公民福利權的生成與實施路徑

摘 要：對公民福利權的生成與實施的研究成為近現(xiàn)代公法發(fā)展的趨勢。從權利的生成角度看，公民福利權是近代民主政治發(fā)展的必然結果；從權利實施路徑看，法治成為公民福利權保障的主要方式體現(xiàn)在三個層面：憲法為公民福利權提供最高法依據(jù)，代議機關以立法形成權將公民福利權內(nèi)容具體化，司法機關為公民福利權展開適度審查救濟。我國公民福利權在權利生成的內(nèi)在動力與法治實施機制上尚存諸多問題，憲法層面也未確認公民福利權保障理念，立法機關對福利權的回應機制還不健全，健全與完善公民福利權保障制度應加快民主法治進程，從憲法上確立福利權規(guī)范，充分發(fā)揮人大機關在公民福利權立法與監(jiān)督上的作用，充分利用人民法院咨詢、合作等謹慎而靈活的方法來促進公民福利權的實現(xiàn)。

關鍵詞：憲法福利權；福利立法；福利權生成；福利權實現(xiàn)路徑

作者簡介：溫澤彬，男，法學博士，西南政法大學行政法學院副教授，重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，從事憲法學、立法制度研究。

基金項目：國家社科基金項目“人大調(diào)查權實施機制研究”，項目編號：2014BFX020；重慶社科規(guī)劃項目“城鎮(zhèn)化背景下基本公共服務法制保障研究”，項目編號：2012BS37；中國博士后基金項目“人大會議制度完善研究”，項目編號：2015M570767

中圖分類號：D911 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2015）06-0069-08

20世紀90年代，我國社會與公正有關的話題主要是公平與效率、腐敗、尋租、壟斷、權錢交易、“三農(nóng)”等問題。進入21世紀以后，相關議題延伸到社會保障、公共衛(wèi)生、教育、住房、醫(yī)療制度改革、收入分配、弱勢群體保護等領域，伴隨我國市場經(jīng)濟改革深入發(fā)展，這些人民生活的不安全感以及各式各樣的貧困問題成為國家治理必須面對的現(xiàn)實難題?；谕瑯拥纳鐣F(xiàn)實考量，一些法治相對發(fā)達國家將公民的社會福利“權利化”，形成一項新興權利。[1]（P1825）相較而言，國內(nèi)學界對公民福利權益保障雖有一些初步的研究成果1，但作為一項新興公法性權利之福利權，有必要從權利理論及域外實踐經(jīng)驗中進一步揭示福利權生成緣由及其實現(xiàn)機制，以期為我國探討切實可行的福利權保障模式與方法提供參考。

一、公民福利權的生成：近代民主政治發(fā)展的回應

（一）公民福利權的早期認識

17世紀以來，以洛克為代表的古典自由主義者強調(diào)生存的自然權利，他們將“貧困的救助”視為任何合法社會的基本且必要的特征，這種“請求權”甚至在亞當·斯密那里也得到肯認。1如自由主義認同：假如這個社會的很大一部分成員是貧困以及悲慘的，沒有任何一個社會能夠是繁榮的。[2]（P493-497）而更早的共和主義也表明支持窮人對社會資源有生存層面的請求權，在其看來福利權就是個人自主獨立、受到相互尊重甚或平等地位的基本保障，共和主義堅持將物質(zhì)上的獨立視作公民參與政治以及政治身份的必要條件，但共和主義所提倡的有關平等的公民關系社會基礎比一個體面的最低的食品、居住以及其他物質(zhì)需求多得多，前者需要一個通過體面工作來維持換取生活費用的權利，他們需要一種機會去對社會共同體作出貢獻?？梢哉J為，“公民身份是一套應得的權利與義務，它們把個體建構成一個社會政治共同體中完全成熟的成員，并通過它給公民提供一條進入稀缺資源的途徑”[3]（P1-7）。不難看出，共和主義所要求的“公民身份”已暗含了公民的福利保障的要求。[4]（P767）

