智庫如何做好公共政策評(píng)估

文/李偉

中共中央委員國務(wù)院發(fā)展研究中心主任

智庫如何做好公共政策評(píng)估

文/李偉

中共中央委員
國務(wù)院發(fā)展研究中心主任

公共政策評(píng)估是國家治理現(xiàn)代化必不可少的重要組成部分。黨的十八大以來，政策評(píng)估越來越受到中央和各級(jí)地方政府的重視，越來越受到社會(huì)各界的關(guān)注。政策評(píng)估的能力和水平往往反映政策咨詢機(jī)構(gòu)向政府建言獻(xiàn)策的能力和水平。開展好政策評(píng)估工作，必須準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)公共政策評(píng)估在國家治理現(xiàn)代化中的地位，客觀認(rèn)識(shí)政府智庫在政策評(píng)估中的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，始終秉持專業(yè)性、科學(xué)性和開放性的理念，在政策評(píng)估的實(shí)踐中，不斷探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新方法，推動(dòng)政策評(píng)估工作邁上一個(gè)又一個(gè)新臺(tái)階。

公共政策評(píng)估與國家治理現(xiàn)代化

關(guān)于公共政策評(píng)估的準(zhǔn)確概念，目前還沒有形成統(tǒng)一的共識(shí)。根據(jù)我們的理解，公共政策評(píng)估就是根據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策體系、政策過程和政策結(jié)果的質(zhì)量、效果等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)或判斷的系列活動(dòng)。其目的是改進(jìn)公共政策系統(tǒng)，提高公共政策的科學(xué)性和可實(shí)踐性，促進(jìn)政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

從世界范圍來看，早在20世紀(jì)初，公共政策評(píng)估就隨著現(xiàn)代科學(xué)方法的發(fā)展而在社會(huì)研究和政策研究中得以運(yùn)用。20世紀(jì)90年代以來，一些發(fā)達(dá)國家和國際組織相繼開展了廣泛的公共政策評(píng)估，公共政策評(píng)估的重要性日漸突顯。

首先，公共政策影響的廣度和深度不斷擴(kuò)大，進(jìn)行公共政策評(píng)估的需求也越來越強(qiáng)烈。20世紀(jì)90年代以來，世界各國經(jīng)濟(jì)總規(guī)模顯著擴(kuò)大。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)（按2005年不變價(jià)），1995年全球經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到34.4萬億美元，2013年則達(dá)到56.5萬億美元。在不到20年的時(shí)間里，全球經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大了60%以上。在經(jīng)濟(jì)規(guī)模顯著擴(kuò)大的同時(shí)，政府公共支出的比重也明顯上升。OECD國家用于社會(huì)領(lǐng)域的公共支出在1990年占GDP的17.5%，而在2013年則占到了GDP的21.7%。1990年，中國公共財(cái)政支出占GDP比重為16.5%，2013年，這一比重達(dá)到24.6%。這些變化說明，公共政策的影響力隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷增強(qiáng)。一項(xiàng)正確的公共政策所發(fā)揮的積極作用越來越大，一項(xiàng)錯(cuò)誤的公共政策所起到的消極作用也越來越大。

與此同時(shí)，制訂公共政策所要面臨的利益格局日益復(fù)雜。一方面，日益深入的全球化和快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化使不少國家，特別是一些國家的大城市，聚居了不同國家或區(qū)域、不同文化背景、不同社會(huì)階層的居民；另一方面，收入差距問題越來越嚴(yán)重，并日益成為全球性現(xiàn)象。國際知名的發(fā)展和救援組織聯(lián)盟樂施會(huì)（Oxfam）在2015年年初發(fā)布的一份報(bào)告中指出，世界上最富有的1%人口擁有世界財(cái)富總量的48.2%，并且這一數(shù)字還很有可能在2016年突破50%大關(guān)。在這樣的社會(huì)利益格局之下，公共政策制定者需要更清醒地認(rèn)識(shí)到公共政策對(duì)于不同群體的影響，需要通過政策評(píng)估推出正確的公共政策，避免不同階層之間的矛盾激化，促進(jìn)社會(huì)包容、可持續(xù)發(fā)展。

