新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中融資風(fēng)險(xiǎn)及其化解研究*

楊小玲 楊建榮

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中融資風(fēng)險(xiǎn)及其化解研究*

楊小玲 楊建榮

新型城鎮(zhèn)化作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)改革的重要突破口，其發(fā)展離不開融資信貸的有效支持。在對(duì)新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)有融資文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的項(xiàng)目投向，探討由于土地出讓收益不可持續(xù)性、融資平臺(tái)發(fā)行地方債模式和政策性融資模式等因素可能導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)。分析指出這些融資風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生主要是由新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)周期、貸款特點(diǎn)以及我國(guó)融資制度所決定的。最后，從構(gòu)建多維融資模式、轉(zhuǎn)變土地財(cái)政模式等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

新型城鎮(zhèn)化；融資困境；融資風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)涵蓋政策、法律、制度、財(cái)政、金融等多方面的系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)保障制度建設(shè)、土地制度、環(huán)境和耕地保護(hù)政策、城市管理等多部門的工作。2013年國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中，將新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)、發(fā)展規(guī)劃等方面做了詳細(xì)的說(shuō)明。我國(guó)從2011年開始提出新型城鎮(zhèn)化，并將其作為推動(dòng)今后經(jīng)濟(jì)可以持續(xù)發(fā)展的一大重要推手。但新型城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開資金的有效支撐，現(xiàn)階段其建設(shè)過(guò)程中存在著巨大的資金缺口。據(jù)國(guó)家開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，2013—2015年間我國(guó)城鎮(zhèn)化信貸資金需求量將達(dá)25萬(wàn)億元，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口約為11.7萬(wàn)億元，而這期間財(cái)政資金僅能支持當(dāng)年城鎮(zhèn)化新增投資的1/5左右①。

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)主要依靠金融市場(chǎng)發(fā)行相關(guān)的市政債進(jìn)行融資，并已有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)2003—2012年間各級(jí)地方政府通過(guò)市政債券募集資金進(jìn)行的投資達(dá)到32萬(wàn)億美元（Istrate和Belarmino，2013）。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于城鎮(zhèn)化融資的研究主要集中于以下幾個(gè)方面：一是城鎮(zhèn)化的金融支撐作用及困境。劉漸增、張萍（2013）的研究探討了新型城鎮(zhèn)化的金融服務(wù)需求。尹程（2013）就銀行業(yè)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行了顛覆性思考，認(rèn)為銀行業(yè)應(yīng)該推進(jìn)先導(dǎo)性戰(zhàn)略、實(shí)行系統(tǒng)整體設(shè)計(jì)、踐行普惠制金融，并給出結(jié)論和建議。陳雨露（2013）探討如何建立有效的融資機(jī)制，從而切實(shí)保障中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金需求。二是拓展城鎮(zhèn)化融資的渠道。如周景彤、徐奕晗（2013）的研究顯示，支持我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，需要推動(dòng)金融體系由銀行主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，放寬投資準(zhǔn)入限制，積極探索PPP（公私合作伙伴機(jī)制）、基礎(chǔ)設(shè)施證券化等多種融資模式。賈康、孫潔（2014）研究認(rèn)為，PPP是解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)資金難題的有效途徑。陳元（2010）認(rèn)為開發(fā)性金融對(duì)于拓展城鎮(zhèn)化融資渠道具有重要的作用，宋艷麗（2014）的研究成果也顯示如此。三是關(guān)注城鎮(zhèn)化的信貸投放重點(diǎn)。如吳超、鐘輝（2013）的研究認(rèn)為在城鎮(zhèn)化過(guò)程中信貸投放重點(diǎn)應(yīng)以推動(dòng)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為載體，不斷推動(dòng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。陶艷艷、段虹（2013）的研究認(rèn)為金融支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵和著力點(diǎn)應(yīng)在于重點(diǎn)投向有現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，土地優(yōu)化配置利用，綜合生活配套合理，文教資源建設(shè)同步，多種性質(zhì)金融資源共同參與的新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化項(xiàng)目。

