土地整治公眾參與主體權(quán)益偏差分析——基于利益相關(guān)者理論＊

王利敏，李淑杰

（1．安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，合肥230036；2．吉林大學(xué) 地球科學(xué)學(xué)院，長(zhǎng)春130061）

公眾參與是當(dāng)代民主的一種具體表現(xiàn)，是一種影響公共政策和公共生活的公民活動(dòng)，已是政府管理不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。［1］土地整治是一項(xiàng)復(fù)雜的公共系統(tǒng)工程，參與方多、影響面廣，必須權(quán)衡各方利益主體的權(quán)益，綜合考慮土地價(jià)值及生態(tài)環(huán)境持續(xù)效益，充分實(shí)現(xiàn)公眾參與。［2］土地整治公眾參與理念已逐步被有關(guān)執(zhí)政者及專家學(xué)者認(rèn)同，在實(shí)踐和理論層面也進(jìn)行了有益探索。但在實(shí)踐層面，我國(guó)的土地整治公眾參與尚處于初級(jí)階段，只是在土地整治規(guī)劃編制實(shí)施中引入公眾參與，［3］公眾參與的廣度及深度都較低；理論層面，由于土地整治公眾參與在國(guó)內(nèi)尚屬新生事物，個(gè)別學(xué)者還僅著眼于對(duì)土地整治公眾參與淺層次問(wèn)題（如公眾參與的重要性、參與現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及影響因素等）的剖析，當(dāng)然也有部分學(xué)者高屋建瓴，站在審視者的角度介紹引進(jìn)國(guó)外及臺(tái)灣地區(qū)土地整治公眾參與的具體做法。［2］［4－5］土地整治需要公眾參與，但如何參與，個(gè)別學(xué)者就公眾參與的理論方法進(jìn)行了探討。［6－7］另外，還有學(xué)者運(yùn)用實(shí)證分析法對(duì)部分區(qū)域的土地整治公眾參與績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)。［8］當(dāng)然大多數(shù)研究最后都指出，要切實(shí)強(qiáng)化土地整治公眾參與，必須從強(qiáng)化法制、理順體制、健全機(jī)制等方面通過(guò)加強(qiáng)土地整治頂層制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。雖然現(xiàn)有研究已經(jīng)指出了推進(jìn)土地整治公眾參與的制度設(shè)計(jì)方向，但比較宏觀籠統(tǒng)。土地整治項(xiàng)目參與方多、影響面廣，必須權(quán)衡各方利益主體的權(quán)益才能充分實(shí)現(xiàn)公眾參與，而現(xiàn)有研究卻忽略了對(duì)土地整治參與各方的權(quán)益偏差分析，在此種情況下提出的土地整治公眾參與推進(jìn)措施的可行性是值得商榷的。因此本研究基于這一現(xiàn)實(shí)，在運(yùn)用利益相關(guān)者理論方法區(qū)分土地整治公眾參與主體類型的基礎(chǔ)上，剖析各參與主體在土地整治過(guò)程中理論與實(shí)踐中的權(quán)益偏差，并提出相應(yīng)的治理策略，希望為決策部門構(gòu)建土地整治公眾參與制度提供理論基礎(chǔ)。

一、土地整治公眾參與主體分類

利益相關(guān)者理論（stakeholder theory）產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代英美等國(guó)家。［9］根據(jù)這一理論，土地整治公眾參與主體應(yīng)是土地整治利益相關(guān)者，是進(jìn)行土地整治時(shí)受其現(xiàn)實(shí)或潛在影響的個(gè)人或群體。對(duì)于利益相關(guān)者的識(shí)別與分類，國(guó)內(nèi)外研究很廣泛，代表性成果包括“多維細(xì)分法”“廣義相關(guān)者分類法”“米切爾評(píng)分法”［10］。米切爾評(píng)分法屬于定量分析法，在判斷和界定企業(yè)利益相關(guān)者方面操作簡(jiǎn)單，應(yīng)用較廣泛。