第二，隨著經(jīng)濟(jì)分工和社會(huì)形態(tài)日益復(fù)雜，公共政策決策的難度不斷上升，要通過評(píng)估提升公共政策的科學(xué)性、有效性。持續(xù)推進(jìn)的工業(yè)化使人類社會(huì)分工日益專業(yè)化，信息技術(shù)革命則使全球形成了聯(lián)系密切的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)。這些變化使得公共政策議題越來越廣泛，除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)建設(shè)、區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境治理等傳統(tǒng)政策問題外，氣候變化、網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、文化沖突、食品安全、虛擬社會(huì)管理等新的挑戰(zhàn)也紛至沓來。同時(shí)，制訂公共政策需要考慮的因素和面臨的制約也更加復(fù)雜多樣：既包括歷史文化傳統(tǒng)因素，也包括發(fā)展過程中的現(xiàn)實(shí)因素；既包括全球性因素，也包括區(qū)域性因素；既包括社會(huì)整體性因素，也包括各類群體各自的特殊性因素。因此，制訂正確的公共政策，不能僅憑決策者的歷史經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷，還要通過專業(yè)機(jī)構(gòu)的深入研究和系統(tǒng)評(píng)估，提高公共政策的科學(xué)性。

第三，有效落實(shí)公共政策，必須進(jìn)行政策評(píng)估。制訂正確的公共政策固然很重要，但更重要的是要把正確的公共政策落到實(shí)處。在很多情況下，政策實(shí)施不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，不是政策本身的問題，而是政策不能很好地得到執(zhí)行的問題。公共政策是由行政機(jī)構(gòu)來執(zhí)行的，但行政機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)往往擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，這使得行政機(jī)構(gòu)可能會(huì)在部門利益、地方利益的驅(qū)使下，對(duì)政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行，使政策效果大打折扣。因此，在公共政策實(shí)施過程中需要引入政策評(píng)估，來消除政策選擇性執(zhí)行的弊端，確保公共政策得到有效落實(shí)。

第四，提升國家治理能力，離不開公共政策評(píng)估。公共政策評(píng)估是國家治理體系的重要內(nèi)容，也是提升國家治理能力的重要途徑。實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，不僅要充分發(fā)揮政府的作用，而且要有效發(fā)揮社會(huì)組織、公民個(gè)體的積極作用。通過政策評(píng)估，可以使參與國家治理的社會(huì)各主體充分表達(dá)意見，進(jìn)行有效的溝通和協(xié)調(diào)，平衡利益，消除分歧，形成治理合力。還要看到，政策評(píng)估也會(huì)反過來促進(jìn)公共政策制定者和執(zhí)行者能力與水平的提升。

始終秉持專業(yè)性、科學(xué)性和開放性的理念，在政策評(píng)估的實(shí)踐中，不斷探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新方法，推動(dòng)政策評(píng)估工作邁上一個(gè)又一個(gè)新臺(tái)階

政府智庫在政策評(píng)估中的明顯優(yōu)勢(shì)

公共政策的多樣性、多層次性及其所觸及利益格局的復(fù)雜性決定了政策評(píng)估主體的多元性。評(píng)估機(jī)構(gòu)不僅包括政府部門、立法司法機(jī)關(guān)，也包括各類智庫、社會(huì)組織、大眾傳媒等。其中，政府智庫作為一類特殊的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)勢(shì)，在政策評(píng)估中應(yīng)發(fā)揮更重要的作用。