以上學(xué)者所做的研究對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的融資都具有啟發(fā)和借鑒意義。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化已在進(jìn)行過(guò)程中，無(wú)論是財(cái)政融資、銀行信貸融資，還是民間資本參與融資活動(dòng)的發(fā)生，若不進(jìn)行較好的防范，都容易出現(xiàn)相關(guān)的金融風(fēng)險(xiǎn)。而現(xiàn)有研究更多的是考慮如何融資問(wèn)題，而較少探討其可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)需提前預(yù)見(jiàn)，面對(duì)現(xiàn)狀，著眼于未來(lái)。不能因?yàn)楝F(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足就淡化對(duì)其可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)研究。故本文基于新型城鎮(zhèn)化的融資模式及信貸投放重點(diǎn)，來(lái)探討其可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)，為其今后的發(fā)展提出相應(yīng)的政策建議。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可能存在的融資風(fēng)險(xiǎn)

新型城鎮(zhèn)化融資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)和公共服務(wù)3類項(xiàng)目上，其融資方式也隨著中國(guó)稅制改革發(fā)展變化，現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道已出現(xiàn)多元化渠道。1994年分稅制改革后，形成了來(lái)源多元化的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資格局，即地方財(cái)政收入和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投入、土地出讓金投入、地方投融資平臺(tái)籌資投入，以及開發(fā)性金融投入等。2009年開始中央政府代地方政府發(fā)債籌資投入，少數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入民間資本投入。但隨城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和形勢(shì)的發(fā)展，資金主要來(lái)源的幾大融資方式面臨著嚴(yán)重困境，蘊(yùn)藏著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資模式和融資特點(diǎn)，其存在的融資風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.土地出讓收益不可持續(xù)帶來(lái)的融資風(fēng)險(xiǎn)

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由于建設(shè)周期較長(zhǎng)，營(yíng)利性弱，商業(yè)銀行貸款數(shù)額較少，而基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身要求的投資額較大，地方財(cái)政和國(guó)家預(yù)算內(nèi)投入有限，這類投資的資金來(lái)源主要依靠第二財(cái)政——土地出讓收益（彭江波、王媛，2013）。從圖1可以看出，1999—2013年間我國(guó)土地出讓金收入整體上呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，至2013年達(dá)到4.2萬(wàn)億元，占地方財(cái)政收入的比重達(dá)到60.9%。這在一定程度上緩解了國(guó)家預(yù)算內(nèi)投入不足、地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的困境。故在全國(guó)大部分地區(qū)，新型城鎮(zhèn)化融資模式主要體現(xiàn)為：土地增值收益分配（土地出讓金+平臺(tái)貸款+土地及房地產(chǎn)相關(guān)稅收）——強(qiáng)化政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化融資的能力——強(qiáng)化對(duì)土地融資的依賴——擴(kuò)張用地規(guī)模帶來(lái)土地融資——強(qiáng)化政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化融資的能力。

但土地是一種典型的稀缺資源，特別是隨著我國(guó)工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，國(guó)有建設(shè)用地的供應(yīng)將愈發(fā)緊張，而土地出讓金是處于土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的收入，基本屬于“一次拿足”?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，隨著土地出讓金收入的減少，土地財(cái)政不可能再繼續(xù)維持這種現(xiàn)狀。如2014年的土地出讓金收入開始下降至3.34萬(wàn)億元，占地方財(cái)政收入的比重為44.03%。故以土地為抵押的信貸、地方債務(wù)、理財(cái)產(chǎn)品等也面臨著巨大的到期償還風(fēng)險(xiǎn)，不得不預(yù)防。

圖1 1999—2014年土地出讓金情況（單位：億元）

同時(shí)在各地方政府的融資平臺(tái)運(yùn)作中，抵押土地資產(chǎn)以獲得貸款收入，是目前最常用的融資方法。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而土地出讓金收入依舊是償還債務(wù)的主要來(lái)源。但土地出讓金收入和財(cái)政稅收難以滿足政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金，故也容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