根據(jù)米切爾評(píng)分法中利益相關(guān)者屬性劃分，土地整治利益相關(guān)者體現(xiàn)3個(gè)屬性：（1）合法性（Legitimacy），即某一個(gè)人或群體是否在法律、道義和社會(huì)價(jià)值層面對(duì)土地整治項(xiàng)目擁有索取權(quán)（管理、決策、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)及利益分享的權(quán)力）；（2）權(quán)力性（Power），即某一個(gè)人或群體是否擁有地位、能力和相應(yīng)的手段對(duì)土地整治管理、決策層施加影響；（3）緊急性（Urgency），即某一個(gè)人或群體的要求能否立即引起土地整治項(xiàng)目管理、決策層的關(guān)注。在此基礎(chǔ)上，按照各利益相關(guān)者屬性表現(xiàn)程度及強(qiáng)弱，把土地整治利益相關(guān)者劃分為三種類型：第一類是潛在利益相關(guān)者，只擁有三屬性中的部分屬性且屬性特性表現(xiàn)較弱，與項(xiàng)目管理決策者之間表現(xiàn)為一種潛在的關(guān)系；第二類是預(yù)期型利益相關(guān)者，同樣其屬性表現(xiàn)并不完整，但其屬性特性較強(qiáng)，與潛在型利益相關(guān)者相比，他們以更加積極的姿態(tài)關(guān)心土地整治項(xiàng)目，并期待項(xiàng)目管理、決策層能夠有效回應(yīng)他們的權(quán)益訴求；第三類是確定型利益相關(guān)者，他們同時(shí)擁有合法性、權(quán)力性和緊急性三種屬性，對(duì)土地整治項(xiàng)目的順利推進(jìn)意義重大。

土地整治是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，利益相關(guān)者較多，具體表現(xiàn)為組織和個(gè)體。其中組織包括：地方政府及相關(guān)部門，土地整治規(guī)劃咨詢?cè)O(shè)計(jì)、實(shí)施及監(jiān)理單位，土地整治項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，非營(yíng)利性團(tuán)體；個(gè)體包括：地方政府及相關(guān)部門官員，土地整治規(guī)劃編制專家學(xué)者，土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施及監(jiān)理技術(shù)人員、土地整治項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民、其他個(gè)體。根據(jù)上述理論并結(jié)合土地整治公眾參與問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，其主體類型劃分如表1。

二、各利益相關(guān)者的權(quán)益偏差

土地整治利益相關(guān)者較多，不同的利益相關(guān)者在不同的階段有不同的權(quán)益偏差。要想順利推進(jìn)土地整治工程實(shí)施，必須明確各利益相關(guān)者的利益，協(xié)調(diào)內(nèi)在的沖突，實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者的權(quán)益。［11］由于潛在型利益相關(guān)者對(duì)土地整治項(xiàng)目影響力及關(guān)聯(lián)度都較弱，本研究將重點(diǎn)針對(duì)預(yù)期型和確定型利益相關(guān)者權(quán)益偏差進(jìn)行分析（表2）。

（一）預(yù)期型利益相關(guān)者

從表1土地整治公眾參與主體類型可知，預(yù)期型利益相關(guān)者只具備權(quán)力性和緊急性兩種屬性，屬性表現(xiàn)能力都較高；另外，從表1也可看出預(yù)期型利益相關(guān)者無(wú)論是組織或個(gè)體都是土地整治技術(shù)支持者，其對(duì)土地整治項(xiàng)目?jī)?nèi)容本身并無(wú)任何權(quán)益訴求，其基本權(quán)益偏差源于自我價(jià)值和自我能力的實(shí)現(xiàn)。［12］

1．土地整治中介組織。土地整治咨詢規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、工程實(shí)施及監(jiān)理單位都屬于土地整治中介組織，權(quán)益基本相同，只是權(quán)益表現(xiàn)的階段不同，整治規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的權(quán)益表現(xiàn)主要在規(guī)劃立項(xiàng)、編制階段；工程實(shí)施及監(jiān)理單位的權(quán)益主要是整治工程實(shí)施、驗(yàn)收階段。