第一，政府智庫既貼近決策層，又獨(dú)立于其他政府部門，其評(píng)估具有信息充分與相對(duì)客觀性的優(yōu)勢(shì)。與其他智庫相比，政府智庫往往更加了解政策制訂的初衷和過程，特別是了解政策制訂過程中的各種考量和權(quán)衡。與行政部門相比，政府智庫既不制訂政策，也不是執(zhí)行政策的責(zé)任機(jī)構(gòu)，由中央政府或綜合管理部門授權(quán)開展第三方評(píng)估，既能保持超脫的地位，又不會(huì)陷入具體事務(wù)，既能夠從全局和戰(zhàn)略的視角分析問題，也能夠從現(xiàn)實(shí)和可操作性的角度評(píng)估政策。這些都有助于其更加客觀公允地開展政策評(píng)估。

第二，政府智庫受托于國家，由公共財(cái)政提供資金支持，所做的評(píng)估更能體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任感和公正性。政策評(píng)估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要經(jīng)歷較復(fù)雜的分析研究和評(píng)估過程，需要一定的經(jīng)費(fèi)保障。在評(píng)估實(shí)踐中，不同的經(jīng)費(fèi)來源往往會(huì)對(duì)評(píng)估的公正性產(chǎn)生影響。非官方智庫會(huì)常常面臨著經(jīng)費(fèi)不足和保持公正性的兩難困境。如2014年，《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道了美國學(xué)者布魯克·威廉姆斯關(guān)于智庫透明性的一系列報(bào)告。報(bào)告顯示，美國布魯金斯學(xué)會(huì)、戰(zhàn)略與國際研究中心、大西洋理事會(huì)等華盛頓十余家重要研究機(jī)構(gòu)近年來接受了外國政府?dāng)?shù)千萬美元的資助。這些捐助使得自我標(biāo)榜為獨(dú)立、客觀的智庫日益淪為捐助國的游說機(jī)構(gòu)。與民間智庫相比，政府智庫受托于國家，與所評(píng)估的項(xiàng)目沒有直接的利益糾葛，有公共財(cái)政提供相對(duì)穩(wěn)定的資金保障；政府智庫也更具有服務(wù)于國家利益的責(zé)任感，更容易擺脫社會(huì)利益集團(tuán)的影響，使政策評(píng)估更加公正。

第三，政府智庫具有溝通渠道和信息資源方面的優(yōu)勢(shì)，其評(píng)估更加準(zhǔn)確。擁有充分而準(zhǔn)確的信息，是做好政策評(píng)估的必備前提。在實(shí)際評(píng)估工作中，獲取全面的信息不是一件容易的事。與其他智庫相比，政府智庫一方面與政府部門有良好的溝通渠道，能夠獲得比較全面的權(quán)威信息；另一方面，政府智庫更具社會(huì)公信力，也更容易了解民意、匯聚民意。這有助于其獲取更加充分的評(píng)估信息，促使評(píng)估更加準(zhǔn)確。

當(dāng)然，政府智庫作為政府的組成部分，其經(jīng)費(fèi)主要來源于政府，其領(lǐng)導(dǎo)人受命于政府，在做政策評(píng)估時(shí)如何排除強(qiáng)勢(shì)權(quán)力部門的干擾，是政府智庫面臨的切實(shí)的挑戰(zhàn)。

專業(yè)、科學(xué)和開放，做好政策評(píng)估

中國的公共政策評(píng)估起步較晚，目前總體上仍處于探索階段。新一屆中央政府組成以來，基于對(duì)發(fā)展的科學(xué)分析和判斷，高度重視公共政策評(píng)估工作，并逐步將公共政策評(píng)估納入機(jī)制化軌道。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)明確指出，要“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)將“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”作為重大行政決策法定程序的重要環(huán)節(jié)，明確提出“對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定”。