2.地方融資平臺(tái)發(fā)債的潛在風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化建設(shè)以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)為主，承辦單位主要是地方政府的相關(guān)主管部門，但這些部門并不具備信貸主體的資格。一直以來(lái)《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得向商業(yè)銀行和中央銀行借款②，而地方政府通過(guò)創(chuàng)新融資方式組建政府投融資平臺(tái)作為信貸主體，地方融資平臺(tái)就是這樣一個(gè)重要途徑。通過(guò)這種融資方式，地方政府獲得了大量資金，改造基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但這種融資方式存在的缺點(diǎn)很明顯：一是將風(fēng)險(xiǎn)都集中在銀行，銀行作為放款方，成為風(fēng)險(xiǎn)的最大承擔(dān)者，一旦地方政府財(cái)務(wù)惡化，將會(huì)造成嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)；二是投向不夠透明，由于融資平臺(tái)以各種形式出現(xiàn)，很難統(tǒng)計(jì)具體數(shù)據(jù)，容易出現(xiàn)操作風(fēng)險(xiǎn)；三是過(guò)于依賴土地財(cái)政，目前絕大多數(shù)融資平臺(tái)都是以土地為抵押品，而土地財(cái)政存在不可持續(xù)的特點(diǎn)。以上3點(diǎn)導(dǎo)致的結(jié)果往往是地方政府融資平臺(tái)過(guò)度投資，地方政府存在債務(wù)危機(jī)，使新型城鎮(zhèn)化的效率大打折扣。據(jù)審計(jì)署公告資料顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元?？紤]到房地產(chǎn)調(diào)控的影響，土地儲(chǔ)備的減少，土地出讓金的減少，也使地方政府還本付息的難度加大，若不加以控制，最終容易導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。再細(xì)化以城投債為例，其發(fā)行主體資質(zhì)質(zhì)量不高、信息披露不及時(shí)、信用評(píng)級(jí)虛高現(xiàn)象等都是潛在風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（43號(hào)文）出臺(tái)后，城投債發(fā)行規(guī)模遞減，如Wind最新數(shù)據(jù)顯示，2014年12月僅發(fā)行56只，規(guī)模為729億元。這里更需防范由于城投債規(guī)模迅速減少而帶來(lái)的資金不足風(fēng)險(xiǎn)。

3.開發(fā)性金融后勁不足引致的風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，開發(fā)性金融支持主要由國(guó)家開發(fā)銀行在推進(jìn)。國(guó)家開發(fā)銀行力薦的是開發(fā)性金融融資模式。開發(fā)性金融是以國(guó)家信用為支撐，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的融資手段（陳元，2010）。其優(yōu)勢(shì)主要是將政府組織優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)融資優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在制度建設(shè)尚未健全和市場(chǎng)存在失靈的情況下，運(yùn)用市場(chǎng)化手段吸引更多商業(yè)資金和社會(huì)資金進(jìn)入，將大量長(zhǎng)期資金輸送到政策需要扶持的瓶頸領(lǐng)域。據(jù)國(guó)開行數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底累計(jì)發(fā)放城鎮(zhèn)化貸款約7萬(wàn)億元，占人民幣貸款，累計(jì)發(fā)放的62%，當(dāng)年發(fā)放城鎮(zhèn)化貸款10350億元，占當(dāng)年人民幣貸款發(fā)放的68%。但目前我國(guó)政策性銀行及業(yè)務(wù)在逐步萎縮，國(guó)家開發(fā)銀行已完成商業(yè)化轉(zhuǎn)型，新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目投資期限長(zhǎng)，資金額度需求大的特點(diǎn)是否還是其作為首選，仍值得思考。而中國(guó)農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行目前也正在進(jìn)行商業(yè)化轉(zhuǎn)型，能否持續(xù)承擔(dān)城鎮(zhèn)化所需的政策性金融供給任務(wù)，目前仍是未知數(shù)。

4.財(cái)政部新推的PPP融資模式可能存在的風(fēng)險(xiǎn)

PPP是政府和私人企業(yè)之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，基于具體項(xiàng)目的合作融資模式，適用于具有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。PPP模式可以卸掉財(cái)政資金背上的“重負(fù)”，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本并發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)?！斑@也是一種混合所有?！?014年財(cái)政部力推的PPP（公私合作伙伴關(guān)系）模式正在全國(guó)多個(gè)省市推進(jìn)，2015年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》中試點(diǎn)地區(qū)PPP融資進(jìn)程會(huì)加快，預(yù)計(jì)在今后PPP融資模式會(huì)迅速展開。目前PPP存在的主要問(wèn)題在于缺乏專門管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門監(jiān)督和約束力弱等。以監(jiān)管部門為例，由于沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)管部門，PPP項(xiàng)目涉及的地方政府部門很多，比如水務(wù)局、公用事業(yè)局等。像污水處理項(xiàng)目，有的地方設(shè)在環(huán)保局，有的在水務(wù)局，有的在建設(shè)局，垃圾處理也是分布在不同的局③，而PPP項(xiàng)目涉及的資金有幾萬(wàn)億元，有個(gè)專門管理部門很有必要。故在相關(guān)政策還沒(méi)有落實(shí)的情況下，倉(cāng)促實(shí)施，也容易形成金融風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，由于金融風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，以上幾種融資模式所帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)可單獨(dú)發(fā)生或同時(shí)發(fā)生，出現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化融資斷供的難題，從而形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，這都是需要關(guān)注和防范的。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中融資困境原因分析