恰恰相反，近代人權三百多年發(fā)展歷程卻表明，公民福利權并未受到立法尊重并納入制度保障。特別是，在以西方近代自然權利理論為基礎的近代人權體系中，歷經(jīng)幾百年的實證化、法典化進程中也未出現(xiàn)將公民福利權制度化的跡象。產(chǎn)生于18世紀的“公民身份”的公民權利在19世紀中多半解讀為“政治權利”內(nèi)容，直至19世紀末才出現(xiàn)了以公共初級教育及20世紀二次大戰(zhàn)后英國工黨政府推行的福利國家政策[5]（P52），至此，公民福利權才逐漸成為理論研究及議會立法討論的話題。不難看出，近代自然權利觀及古老共和主義傳統(tǒng)中雖蘊含了公民福利的權利思想，但受個人主義的自由主義思潮影響，公民政治自由與人身自由方為近代人權的核心內(nèi)容。更關鍵的問題，受民主政治發(fā)展的局限，全民普選的民主選舉權范圍也未得到真正實行，公民權利仍反映為特定時代背景支配力量的政治力量和社會階級訴求，福利權作為主張國家權力介入社會經(jīng)濟領域的權利，事實上是無法得到當時的政治體制的回應。

（二）近現(xiàn)代民主政治發(fā)展為公民福利權生成提供契機

作為近代議會制及政黨政治的孿生姐妹，西方近代選舉制度誕生于17世紀的英國，但由于選民資格受財產(chǎn)、種族、性別和教育程度等條件限制，普選權并沒有得到真正兌現(xiàn)，直至19世紀末20世紀初，諸多選舉權資格限制才逐步解除。伴隨各國在選舉制度對選民資格各種限制條件的解除，以工人階層為代表的社會弱者通過政治機制訴求福利權利保障成為可能，而這些近現(xiàn)代民主政治的發(fā)展恰恰為福利權保障提供了契機。

歐美近代福利政策的演進歷程印證了這一內(nèi)在邏輯。19世紀后期，英國實現(xiàn)了無財產(chǎn)資格限制的普選權，英國近代福利國家的進程相繼得到加速，于1908年推出國家福利養(yǎng)老金制度[6]（P30-32）；20世紀初，英國、西班牙、法國等國婦女先后獲得選舉權利，婦女的社會地位得到提升，相應的福利狀況受到關注與保護[5]（P157）；受民主政治推動，美國于20世紀30年代也相繼推行了社會福利改革。1934年羅爾斯提出“一般福利憲法”，要求將有關社會經(jīng)濟權利納入國家保護范疇，1935年美國國會通過了《社會保障法》，首次以立法的形式確立了社會經(jīng)濟權利的保障，1944年羅斯福發(fā)布“第二權利法案”再次推進社會經(jīng)濟權利保障。隨著20世紀60年代民權運動的興起，肯尼迪政府又提出了應對社會經(jīng)濟問題的福利改革，于1965年頒布了“醫(yī)療照顧”和“醫(yī)療援助”兩個法案，并在教育、住房與城市發(fā)展等諸多領域推行了多項福利計劃。

正如上述歐美國家的歷史經(jīng)驗表明，公民的福利權生成乃至興起與本國的民主政治發(fā)展密切相關，進入20世紀以來，由于公民選舉權的行使已不再僅限于男性參政者，也不再以有產(chǎn)者作為政權主流人群，在社會變遷的大背景下，議院在保護上層階級權利的同時，政客們也不能再忽視廣大民眾的權利，而推進公民福利權的立法儼然成為最好的回應，進而將傳統(tǒng)觀念中的“慈善救濟”定位的福利權益確認為公民的一項新興權利，納入國家保障之范疇。

二、公民福利權的實施：以法治制度保障為基本路徑

法治相對先進的國家或地區(qū)針對這一新興公民權利保障方式大致相似，即國家民主發(fā)展為該項權利的生成與保障提供政治基礎，立法機關進一步將公民福利權制度化、規(guī)范化，限制政府推行福利政策的隨意性，法治成為保障公民福利權的主要路徑依賴。具體包括：憲法從最高法層面確認公民福利權，民主立法形成并具體化公民福利權利內(nèi)容，司法機關為權利救濟進行適度審查。

（一）各國憲法為公民福利權這一新興權利提供依據(jù)

在長期社會發(fā)展進程中，公民的福利權益被視為道德慈善，抑或政府的公共援助政策所為，國家并未將其確認為一項法規(guī)范權利。為回應社會變遷對這一新興權利保障的需求，學理研究及司法實踐一直致力于從憲法層面證成公民福利權[7]（P145-151），旨在通過將福利權確認為一項新興的憲法權利，從最高法層面為權利實現(xiàn)提供依據(jù)。

