動用各種先進(jìn)的機(jī)器人。
8 健全地震保險制度，分散地震災(zāi)害風(fēng)險
日本政府于1934年起草了《地震保險制度綱要》，但未能最終通過。最終于1964年通過《地震保險法 》，標(biāo)志著日本確立了地震保險制度，并在后來做了多次修改。日本巨大的地震保險責(zé)任主要由商業(yè)保險公司、日本地震再保險公司和日本政府三者來分擔(dān)。日本地震保險制度明確規(guī)定了保險公司和政府各自承擔(dān)的賠付比例。地震保險制度是日本政府利用社會保險體系來進(jìn)行地震災(zāi)后重建的策略之一。
在日本，地震受災(zāi)民眾可以不同程度地從政府獲得一定數(shù)額的生活補助，但住宅的重建并沒有納入國家或地區(qū)的災(zāi)后重建規(guī)劃中，私有住宅的修復(fù)和重建完全要依靠民眾自身的力量。所以，地震保險制度在地震災(zāi)害的重建中發(fā)揮著很大作用。當(dāng)然，地震保險制度的建立涉及到太多復(fù)雜的問題，建立合理的地震保險體制，依靠全社會力量來分擔(dān)地震災(zāi)害的風(fēng)險，將需要長期的努力［7］。
建立地震保險制度，可分散風(fēng)險，減輕財政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和生活安定。目前，我國應(yīng)對地震災(zāi)害風(fēng)險主要是依靠災(zāi)后融資機(jī)制，即依靠災(zāi)后國家財政的支持以及國際援助。然而，家庭和政府的災(zāi)害風(fēng)險并沒有有效分散和轉(zhuǎn)移，地震災(zāi)害發(fā)生后，普通家庭主要依靠政府和社會的救助來恢復(fù)，政府財政壓力較大。我國也應(yīng)積極探索和嘗試建立地震災(zāi)害保險機(jī)制，通過災(zāi)害保險，合理分散風(fēng)險，對提高重建速度，快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會穩(wěn)定，具有重要意義。
9 整合災(zāi)害救援資源，提升緊急救援效率
日本除了大量的專業(yè)救援隊伍外，還有很多業(yè)余救援力量。消防團(tuán)是重要的業(yè)余救援組織，由民眾自愿參加的組織，其成員通過政府審查后，定期會被組織到消防學(xué)校接受培訓(xùn)，并頒發(fā)資質(zhì)證，獲得必要的設(shè)施和裝備，成為緊急救援自愿者。這些非專業(yè)救援人員，人數(shù)眾多，是防災(zāi)和互助的骨干力量。部分日本的企業(yè)組建了本企業(yè)的消防隊，在緊急情況下，企業(yè)消防隊也會接受政府調(diào)遣。日本的明石市便有一支1 400人的常設(shè)消防團(tuán)，另外還有一個由家庭主婦組成的婦女防火俱樂部［6］。2003年，日本宮城縣東部發(fā)生7級地震后6分鐘，便展開緊急救援工作，展現(xiàn)了日本救援工作的高效和協(xié)調(diào)配合。
我國有消防部門、軍隊等大量專業(yè)救援力量，民間志愿組織等業(yè)余救援力量也在不斷發(fā)展壯大。我國地震救援工作中存在志愿者到災(zāi)區(qū)后無法開展工作，反而為救援工作添堵的問題。這表明只有有效整合各種應(yīng)急救援資源，才能發(fā)揮合力，實現(xiàn)快速、高效、有序的救援，保障緊急救援工作順利進(jìn)行。
10 保障免費飲食供給，確?；旧钚枰?/h2>
地震往往導(dǎo)致有大量災(zāi)民無家可歸，缺乏飲水、飲食等基本生活保障，政府免費保障災(zāi)民基本生活需要，是有效應(yīng)對災(zāi)害，避免社會生活秩序混亂的前提。每次地震后，日本災(zāi)民可以免費飲用三得利公司自動售貨機(jī)的飲料，獲取免費食品，日本一般會由自衛(wèi)隊向災(zāi)民提供飲用水，災(zāi)民排隊取水即可，政府還會免費提供飲食。如1995年阪神大地震后，給災(zāi)民提供免費的三明治或蓋澆飯，還有一些公司捐贈的啤酒。我國在這方面應(yīng)該說做得比較好，每次地震后，政府都會保障災(zāi)民的基本生活需要，但也存在諸如礦泉水價格暴漲的情況，因此，在日后地震救援中，還有改進(jìn)的地方。
［1］《視界》：日本“震”變.［2015－02－15］.http：∥news.qq.com／photon／shijie／single／JP＿quake.htm
［2］王蕾.房屋如何抗震？日本專家：多建彈性建筑.華西都市報，2011－09－22
［3］張永春.日本大地震應(yīng)急救援啟示錄.中國應(yīng)急救援，2012（7）：45－53
［4］夏坤，吳志堅，董林.日本9.0級特大地震應(yīng)急救援與災(zāi)后重建對我國的啟示.防災(zāi)科技學(xué)院學(xué)報，2012（6）：75－80
［5］震前一分鐘地震發(fā)預(yù)警 數(shù)百萬日本人提前得消息.北方網(wǎng)，（2011－03－12）［2015－02－15］.http：∥news.enorth.com.cn／system／2011／03／12／006108695.shtml
［6］網(wǎng)易新聞：日本遭遇地震.［2015－02－15］.http：∥news.163.com／special／00012Q9L／ribenkangzhen.html
［7］滕五曉，加藤孝明.日本地震災(zāi)害保險體制的形成及其問題.自然災(zāi)害學(xué)報，2003（11）：93－99
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