1.新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)特點(diǎn)決定

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容主要用于城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)和公共服務(wù)三類項(xiàng)目上。這三類項(xiàng)目都具有期限長(zhǎng)、回報(bào)低的特點(diǎn)，并不是金融逐利天性的首要選擇。城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于提升內(nèi)需、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、改善民生、拉動(dòng)投資和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著積極的社會(huì)意義，但是城鎮(zhèn)化建設(shè)所涉及的大多數(shù)項(xiàng)目和商業(yè)銀行追求盈利的經(jīng)營(yíng)宗旨存在矛盾。如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利推進(jìn)的前提，但是基礎(chǔ)設(shè)施中諸如水、電、氣供應(yīng)和學(xué)校、醫(yī)院、公共交通等公共（和準(zhǔn)公共）產(chǎn)品都不能按照市場(chǎng)化運(yùn)作，無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)供求情況調(diào)整價(jià)格，其中很多項(xiàng)目不符合銀行放貸要求，其盈利性受到市場(chǎng)的排斥。

2.我國(guó)融資制度特點(diǎn)決定

現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化融資制度形成于1994年的分稅制改革，它明確了中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系，建立了政府投融資體制基本構(gòu)架，公益性項(xiàng)目投資主要由財(cái)政資金安排，基礎(chǔ)性項(xiàng)目以政府投資為主，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目由企業(yè)負(fù)責(zé)投資。在財(cái)權(quán)不足、事權(quán)過(guò)多的背景下，地方政府開始追求預(yù)算外收入，地方融資平臺(tái)和土地財(cái)政成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的兩個(gè)主要渠道。在很多地方，土地財(cái)政甚至成為融資主體。2009年開始的中央政府代地方政府發(fā)債籌資投入，少數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入民間資本投入等輔助融資方式。但隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和形勢(shì)的發(fā)展，舊的融資模式已難以為繼，特別是形成資金來(lái)源的幾大融資方式面臨著嚴(yán)重困境，蘊(yùn)藏著巨大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目貸款特點(diǎn)決定

在城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目貸款過(guò)程中，多數(shù)貸款名義上多以公司或企業(yè)的形式進(jìn)行，但這些公司絕大部分隸屬財(cái)政局、建設(shè)局等某個(gè)政府機(jī)構(gòu)，其主要職能是作為地方政府向金融機(jī)構(gòu)貸款的工具。貸款多少并不是根據(jù)公司償債能力的強(qiáng)弱來(lái)確定，而是根據(jù)地方政府建設(shè)資金需求量和財(cái)政能力而定，同時(shí)資金的使用以及貸款的償還由政府統(tǒng)籌安排，公司對(duì)借入的資金沒(méi)有處置權(quán)，在一定程度上存在著項(xiàng)目法人實(shí)體不明的問(wèn)題，潛藏著一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)（常戈，2013）。盡管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目采取了項(xiàng)目法人責(zé)任制，但據(jù)資料顯示，目前至少有三成以上的此類項(xiàng)目法人實(shí)體未對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和管理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。一般都由當(dāng)?shù)卣c銀行簽訂金融合作承諾，承諾財(cái)政出具項(xiàng)目資本金，落實(shí)還款來(lái)源，落實(shí)貸款擔(dān)保條件并承擔(dān)還款“財(cái)政兜底”責(zé)任等。因此，政府能否切實(shí)承擔(dān)履約責(zé)任，成為銀行貸款安全的關(guān)鍵所在。

四、如何化解融資困境與融資風(fēng)險(xiǎn)并存的狀態(tài)