美國學者托爾是最早探討福利權法理基礎的學者。[8]（P12）基于社會合作模式的轉(zhuǎn)變，托爾敏銳地意識到，社會福利應由傳統(tǒng)觀念中的道德慈善或政府公共救濟轉(zhuǎn)變?yōu)楣竦墓嗬?，至今其核心觀點對美國法確立這一新興權利仍有深刻影響：（1）公共福利計劃中的福利權益應該視為一項權利。托爾注意到，福利權的立法規(guī)范早已在社會福利救濟立法中得到確認，即1935年美國《社會保障法》“公共援助”部分中規(guī)定。（2）貧困不能僅僅視為個人的無能。傳統(tǒng)社會理論認為，福利僅僅是政府提供的一種慈善資助，政府無義務幫助弱者，任何利益獲得只有通過公平交易，因而個人貧困根源在于個體自身的無能以及懶惰等原因。托爾對此認為，個人的貧困與社會有緊密關聯(lián)，如社會提供機會的失敗，為回應合作社會出現(xiàn)的問題，作為權利的社會福利應然而生，當然這種福利內(nèi)容應限于狹義上的社會福利，即將福利資助限于公民生活的必需品。之后半個世紀以來，美國司法實踐及學理研究一直致力于從憲法層面證成福利權，進一步界定其內(nèi)涵。如Shapiro案，大法官布倫南（Brennan）初次提出“家庭需要”作為福利權的實質(zhì)性內(nèi)容1；學者邁克曼則從憲法理論上證成公民福利權，在其相繼發(fā)表的“通過憲法修正案第十四條保障窮人”[9]（P7）及“尋求憲法福利權——基于羅爾斯正義論的一種視角”[10]均試圖論證憲法層面福利權內(nèi)涵及其憲法依據(jù)，其提出了福利權的最低保護（Minimum Protection）、正當需求（Just Wants）以及基本需求（Basic Needs）作為憲法福利權的實質(zhì)內(nèi)容。此外，將福利權視為憲法保護“財產(chǎn)權”以及通過憲法修正案第十四條等方式保障公民福利權在憲法判例中也得到體現(xiàn)。[11]（P733）

德國學者則將《基本法》“人性尊嚴”條款視作公民福利權的憲法規(guī)范基礎。人性尊嚴的消極意義，是指國家對公民個人自由的尊重；人性尊嚴的積極意義，則要求國家積極承擔維護公民人性尊嚴之義務，為公民提供基本生存所需的條件，維持公民體面生活。德國公法學界一般認為，人性尊嚴系《德國基本法》第15條之生存權保障的核心，人民由此獲得向國家請求最低生活保障的憲法依據(jù)。[12]這類請求權系直接依據(jù)憲法的給付請求權，實質(zhì)是指福利性權利等社會基本權。德國憲法判決認為，“原則上不能直接由基本權或憲法導出對國家之給付請求權，但判決在嚴格限制的要件下，容許這些原則有例外的情形，例如依據(jù)基本法人性尊嚴條款等條款提出社會救助及注射疫苗之請求權”1以及“依據(jù)基本法有關條款提出私立學校補助請求權”2。受德國法影響，我國臺灣地區(qū)不少學者也贊同，“人民之物質(zhì)生活未達成合乎人性尊嚴之最起碼生存標準時，也可從社會基本權導出原始之給付請求權，具體內(nèi)容即是所謂的社會救助制度及內(nèi)容——保障人民生活的最低物質(zhì)水準”。[13]

日本憲法第25條第1款規(guī)定生存權內(nèi)容為“健康且文化性的最低限度生活”，作為福利權利之核心內(nèi)容的生存權，該款成為保障公民福利權的重要憲法依據(jù)。日本著名學者大賀須明指出：“最低限度生活是指人在肉體上、精神上能過像人那樣的生活之意。這是人在社會生活中為確保自我尊嚴的最低限度生活。其內(nèi)容遠非單純像動物般的生存、僅僅維持衣食住行等必要物質(zhì)即可，還包括社會文化背景下所包含的生存條件?！盵14]（P95）這個層面意義上的“生存權”與新興權利的福利權在內(nèi)涵上已相差無幾。