表1 土地整治公眾參與主體類型表

表2 土地整治公眾參與主體權(quán)益偏差表

如表2，理論上，土地整治中介組織應(yīng)不偏不倚站在中立的角度為土地整治項(xiàng)目服務(wù)，其所有的行為都是為更好的推進(jìn)土地整治項(xiàng)目保質(zhì)保量按時(shí)完成、運(yùn)行。而現(xiàn)實(shí)中，土地整治中介組織是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體系中的一個(gè)單位，維持生存與追求利潤(rùn)最大化是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，而盡職盡責(zé)的為雇主服務(wù)則是實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)的前提。在實(shí)際土地整治過(guò)程中，地方政府及相關(guān)部門是土地整治中介單位的雇主，為了企業(yè)生存與利潤(rùn)獲取，相關(guān)企業(yè)在土地整治規(guī)劃編制及工程實(shí)施中會(huì)著力體現(xiàn)地方政府及相關(guān)部門的意志，而忽略或敷衍性體現(xiàn)其他利益相關(guān)者如村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民個(gè)體的意愿。如此以來(lái)，就可能導(dǎo)致土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容與實(shí)際脫節(jié)，工程實(shí)施中修建大量的“路邊工程”［13］，使土地整治工程不能發(fā)揮應(yīng)有的效用，引起土地整治項(xiàng)目區(qū)基層組織及群眾的不滿，阻礙土地整治項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2．土地整治專家學(xué)者及技術(shù)人員。土地整治專家學(xué)者及技術(shù)人員是社會(huì)“精英”階層，是土地整治規(guī)劃編制及工程實(shí)施的主力軍。在整個(gè)土地整治項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，土地整治專家學(xué)者及技術(shù)人員并不具有管理決策權(quán)，但其所擁用的知識(shí)和技術(shù)使其在項(xiàng)目立項(xiàng)、方案選擇、工程設(shè)計(jì)等方面擁有較強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，且其單方面的意見或建議能短時(shí)間內(nèi)傳遞到項(xiàng)目管理決策層，并得到應(yīng)有的重視。另外，土地整治專家學(xué)者及技術(shù)人員在整個(gè)土地整治項(xiàng)目從立項(xiàng)到工程竣工驗(yàn)收階段要與不同的參與者包括基層政府、村集體及農(nóng)民個(gè)體對(duì)話協(xié)商，這些專家學(xué)者及相關(guān)技術(shù)人員可以合理運(yùn)用自己的話語(yǔ)權(quán)，以公正中立的態(tài)度把基層群眾的意愿反饋給上級(jí)政府，并在整治項(xiàng)目規(guī)劃的編制及項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工過(guò)程中充分體現(xiàn)公眾意愿。但現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)專家學(xué)者都是接受到地方政府的邀請(qǐng)才能參與土地整治項(xiàng)目運(yùn)作，其參與土地整治項(xiàng)目的最終目的還是為地方政府服務(wù)體現(xiàn)地方政府意志；而土地整治技術(shù)人員大都是土地整治中介單位員工，其參與土地整治項(xiàng)目運(yùn)作雖然是由單位委派，但由于其工作及報(bào)酬的獲得都來(lái)自于企業(yè)利益的實(shí)現(xiàn)，因此土地整治相關(guān)技術(shù)人員最終也是為地方政府服務(wù)。如此以來(lái)在整個(gè)土地整治項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，缺少了能為弱勢(shì)群體或個(gè)體代言的中間人，造成部分區(qū)域土地整治項(xiàng)目地方政府雖耗費(fèi)了大量的人力財(cái)力物力卻得不到群眾的支持。

（二）確定型利益相關(guān)者

確定型利益相關(guān)者同時(shí)擁有高合法性、高權(quán)力性、高緊急性三大屬性，是土地整治公眾參與的核心主體，其權(quán)益訴求與土地整治項(xiàng)目?jī)?nèi)容及項(xiàng)目的順利實(shí)施都有很高的關(guān)聯(lián)性，因此各主體土地整治項(xiàng)目積極性和主動(dòng)性都較強(qiáng)。