新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的新引擎，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就必須妥善處理好新型城鎮(zhèn)化的融資問(wèn)題，總結(jié)現(xiàn)有融資模式存在的問(wèn)題，不斷借鑒國(guó)外融資經(jīng)驗(yàn)，建立起科學(xué)高效的新型融資模式。其基本思路是：在合理區(qū)分建設(shè)項(xiàng)目類型的基礎(chǔ)上，積極開發(fā)培養(yǎng)多元融資主體，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入建設(shè)領(lǐng)域，進(jìn)一步深化和規(guī)范政府性融資，創(chuàng)新和完善市場(chǎng)化融資，建立起融資主體多元化、融資方式多樣化的長(zhǎng)效融資模式。

1.構(gòu)建多維融資模式，分散金融風(fēng)險(xiǎn)

融資模式上，推動(dòng)建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，將設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展專項(xiàng)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。融資方向上，重點(diǎn)支持城際和中心城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，城市群重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。融資主體多元化即政府、企業(yè)和私人共同進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資，構(gòu)建成熟的融資主體多元化格局，即允許私人資本更廣泛地進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，將實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，有利于緩解政府作為傳統(tǒng)融資主體的融資壓力，及時(shí)補(bǔ)充資金投入新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。2014年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，在部署建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制時(shí)提出，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。新《預(yù)算法》已開始允許地方政府可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措，如2015年江蘇債已開始全面啟動(dòng)。

2.規(guī)范地方政府融資平臺(tái)管理

理順平臺(tái)公司管理機(jī)制，劃清職能，促進(jìn)其規(guī)范運(yùn)作。加強(qiáng)平臺(tái)信息披露，提高平臺(tái)透明度。建立地方融資責(zé)任制度，將地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模與地方政府的可用于償還的財(cái)力掛鉤，要求償債期限盡可能與政府任期一致，加強(qiáng)平臺(tái)的約束力，抑制政府不計(jì)后果、過(guò)度負(fù)債的沖動(dòng)。建立追究機(jī)制，項(xiàng)目出現(xiàn)到期不能償還或資本抵債，應(yīng)追究地方政府的責(zé)任④。結(jié)合中國(guó)當(dāng)前現(xiàn)狀，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制是首要問(wèn)題，既要綜合施策、標(biāo)本兼治，妥善處理存量債務(wù)，將地方政府債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理，又要探索新的融資機(jī)制，比如積極穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大地方債發(fā)行試點(diǎn)，讓地方政府舉債融資走向陽(yáng)光化和規(guī)范化。同時(shí)，要繼續(xù)深化稅制改革，探索推廣房產(chǎn)稅等稅種，替代當(dāng)前飽受詬病的“土地財(cái)政”。此外，穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以試行多元化投資主體，讓民間資本能順利進(jìn)入，要以明確的制度安排讓民間資本有穩(wěn)定預(yù)期?？梢哉f(shuō)，無(wú)論是哪一步的探索與創(chuàng)新，都能夠在一定程度上緩解城鎮(zhèn)化的資金瓶頸，將地方政府融資平臺(tái)壓力有效疏導(dǎo)，起到防范財(cái)政金融領(lǐng)域潛在金融風(fēng)險(xiǎn)的效果。

3.轉(zhuǎn)變土地財(cái)政模式，確保土地安全

盡快建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的土地使用權(quán)市場(chǎng)，在不越過(guò)土地耕地紅線的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)，省去地方政府征地的環(huán)節(jié)，直接由農(nóng)民參與供給。這樣一方面可以擴(kuò)大建設(shè)用地供給，抑制土地出讓金收入不斷上升的趨勢(shì)，另一方面，將部分收益讓渡給農(nóng)民，使農(nóng)民分享土地利益，減少因征地或補(bǔ)償造成的各種社會(huì)矛盾。2015年1月22日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），被稱為首部針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的全國(guó)性指導(dǎo)文件。該《意見(jiàn)》明確將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了分類指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)指出：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。這也從某種程度上拓展了融資方式，同時(shí)也確保土地的安全。