近年來，以國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社科院、國家行政學(xué)院等為代表的中國政府智庫，按照中央政府的安排，承擔(dān)了許多公共政策評(píng)估工作，包括重大改革方案和重大政策實(shí)施效果的評(píng)估。在這個(gè)過程中，公共政策評(píng)估積累了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了一些成績(jī)，得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。但是，與政策評(píng)估的要求相比，我們需要改進(jìn)的地方還很多，需要提升的空間還很大。要做好政策評(píng)估工作，還需要我們進(jìn)一步思考和實(shí)踐。

政府智庫要做好政策評(píng)估工作，實(shí)現(xiàn)評(píng)估的客觀、公正和準(zhǔn)確，就必須堅(jiān)持專業(yè)性、科學(xué)性和開放性理念。為此，要做到如下幾點(diǎn)：

首先，要站在公眾的立場(chǎng)進(jìn)行政策評(píng)估。公共政策的本質(zhì)屬性是公共性，事關(guān)廣大公眾的切身利益，必須體現(xiàn)廣大公眾的意志。但公眾是由不同的利益群體組成的，其訴求是多元化的，甚至是相互沖突的。任何一項(xiàng)公共政策，都不能使所有人都受益。這決定了政府智庫不能站在某一個(gè)特定群體的立場(chǎng)上評(píng)估政策，而必須以公眾利益的最大公約數(shù)作為政策評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)。政府智庫要主動(dòng)與不同的利益群體進(jìn)行廣泛溝通，深入了解不同群體的利益訴求，將公眾的意愿、多數(shù)人的合理利益反映到政策的制訂和完善之中。

第二，要做好專家儲(chǔ)備和人才培養(yǎng)工作。公共政策評(píng)估涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，評(píng)估的難度大、時(shí)效性強(qiáng)、專業(yè)化要求高。做好政策評(píng)估工作，需要有理論素養(yǎng)深厚、政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的專家隊(duì)伍。為此，政府智庫既要在內(nèi)部培養(yǎng)一支知識(shí)結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)化水平高、國際化視野廣的高素質(zhì)人才隊(duì)伍；也要聘任一批熟悉政策脈絡(luò)、實(shí)踐知識(shí)豐富、社會(huì)威望高的政府官員；還要從大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)中選聘那些理論素養(yǎng)高、社會(huì)關(guān)系廣泛的外部學(xué)者，充實(shí)專家隊(duì)伍。

第三，要把政策評(píng)估和政策研究有機(jī)結(jié)合起來。中國有句古話，“問渠哪得清如許，為有源頭活水來”。這句話能夠很好地形容政策評(píng)估和政策研究之間的關(guān)系。只有加強(qiáng)對(duì)于全局性、綜合性、戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性、前瞻性以及熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的研究，不斷夯實(shí)政策研究的基礎(chǔ)，政府智庫才能在國家發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)上，優(yōu)質(zhì)高效地完成重大政策的評(píng)估任務(wù)。而只有認(rèn)真做好政策評(píng)估，才能發(fā)現(xiàn)政策制定和實(shí)施過程中的問題，提高政策研究的質(zhì)量和水平。實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估和政策研究的有機(jī)結(jié)合，一要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策領(lǐng)域的理論研究，形成高質(zhì)量的思想創(chuàng)新成果，為政策評(píng)估提供理論依據(jù)；二要及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有苗頭性、趨勢(shì)性的重大問題，加以科學(xué)分析和綜合研判，并提出解決問題的思路和建議，為政策評(píng)估提供實(shí)踐依據(jù)；三要對(duì)政策評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)的偏差進(jìn)行分析，找出問題產(chǎn)生的根源，為優(yōu)化政策研究提供參考。

第四，要不斷學(xué)習(xí)、運(yùn)用新的研究和評(píng)估技術(shù)方法。公共政策評(píng)估既是一門藝術(shù)，也是一項(xiàng)技術(shù)含量很高的工作，只有綜合運(yùn)用先進(jìn)、實(shí)用、科學(xué)的評(píng)估方法，才能提高評(píng)估的準(zhǔn)確性。特別值得一提的是，在當(dāng)今數(shù)字化、信息化和智能化的時(shí)代背景下，政府智庫要善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，有效拓展公共政策評(píng)估的調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和信息渠道，準(zhǔn)確把握復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象的本質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律，科學(xué)評(píng)估公共政策的利弊得失。