1．地方政府及其相關(guān)部門。土地整治項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作一般由地方政府（縣市區(qū)級(jí)政府）及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)。受耕地保護(hù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重壓力刺激，許多地方政府都熱衷于進(jìn)行農(nóng)村土地整治。通過(guò)土地整治，地方政府可以實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)：確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡；改善農(nóng)村居民居住環(huán)境；獲得一定規(guī)模的城市建設(shè)用地置換指標(biāo)?；诖耍?dāng)前大規(guī)模的土地整治項(xiàng)目基本是由地方政府自上而下主導(dǎo)的，其各項(xiàng)權(quán)利（參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、選擇權(quán)、委托權(quán)、監(jiān)督權(quán)及管理權(quán)）得到了充分展現(xiàn)：從立項(xiàng)、規(guī)劃、實(shí)施到驗(yàn)收地方政府及其相關(guān)部門全程參與，參與權(quán)與表達(dá)權(quán)得到充分體現(xiàn)；在規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程實(shí)施及監(jiān)理單位的選擇委托時(shí)，其選擇權(quán)和委托權(quán)得到充分發(fā)揮；在工程實(shí)施和驗(yàn)收階段，行政管理和監(jiān)督權(quán)得到充分展現(xiàn)；在項(xiàng)目資金的使用時(shí)，行政分配權(quán)及監(jiān)督權(quán)同時(shí)得到運(yùn)用。由于各項(xiàng)權(quán)利的過(guò)分集中，加上內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制的不健全，導(dǎo)致土地整治成為部分腐敗之源：項(xiàng)目前期，項(xiàng)目及工程的爭(zhēng)取給部分當(dāng)權(quán)者提供了尋租機(jī)會(huì)；項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，工程的層層分包或轉(zhuǎn)包致使部分整治工程質(zhì)量較差；資金運(yùn)用環(huán)節(jié)，頻繁、大額的資金流為部分管理者提供了貪污挪用的契機(jī)。這些最終不僅導(dǎo)致土地整治工程不能實(shí)現(xiàn)預(yù)定功能，造成國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)，同時(shí)導(dǎo)致項(xiàng)目區(qū)民眾對(duì)地方政府的執(zhí)政能力和公信力的質(zhì)疑。

2．項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的組織、代表，擔(dān)負(fù)著維護(hù)項(xiàng)目區(qū)居民整體利益的功能，同時(shí)負(fù)責(zé)傳遞土地整治工作相關(guān)信息。由于項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于基層民眾組織，相較于擁有行政管理權(quán)的地方政府天然具有弱勢(shì)性。由于權(quán)益表達(dá)平臺(tái)的缺失及渠道的不暢，當(dāng)土地整治活動(dòng)侵害了集體利益時(shí)，基層農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織唯一的權(quán)益實(shí)現(xiàn)路徑就是糾集集體成員聚眾抗議，不利于社會(huì)穩(wěn)定。另外，現(xiàn)實(shí)中多數(shù)區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表是虛無(wú)的，一般由村民委員會(huì)代理。但受當(dāng)前行政管理體制的影響，村民自治委員會(huì)已成會(huì)地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)［14］，直接為地方政府服務(wù)，在土地整治過(guò)程中易受地方政府意志左右。

在強(qiáng)權(quán)的地方政府面前，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于弱勢(shì)群體，但面對(duì)同等級(jí)的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，這些弱勢(shì)群體就變成了強(qiáng)者。一般的土地整治項(xiàng)目會(huì)涉及多個(gè)行政村，涉及多個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。土地整治過(guò)程也是集體土地權(quán)屬的調(diào)整、農(nóng)田水利工程線路安排、補(bǔ)償資金分配的過(guò)程，此時(shí)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都是竭盡所能為本集體謀取最大利益。

3．地方政府及相關(guān)部門官員。地方政府及相關(guān)部門官員同專家學(xué)者一樣屬于社會(huì)精英，但其話語(yǔ)權(quán)較專家學(xué)者強(qiáng)，因?yàn)槠浯淼氖俏挥诠芾頉Q策層的地方政府。在土地整治過(guò)程中，地方政府及相關(guān)部門的官員參與土地整治不僅是完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的托付、履行自己的職責(zé)、實(shí)現(xiàn)地方政府的權(quán)益，更重要的是其政績(jī)、職位升遷都需要土地整治項(xiàng)目的順利實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此地方政府及相關(guān)部門官員一般都以積極主動(dòng)的態(tài)度參與土地整治項(xiàng)目，其一言一行也都會(huì)體現(xiàn)地方政府利益。但現(xiàn)實(shí)中地方政府及相關(guān)部門官員作為單個(gè)個(gè)體，也存在個(gè)體利益最大化的需求。因此在土地整治過(guò)程中，為謀求個(gè)體政績(jī)，很容易把個(gè)人意志施加給專家學(xué)者及相關(guān)技術(shù)人員，致使許多“路邊工程”的產(chǎn)生，影響土地整治工程的整體功能。