4.制定相關(guān)法律法規(guī)，確立約束機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重規(guī)模、輕質(zhì)量，重眼前、輕將來(lái)的外延式擴(kuò)張，存在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和引入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的收益風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)發(fā)展不可持續(xù)。完善的法律和金融體系有助于提升銀行利用定量信貸技術(shù)（如信用評(píng)級(jí)、資產(chǎn)抵押品定價(jià)）進(jìn)行貸款決策的能力，提高貸款質(zhì)量（Qian and Strahan，2005）。雖然現(xiàn)階段存在多元化的融資渠道，但融資需要立法的約束和規(guī)范。如融資新渠道PPP模式法規(guī)建設(shè)緊迫，這在一定程度上有利于風(fēng)險(xiǎn)的防范。市場(chǎng)化融資需要整套成熟的法律機(jī)制作保障，只有通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與融資的各方市場(chǎng)行為進(jìn)行有效約束規(guī)范，才能最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)化融資的優(yōu)勢(shì)而有效控制財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)（丁遠(yuǎn)杏，2013）。中國(guó)應(yīng)以便利融資和防范風(fēng)險(xiǎn)為目的進(jìn)行功能立法和修法，以形成市場(chǎng)化融資的規(guī)范機(jī)制，如新《預(yù)算法》中已經(jīng)允許地方政府發(fā)行債券。

5.對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)監(jiān)管

任何一項(xiàng)融資活動(dòng)都存在著風(fēng)險(xiǎn)，不能因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的存在就不去融資。這里就需要建議防范監(jiān)管融資風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮。一是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，設(shè)計(jì)一套包括規(guī)?？刂啤L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、債務(wù)預(yù)算、債務(wù)審批在內(nèi)的基本制度框架，以審查各地發(fā)債資格與發(fā)債規(guī)模，合理評(píng)估各地償債能力。二是完善外部監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)地方人大對(duì)地方政府財(cái)政與債務(wù)的監(jiān)管，硬化地方政府預(yù)算約束；加強(qiáng)中央對(duì)省級(jí)政府，省級(jí)政府對(duì)全省各地方政府的債務(wù)監(jiān)管，控制地方政府隱性債務(wù)和總體債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格“誰(shuí)舉債、誰(shuí)使用、誰(shuí)償付”原則，降低地方政府債券的違約風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政府信用。三是健全信用評(píng)級(jí)制度。防止評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)弄虛作假的情況發(fā)展，防范地方政府沖動(dòng)發(fā)債的偏好。四是完善信息披露制度。制度變革都涉及信息成本，而完善信息披露制度可以降低信息成本。故需加強(qiáng)地方政府債券資金使用的透明度和規(guī)范性，保護(hù)投資者和納稅人的利益，提高融資的使用效率。

注釋

①《國(guó)家開發(fā)銀行：未來(lái)3年城鎮(zhèn)化資金缺口11.7萬(wàn)億》，新京報(bào)，http://news.cnfol.com/130828/101，1277，15868750，00.shtml，2013-08-28。②2015年1月1日起正式實(shí)施的新《預(yù)算法》開始允許地方政府舉借債務(wù)，并在舉債主體、資金用途、舉債規(guī)模、舉債方式和風(fēng)險(xiǎn)管控方面做了相關(guān)規(guī)定。③金微：《PPP成城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障法律體系尚待完善》，每經(jīng)網(wǎng)，http：//www.nbd.com.cn/articles/ 2014-03-20/818638.html，2014-03-20。④2014年10月2日國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政方性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中，劃清地方政府和企事業(yè)單位的城投債歸屬，對(duì)于確認(rèn)為地方政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理。

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（責(zé)任編輯：弘昶）

Discuss on Financing Risk and its Solution underNew Urbanization

Yang XiaolingYang Jianrong

As the breakthrough ofeconomic development and structure reform，new Urbanization needs financial supports. Based on relevant literature analysis，combing with the investment orientation of new urbanization projects，the paper discusses the financial risk causing by unsustainable land revenue，financing platform issuing of local government debt and mode of policy financing.These financial risks is arising due to the construction period of the new urbanization，the loan characteristicsandChinesefinancingdecisionsystem.Finally，thepaperputsforwardsomecountermeasuresand suggestions，such as building multidimensional models and changing the land financial model.

New Urbanization;Financing Difficulties;Financing Risk

F832

A

2095—5766（2015）05—0104—06

2015—03—25

江蘇省高校自然科學(xué)研究項(xiàng)目“基于信貸風(fēng)險(xiǎn)的供應(yīng)鏈存貨質(zhì)押融資策略研究”（14KJD120001）。

楊小玲，女，南京審計(jì)學(xué)院金融學(xué)院講師（南京210012）。楊建榮，男，江西外語(yǔ)外貿(mào)職業(yè)學(xué)院會(huì)計(jì)系助教（南昌330099）。