第五，要保持評(píng)估的開放性，加強(qiáng)與有關(guān)機(jī)構(gòu)的交流合作。堅(jiān)持公共政策評(píng)估的開放性，提高評(píng)估過程的參與度、透明度，是保證評(píng)估結(jié)論客觀公正的必然要求。政府智庫開展公共政策評(píng)估，需要聽取社會(huì)各方面意見，要打開門來“從善如流”，不能關(guān)在屋里“閉門造車”。要建立健全政策評(píng)估的信息系統(tǒng)，完善信息公開制度，及時(shí)發(fā)布可公開的評(píng)估內(nèi)容，接受公眾評(píng)議，匯集各方意見。要依據(jù)政策評(píng)估內(nèi)容，加強(qiáng)與從事政策研究的高校、民間智庫等機(jī)構(gòu)的交流合作，通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，來提高政策評(píng)估的質(zhì)量和水平。還需強(qiáng)調(diào)的是，在全球化的條件下，一國的公共政策有可能會(huì)對(duì)相關(guān)國家乃至全球產(chǎn)生較大影響，評(píng)估公共政策不能不考慮各國特別是各主要國家公共政策的相互影響。政府智庫應(yīng)建立廣泛的國際交流平臺(tái)，通過加強(qiáng)對(duì)話溝通，相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，提高政策評(píng)估的理論水平和實(shí)踐能力。

最后，開展公共政策評(píng)估時(shí)，還要特別注意防范各種不良傾向。一是要避免報(bào)喜不報(bào)憂。政府智庫要客觀、公正地評(píng)估公共政策，既要肯定政策的正確性和有效性，又要實(shí)事求是地指出政策的不足之處及其已經(jīng)產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，并為完善公共政策提出有針對(duì)性的意見。二是要避免疏于深入調(diào)研、信息不全。公共政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響領(lǐng)域是廣泛的、牽扯的利益是多元的、作用的機(jī)制是復(fù)雜的，因此，評(píng)估必須開展深入的調(diào)研，掌握充分的第一手信息和數(shù)據(jù)。否則，即使運(yùn)用科學(xué)的分析和推理方法，也有可能出現(xiàn)偏差，最終導(dǎo)致“失之毫厘、謬以千里”的評(píng)估結(jié)果。三是要避免先入為主、主觀臆斷。在政策評(píng)估中，要利用專家們長(zhǎng)期積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是，主觀先驗(yàn)性的判斷不能完全替代客觀實(shí)證性的研究。在紛繁復(fù)雜、日新月異的環(huán)境和條件下，政策評(píng)估必須依據(jù)客觀的現(xiàn)實(shí)，必須依靠嚴(yán)密的邏輯和科學(xué)的方法。四是避免片面性。政策評(píng)估的片面性是容易出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。要避免這種現(xiàn)象，在政策評(píng)估過程中，應(yīng)廣泛地聽取意見，扎實(shí)深入地調(diào)研，透徹系統(tǒng)地進(jìn)行利弊分析。

總之，隨著“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署的不斷推進(jìn)，公共政策評(píng)估的任務(wù)愈加艱巨，我國政府智庫的“擔(dān)子”愈加沉重。我們要敢于面對(duì)挑戰(zhàn)，勇于擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)理論和方法學(xué)習(xí)，積極投入政策評(píng)估實(shí)踐，在學(xué)習(xí)和實(shí)踐中不斷提升政策評(píng)估的能力和水平，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化作出更大貢獻(xiàn)。

(作者觀點(diǎn)不代表本刊立場(chǎng)，歡迎討論）