4．項(xiàng)目區(qū)村干部。現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表多由村干部充當(dāng)，因此村干部應(yīng)是村民權(quán)益的維護(hù)者。實(shí)際上在土地整治過(guò)程中，在土地確權(quán)、各種權(quán)益的補(bǔ)償方面，當(dāng)本集體利益與其他集體利益沖突時(shí)，村干部作為本集體的代表經(jīng)常會(huì)努力為本集體謀取更多利益。由于當(dāng)前村干部的選舉及委任直接受到地方政府不同程度的干涉，現(xiàn)在的村民自治委員會(huì)帶有部分行政色彩，基本是地方政府的派出機(jī)構(gòu)，在這種情況下，村干部已不再是村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表，而是地方政府的基層工作人員，其參與土地整治工作的目的是實(shí)現(xiàn)地方政府意志，體現(xiàn)自己的政績(jī)。同時(shí)項(xiàng)目區(qū)村干部也是單個(gè)個(gè)體，同樣存在個(gè)人利益最大化的需求。在土地整治過(guò)程中，若個(gè)人權(quán)益受到侵害時(shí)，其本身具有的三大屬性直接導(dǎo)致其利用自己身份的特殊性——官民一體化，直接維護(hù)甚至謀取過(guò)多利益。

5．項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民是土地整治項(xiàng)目區(qū)土地的實(shí)際承包人和使用人，土地整治活動(dòng)對(duì)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的利益影響很大。因此，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民應(yīng)是土地整治項(xiàng)目的核心利益相關(guān)者。但從表1可以看出，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的利益相關(guān)者屬性表現(xiàn)為“兩高一低”：高合法性、高權(quán)力性、低緊急性，屬于預(yù)期型利益相關(guān)者。但在本研究中，筆者把項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民從預(yù)期型利益相關(guān)者類調(diào)入確定型利益相關(guān)者，因?yàn)槠淅嫦嚓P(guān)者屬性的低緊急性是由于當(dāng)前行政體制的不完善和農(nóng)民個(gè)體的弱勢(shì)性造成的。實(shí)際上利益相關(guān)者三大屬性是互相聯(lián)系且動(dòng)態(tài)變化的，當(dāng)農(nóng)民個(gè)體的權(quán)益受到強(qiáng)烈損害時(shí)，盡管由于農(nóng)民個(gè)體的弱勢(shì)性，其意見無(wú)法立即傳遞到并受到土地整治項(xiàng)目管理決策層的重視，但農(nóng)民個(gè)體此時(shí)會(huì)運(yùn)用極端的手段（如上訪、自殺等）充分發(fā)揮自己的高權(quán)力性使其利益相關(guān)者屬性的低緊急性轉(zhuǎn)變?yōu)楦呔o急性來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。

項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民是土地整治項(xiàng)目區(qū)土地的直接利用者，熟悉項(xiàng)目區(qū)土地的狀況，天然具有土地整治項(xiàng)目的全過(guò)程參與權(quán)、方案決策權(quán)以及土地整治工程實(shí)施的監(jiān)督權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中，一直以來(lái)土地整治項(xiàng)目的實(shí)際主導(dǎo)者與投資者都是地方政府，這使農(nóng)民潛意識(shí)認(rèn)為土地整治是地方政府及當(dāng)官者的工作，導(dǎo)致項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民參與土地整治的主動(dòng)性較低。另外，在實(shí)際土地整治項(xiàng)目運(yùn)作中，農(nóng)民的參與也僅是象征性參與，只是為項(xiàng)目的前期工作提供現(xiàn)狀資料，但中期規(guī)劃方案的設(shè)計(jì)、選擇及工程的實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)民僅僅實(shí)現(xiàn)了被告知權(quán)，農(nóng)民個(gè)體的意見無(wú)法表達(dá)。這些都易導(dǎo)致某些項(xiàng)目方案不符合整治區(qū)實(shí)際情況，不得不重新設(shè)計(jì)或修改計(jì)劃；而且由于方案未能有效保障農(nóng)民的利益，在土地整治過(guò)程中，農(nóng)民個(gè)體會(huì)以各種形式阻撓工程的實(shí)施；此外那些已經(jīng)投入使用的土地整治工程，由于建設(shè)期未能實(shí)現(xiàn)有效的農(nóng)民參與，后期工程的管護(hù)與維修監(jiān)督無(wú)法得到農(nóng)民個(gè)體的配合，導(dǎo)致部分已建成工程快速毀損、失去原有功效，不得不重新建設(shè)。