與此同時，公民福利權逐漸為各國憲法文本接納并確認下來，為福利權提供最高法依據(jù)。進入19世紀之后，伴隨各國公民選舉權的擴大以及社會生產(chǎn)方式的變化，工人階級對社會福利訴求越來越多，經(jīng)濟和社會權發(fā)展逐漸成為主流思潮，不少成文憲法國家在憲法文本中給予及時回應。據(jù)學者統(tǒng)計，韓國、泰國、伊朗、冰島、俄羅斯、法國、荷蘭、烏克蘭、意大利、巴拿馬、巴西、秘魯、古巴、智利等53個國家的憲法都明確規(guī)定公民的社會保障權。如《阿塞拜疆共和國憲法》第38條規(guī)定：“每個人都有權享有社會保障”；《孟加拉人民共和國憲法》第15條規(guī)定：“國家的……目的是向公民保證：（4）社會保障權，即因失業(yè)、疾病或殘廢而生活困難者，或者寡婦、孤兒或老年人等無以為生者享受社會救濟的權利”；《葡萄牙共和國憲法》第二節(jié)（“社會方面的權利和義務”）第63條規(guī)定：“所有人均享有社會保障……社會保障體系將保護患病、老年與殘疾公民、孀居者與孤兒，以及失業(yè)者與所有其他缺乏或喪失生活手段或勞動能力的人?！盵15]荷蘭學者亨利·范·馬爾賽文對1976年以前142個國家憲法文本進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，有規(guī)定包括福利權內(nèi)容的憲法條款，其中規(guī)定“享受寬?；蚝侠砩顦藴蕶嗬钡恼?3.2%，規(guī)定“國家救濟和社會保險”制度的占66.9%。[16]（P154-160）

（二）以立法形成權促進公民福利權實現(xiàn)

以立法形成權促進公民福利權的實現(xiàn)，是指民主代議機關的立法機關根據(jù)該國社會發(fā)展的狀況，將框架式的憲法社會福利條款予以具體化，形成公民福利權規(guī)范，保障公民福利權得以實現(xiàn)。

綜觀各國社會福利權保障模式，主要是通過對憲法福利條款或者其他相關條款中解讀福利權保障的依據(jù)，并通過立法機關形成權來予以具體化。當然，公民福利權與傳統(tǒng)自由不同，前者關系到國家資源的分配，須立法機關借助國家財政預算來裁斷并落實。因此，立法機關在制定相關立法時應充分斟酌福利權實施的受益范圍、標準、實施時間、保障力度等等問題，立法機關在具體措施上享有很大的裁量權及形成權。根據(jù)各國福利權利的立法實踐，其內(nèi)容大致可分為三大類：

1. 具有先行給付原因的社會給付。這類福利制度主要指社會保險制度。該制度建立在社會連帶理論之上，由社會共同體的成員共同繳納保險金，以防范生活中可能遇到的生老病死風險。目前包括美國、德國、日本、瑞典等大部分國家均設立了該制度。立法機關在具體立法形成時，不僅要考慮到政府財政持續(xù)能力的因素，也要注意保險義務的范圍界限。一方面，不能隨意擴大保險義務的界限及負擔。保險義務增加將會對公民自由及財產(chǎn)構成限制，立法機關在憲法上應有正當性基礎，設定義務也應符合比例原則；另一方面，對于低收入者國家應考慮免除其義務，而對于無能力繳納社會保險的低收入群體，政府必須結合其他相關福利制度全面考量，以免其失去基本的保障。

2. 社會補償。社會補償是指個人受到特別的損害時，為了促進公共福祉，由國家財政給予其適當?shù)难a償。這類福利分類基礎理念來自于“共同體責任”的思想，由立法來明確規(guī)定。比如，預防注射損害補償、重大暴力犯罪被害人的補償、戰(zhàn)爭犧牲補償?shù)鹊取?/p>

3. 社會救助及社會鼓勵、社會促進措施。社會救助是指國家為了保障人民生活的最低物質(zhì)水準實施的救助制度，是國家為所處困境中的人民提供的最后一道防線。一方面，行政救助制度保障人民的最低物質(zhì)生活水平，這是人性尊嚴等基本人權價值所要求。另一方面社會救助旨在國家協(xié)助個人度過最艱難時刻，應符合必要性原則；社會鼓勵、社會促進措施的創(chuàng)設主要是基于國家社會政策的綜合考量，而由立法機關作出的具體實施項目。其目的主要在于為社會弱勢者提供更多平等機會，包括：勞動促進措施（勞動市場規(guī)制、增加就業(yè)機會、職業(yè)教育等）、教育促進措施、家庭促進措施（子女養(yǎng)育津貼、撫養(yǎng)補償津貼等）。[17]