三、結(jié)論及建議

（一）研究結(jié)論

通過(guò)前述研究分析得出如下結(jié)論：

（1）土地整治公眾參與利益相關(guān)者較多，但確定型利益相關(guān)者只包括：地方政府及其相關(guān)部門、項(xiàng)目區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府及其相關(guān)部門官員、項(xiàng)目區(qū)村干部及農(nóng)民；預(yù)期型利益相關(guān)者主要是土地整治技術(shù)支持者，包括：土地整治中介單位及土地整治專家學(xué)者和技術(shù)人員。

（2）預(yù)期型利益相關(guān)者對(duì)土地整治項(xiàng)目本身無(wú)任何權(quán)益訴求，但基本權(quán)益來(lái)自于自身價(jià)值和自我能力的實(shí)現(xiàn)；確定型利益相關(guān)者與土地整治項(xiàng)目本身關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)，其基本權(quán)益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)貫穿整個(gè)土地整治過(guò)程。

（3）土地整治過(guò)程中，預(yù)期型利益相關(guān)者在實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)益時(shí)表現(xiàn)出向地方政府及其相關(guān)部門傾斜的特點(diǎn)；確定型利益相關(guān)者在實(shí)現(xiàn)各自的權(quán)益時(shí)，表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)：地方政府及相關(guān)部門及其官員權(quán)益擴(kuò)張、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村干部同時(shí)存在權(quán)益擴(kuò)張與縮并的現(xiàn)象；項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民權(quán)益縮小。

（二）對(duì)策建議

要切實(shí)推進(jìn)土地整治公眾參與，需要協(xié)調(diào)各參與主體尤其是確定型與預(yù)期型利益相關(guān)者的權(quán)益，構(gòu)建約束與激勵(lì)機(jī)制消除各參與主體理論與實(shí)踐中的權(quán)益偏差。

（1）對(duì)于預(yù)期型利益相關(guān)者，在現(xiàn)行的土地整治制度下，其權(quán)益偏差主要源于報(bào)酬的實(shí)現(xiàn)，因此應(yīng)從加強(qiáng)土地整治規(guī)劃編制、工程實(shí)施等方面的外部監(jiān)督、構(gòu)建土地整治規(guī)劃或工程實(shí)施及監(jiān)理組織協(xié)會(huì)來(lái)監(jiān)督約束其政府偏向，同時(shí)建立以土地整治工程項(xiàng)目投入使用中的實(shí)際利用效果為準(zhǔn)則的獎(jiǎng)勵(lì)制度，激勵(lì)預(yù)期型利益相關(guān)者積極主動(dòng)的協(xié)調(diào)各方權(quán)益。

（2）對(duì)于確定型利益相關(guān)者，對(duì)于地方政府及相關(guān)部門官員，應(yīng)從加強(qiáng)土地整理相關(guān)信息尤其是財(cái)務(wù)信息的透明度、社會(huì)監(jiān)督、完善土地整治績(jī)效及官員政績(jī)考評(píng)體系等方面建立約束與激勵(lì)機(jī)制；而對(duì)于項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村干部及項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民則應(yīng)從加強(qiáng)宣傳教育提高其土地整理知識(shí)及意識(shí)、增加土地整理相關(guān)信息的透明度、建立公眾參與土地整理的民間協(xié)會(huì)組織、搭建弱勢(shì)群體權(quán)益表達(dá)與維護(hù)平臺(tái)等方面構(gòu)建激勵(lì)與約束機(jī)制。

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