（三）司法權對社會福利立法的適度審查

司法權對社會福利立法司法審查的正當性在于，司法對多數(shù)決民主的懷疑態(tài)度，借助司法審查對民主力量保持適當制衡。作為一項新興的權利，福利權與傳統(tǒng)憲法自由權利是有較大差異的，理論界對福利權是否具有司法可訴性的爭論也從未休止。反對司法審查的觀點認為，福利權本質(zhì)上是計劃性的（Programmatic），屬于立法機關管轄的政策事項，國家資源的分配應交由民主代表作政治判斷，讓司法機關介入福利權審查且由司法權裁定福利權的實施規(guī)則，將在很大范圍內(nèi)影響政府預算的結果，有違憲法分權原則及民主原則。[18]況且，福利權存在不確定性，福利權內(nèi)容太過廣泛、復雜，不易確定具體內(nèi)容，司法是否具備這一裁判能力讓人懷疑?；谏鲜隹紤]，加之受到各國司法制度、文化背景、歷史文化等多種因素交互影響，福利立法的司法審查模式呈現(xiàn)出多樣態(tài)的實踐樣本。根據(jù)美國學者圖什·馬克的歸納，當前司法機關對待福利權有三種立場：一是，尊重立法列舉的此類權利，不承認福利權具有可司法性；二是，僅在立法機關已經(jīng)明顯背離憲法規(guī)定時，法院才裁定立法違反憲法，從而獲得可司法性；三是，賦予福利權與傳統(tǒng)憲法公民自由與權利同等程度的司法效力。[19]（P1895）

從各國司法實踐分析，司法機關在福利政策的審查上總體是持謙抑主義態(tài)度，但并不否認適度的司法審查對于福利權促進實現(xiàn)具有重要意義。由于法官在解釋福利政策、制度及社會實踐的分配規(guī)范時，既不可能是道德理論的革新者，也不是廣大社會改革的煽動者。因此，司法權在此領域保持一種相對謙抑的態(tài)度，這將避免法官在解釋含糊福利立法以及福利政策時，不可避免地創(chuàng)造新的“公共價值”， 將法官“自身價值觀”強加于社會，并形成對抗民主的結局。以美國為例，合憲性審查直接就反映在福利權的保障進程之中。在西岸賓館案以后，聯(lián)邦最高法院對于社會經(jīng)濟活動的規(guī)制立法則采取寬松的標準來對待，進而廣泛地適用了合憲性推定原則（Presumption of Constitutionality），因而對于社會經(jīng)濟活動的規(guī)制立法均推定為合憲。但是法院作為社會規(guī)范的解釋者，適度的司法審查較少的是教導式的或者干涉的，更多地采取對話的方式進行，這樣的話，司法審查就能夠促進更加透明、理性的立法程序，而非對立法結果施加剛性的邊界或者代替僵硬的拒絕立法，這同樣能夠起到促進福利權積極地實現(xiàn)價值。1

三、我國公民福利權實施的現(xiàn)狀

改革開放以前，我國長期實行與計劃經(jīng)濟體制相統(tǒng)一的社會保障政策，最大限度地向人民提供各種社會保障。20世紀80年代中期以來，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，我國對計劃經(jīng)濟時期的社會保障制度進行了一系列改革，逐步建立起與市場經(jīng)濟體制相適應，由中央政府和地方政府分級負責的社會保障體系基本框架，社會保障體系包括社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助和住房保障等方面。2根據(jù)我國官方頒布的《中國的社會保障狀況和政策》（2005），現(xiàn)行社會保障體系具體內(nèi)容表述如下：（1）社會保險，是社會保障體系的核心部分，包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險。（2）社會福利，是指由政府積極推進社會福利事業(yè)的發(fā)展，包括通過多種渠道籌集資金，為老年人、孤兒和殘疾人、精神病人等社會弱勢群體提供社會福利。（3）優(yōu)撫安置，是我國政府對以軍人及其家屬為主體的優(yōu)撫安置對象進行物質(zhì)照顧和精神撫慰的一種制度。（4）社會救助，包括對生活困難的城鄉(xiāng)居民實行最低生活保障，對受災群眾進行救濟，對城市流浪乞討人員予以救助，等等。（5）住房保障，包括政府積極推進的以住房公積金制度、經(jīng)濟適用住房制度、廉租住房制度為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障制度建設，旨在改善城鎮(zhèn)居民的住房條件。（6）農(nóng)村社會保障，包括探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、實行農(nóng)村社會救助。由上可見，經(jīng)過多年的探索和實踐，中國特色的社會保障體系框架初步形成。2004年憲法修改也進一步明確了“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”。但從我國公民福利權的生成機理及其發(fā)展路徑來看，仍存在不少理論誤區(qū)及制度缺憾。具體表現(xiàn)在下述三方面：

（一）福利權的憲法保障理念并未確立

我國現(xiàn)行憲法第45條規(guī)定了“物質(zhì)幫助權”，2004年憲法修正案增設“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”的規(guī)定，但是并未從理念上確立公民福利權的憲法權利，反映在以下幾個方面：（1）社會福利仍被視作政府“濟貧與仁慈”，而非公民的權利。我國政府實施的社會福利主要是由民政部門舉辦的以解決孤老、孤兒以及特殊貧困對象的救濟為主要內(nèi)容，建立在社會主義全民所有制基礎之上的特殊“濟貧”福利制度的思維至今仍未消除。現(xiàn)行憲法第45條所確立的救助對象也僅限于特定的群體，而非所有公民平等享有的權利。（2）公民社會福利權益的推進仍然受政策性主導，缺乏法治意識。通過中國近年來的社會福利實施狀況考察分析，我國社會福利的安排，往往考慮其與社會穩(wěn)定或者社會影響的關聯(lián)程度，而非由立法機關以國家發(fā)展水平為依據(jù)來推進實施，取而代之的是以“維護政治穩(wěn)定、社會穩(wěn)定”的政策目標為導向。例如，近年來出臺的流浪乞討人員收留救助制度、校車制度、精神病人強制醫(yī)療制度等，其背后的邏輯是其對社會秩序或者政治穩(wěn)定構成多大影響，至于“公民福利權益是否應該保障、國家財政是否具備保障實力”并非主因。（3）現(xiàn)行諸多社會保障立法的合憲性明顯不足。尤其是公民福利權平等的保障問題突出，存在城鎮(zhèn)差別、區(qū)域差別以及身份差別，與我國憲法精神及其原理是不相符的。

（二）立法機關對新興權利的回應機制缺乏內(nèi)在動力

我國民主政治發(fā)展的滯后在很大程度上影響了立法機關的回應，立法機關對福利權這一新興權利的回應機制缺乏內(nèi)在動力，具體表現(xiàn)為：（1）社會福利保障內(nèi)容不健全。作為福利權核心制度的“社會救助立法”目前尚無統(tǒng)一立法，大部分社會福利仍以政府指導性意見、遠景規(guī)劃等抽象性規(guī)定綱領文件為主，未將其法治規(guī)范，其保障力度要大打折扣。反觀域外公民社會福利制度的發(fā)展進程，我國公民福利權的保障立法卻遲遲未能推進。（2）代議機關對新興權利的立法欠缺有效的回應機制。我國各級人大民主代議功能還不健全，作為代議機關的人大很難做到及時地回應公民福利權立法的現(xiàn)實需求。

（三）福利立法的司法審查機制不健全

法院實施福利權的能力受思想觀念、政治體制、法律制度設計以及國家資源限制諸多因素的影響，由于我國憲法審查缺失，某項福利權在缺席立法實施的情況下，法院無權對立法機關立法及其決定的審查權。因此，法院在福利立法空缺之時，所能起到的效果非常有限。福利權的保障往往被視為影響或者威脅社會安定秩序之時才可能受到政治層面的重視。因此，總體上，人民法院在面對社會福利缺位（立法不作為）或者違憲性立法面前，不可能依據(jù)憲法作出合憲性或者違憲性的裁定。

四、推進我國公民福利權的現(xiàn)實路徑

綜觀前述域外國家及地區(qū)的立法制度與實踐經(jīng)驗，結合我國的現(xiàn)實國情與體制，筆者認為，我國保障公民福利權的現(xiàn)實路徑選擇上，應著重從以下三個方面入手：

（一）宜在憲法上確立福利權規(guī)范。在憲法規(guī)范中將公民福利權作為一項基本權利確立下來，將對國家權力起到約束作用，從而可以通過憲法機制的良性運行以保障落實公民福利權。具體來講，我國憲法可在兩個層次確立福利權規(guī)范：一是，基礎生存所需保障以及過上正常生活保障為內(nèi)容的積極性權利內(nèi)容；二是，社會福祉最大化的分享福利，指最大多數(shù)人盡可能地多分享社會福祉。前一種福利由于具有積極性保障內(nèi)涵，有成為權利的可能性，后一種福利交由國家審時裁量。作為憲法性權利，主要是指前者狹義上的福利權。作為廣義上的福利，則可視為一項憲法性原則，我國憲法可以明確“民生福利原則”，同樣具有憲法規(guī)范價值，與我國憲法精神也相契合。

（二）充分發(fā)揮各級人大在公民福利權方面的立法形成與政策制定功能，漸次推進福利權立法。作為民主政治代議機關的各級人大，它對公民福利權保障可以在各個層次發(fā)揮至關重要的作用，具體可以從下幾方面著手：（1）人大機關應充分發(fā)揮民主代議功能，推進福利政策及福利立法。福利權保障主要由立法機關根據(jù)社會發(fā)展事實作出評估與判斷，并制定立法、政策逐漸推進。社會福利立法或政策雖受到憲法基本原則及福利權利條款的約束，但立法機關的形成空間及裁量權非常大，且難受其他國家權力的拘束，唯有充分發(fā)揮代議機關的民主代議功能，才是推進公民福利權的保障關鍵所在，才可能盡快推動以福利權為內(nèi)容的相關立法。（2）應充分發(fā)揮代議機關監(jiān)督功能，保障福利權政策及立法得到有效落實。福利措施的保障和實施與政府財政資源的分配密切相關，發(fā)揮代議機關監(jiān)督公共財政等功能才可能為福利立法或政策落實提供保障。（3）發(fā)揮人大機關在重大民生事項上的決策監(jiān)督及政策評估作用。當前我國人大制度改革已對各級人大如何參與監(jiān)督地方重大事項提出了新的要求。實踐中，一些地方人大也通過重大事項決定權，參與并推進地方重大民生事項的制訂與實施，這一做法大大加強了人大機關在公民福利權有關資源配置中的促進及監(jiān)督作用。

（三）發(fā)揮司法機關在福利權保障方面的積極功能。如前所述，不同國家司法機關在實施福利權方面發(fā)揮不同的作用，固然要求每個國家都能夠像南非法院那樣在實施福利權保障強有力是不太現(xiàn)實的，受制于制度設計等諸多方面因素影響，我們不可能要求我國的法院像美國、南非法院那樣能夠在司法中啟用憲法來保護公民的福利權利，但是我們?nèi)匀豢梢韵＜饺嗣穹ㄔ涸诟＠麢啾Ｕ戏矫娴姆e極功能得到進一步釋放，具體可以從兩方面著手：（1）運用咨詢、合作等謹慎方法與立法、行政部門溝通協(xié)商。在現(xiàn)行制度內(nèi)一種較為可行的解決方案就是，由人民法院與其他政府機構合作，采取咨詢、合作等謹慎方法來解決好案件。至少這是目前沒有審查機制之下可行的方法之一。這些機制包括：審判委員會的協(xié)商機制、各級黨委內(nèi)部調(diào)制的政法委機制，與相關政府部門咨詢、合作、協(xié)商的方式，往往能夠提出令各方滿意的解決方案，有利于公民福利權保障。通過咨詢、合作等謹慎的方法，法院已經(jīng)把福利權保障糾紛重新交回給民主政治機構或者行政機關去處理解決，雖然法院并未起到權力制約以及保護實質(zhì)性權力的作用，但是在公民與政治機關之間架起溝通的橋梁，有一定的積極作用。此外，針對福利立法不作為的情形，應進一步探索司法與人大、政府之間的有效溝通機制。（2）“基本生存需求”方面的福利權保障司法應采取積極肯定態(tài)度。主要是指我國的最低生活保障福利權實質(zhì)權利部分，也即是最低生活保障內(nèi)容，這方面我國已經(jīng)制定了《城市最低生活保障條例》，根據(jù)條例規(guī)定，公民如果要獲得一定的低保金，往往需要經(jīng)過“申請、調(diào)查、公布、發(fā)放”程序，如果符合條件的公民，可以依照程序提出申請，針對未受到應有的福利保障的情形，司法機關可以表現(xiàn)強硬的態(tài)度，作出履行判決或者違法判決。

參 考 文 獻

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[責任編輯 李宏弢]