PPP蹊徑

文‖上海國資記者 王錚

PPP蹊徑

文‖上海國資記者 王錚

PPP模式雖然復(fù)雜，但對中國未來基礎(chǔ)設(shè)施投資影響深遠(yuǎn)

事情看來并沒有想象中通俗易行。

早在2014年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，稱將在全國范圍內(nèi)開展PPP項目示范。

當(dāng)年年底，國家發(fā)改委、財政部連發(fā)3份關(guān)于政府和社會資本合作模式的重磅文件。財政部亦同時公布了天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個PPP示范項目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水供暖、污水處理、垃圾處理等多個領(lǐng)域。

各地方政府亦開始或前或后出臺若干配套文件。

但時至今日，此30個示范項目落地僅為個數(shù)。

“有相當(dāng)一部分意見需要細(xì)則，否則沒辦法操作，比如說，現(xiàn)在立項程序上要加一個物有所值評價，按照是否適宜貨幣化衡量，分為定性評價和定量評價，定性評價還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，主要是通過回答一系列事先設(shè)計評價因子的問題，進行主觀分析和綜合評判。那么怎么定性這里面就有很多講究?！鄙虾３墙ㄍ顿Y董事長沈培良表示，比如談到效率，原本4年的工程31個月就能做完，所提高的效率和節(jié)約的資金是多少？目前在中國并沒有習(xí)慣做出這樣的判斷。而國外已經(jīng)精確到一定要做這樣的判斷。

他認(rèn)為，地方配套政策越是規(guī)定詳盡的，操作性越強，項目亦容易落地。

但地方政府亦有難題。事實上，地方政府更為看重的是，是否能通過項目形成可推廣，可復(fù)制的經(jīng)驗。

這并不容易做到。

“我們希望政府和企業(yè)之間建立起一個契約式的和長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系?，F(xiàn)在PPP是政府和民間資本的合作，是平等的契約關(guān)系。契約就需要文本約束和協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，對于這種文本的考量要費很大精力。盡管國家發(fā)改委已經(jīng)出臺了一個PPP合作的文本指南，但是在很多地方我們感覺到還需要細(xì)化?！币晃坏胤桨l(fā)改委人士介紹。

另外，政府希望和社會資本之間達到責(zé)權(quán)清晰?！叭绾涡纬沙杀举M用、價格收費或者是財政補貼這樣聯(lián)動機制，有保證有約束。比如，從項目的全生命周期來看，地方政府肯定是從成本和收益兩方面遴選，但不同的領(lǐng)域有不同的方法，在專業(yè)發(fā)包方面的能力，一些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)如何規(guī)范？政府如何配備談判能力和法律力量？因為政府購買服務(wù)，以前并沒有規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，這樣，財政在支付的時候難度就比較大。因為取決于政府與運營商的談判，那么在公益設(shè)施方面，雙方談判的焦點就集中于財政支出和補貼這些方面。實際上從政府的角度來說，目前能力和運作習(xí)慣都難以達到圓滿。”一位地方發(fā)改委人士表示。

盡管頗多曲折，但業(yè)內(nèi)一致的意見是，在中國未來，PPP會成為基礎(chǔ)設(shè)施投融資的重要模式，也會從根本上改變政府傳統(tǒng)的投融資和負(fù)債方式。

3月19日，上海國有資本運營研究院、《上海國資》雜志社共同舉辦“PPP模式的前景和實務(wù)研討會”，邀請地方政府相關(guān)部門、企業(yè)和金融機構(gòu)各屆人士討論這一將對未來影響至深的基礎(chǔ)設(shè)施投資方式。

關(guān)鍵運營商

形象的解釋是，PPP相當(dāng)于政府采購。

“PPP的核心是政府采購服務(wù)，以前的模式是，政府上公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的時候，財政有資金即財政出，政府自己建設(shè)運營，如果財政短時間內(nèi)沒錢，就由平臺企業(yè)借錢建設(shè)，建設(shè)完成后慢慢再由財政還。但PPP變成了一個財政采購服務(wù)，地方政府需要什么功能就去買什么功能?！敝行陪y行總行政府機構(gòu)業(yè)務(wù)部總經(jīng)理張春中表示。

他解釋，PPP與BT不同的是，BT的建設(shè)方一旦項目竣工，驗收完成，建設(shè)方就不再對工程運行和質(zhì)量負(fù)責(zé)任。

“PPP的模式是建設(shè)方需要保證道路的通行功能，核心是政府完全通過采購來解決問題，績效考核標(biāo)準(zhǔn)很統(tǒng)一，達到硬性標(biāo)準(zhǔn)才能付錢，達不到標(biāo)準(zhǔn)就不付錢?！睆埓褐斜硎?。

業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，在這種框架中，政府、社會資本和公眾三方能達到共贏。

“從財政這一方角度來說，首先是節(jié)約了財政資金，比如，原來一個特定項目預(yù)計需要花費1000萬，但一招標(biāo)基本上不太可能比1000萬更高。而社會資本這一方，既然來做這個項目，那么肯定是能夠找到空間盈利。從第三方一般公眾來說，公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的效能肯定會比以前好，因為既然是社會資本這一方要盈利，一定會把基礎(chǔ)設(shè)施長期維護好。”張春中解釋。

如要達到共贏，選取產(chǎn)品供應(yīng)商則顯得非常重要。在PPP模式中，業(yè)界認(rèn)為，最核心的是運營商的能力。

物有所值(Value for Money，VFM)是確認(rèn)和評估方案時使用的一種方法，用于比較一個項目采用PPP和傳統(tǒng)采購模式的優(yōu)劣。物有所值考慮的是項目全生命周期內(nèi)不同方案的成本和風(fēng)險，包括定性評估（可行性、合理性、可完成性）和定量評估（公共部門比較值）。物有所值評估結(jié)果一般作為是否采用PPP和確定風(fēng)險分擔(dān)的依據(jù)。

國際上常用的物有所值（VFM）評價方法主要包括兩類：一是成本效益分析法，通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值，用以尋求在投資決策上以最小的成本獲得最大的效益，通常用于評估需要量化社會效益的公共事業(yè)項目的價值。二是公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)法（PSC）。公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)是政府在參照類似項目的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目的實際情況制定出的政府提供項目的標(biāo)桿成本，將PPP下的全生命周期成本與此標(biāo)桿成本進行比較，來進行項目決策。英國、澳大利亞、日本、荷蘭等國都采用PSC來進行物有所值評價。

基于中國現(xiàn)實環(huán)境，運營商能力當(dāng)包括兩方面，一是運營能力，一是融資能力。

“相比優(yōu)秀的建設(shè)商，運營商的能力更加重要。一些大的建設(shè)商很有資金實力和操作能力，但是在運營領(lǐng)域未必這樣。舉例來說，此前有建設(shè)企業(yè)在沙特修建一條鐵路，因為沒有解決高鐵設(shè)備在高風(fēng)沙地區(qū)的運營問題，鐵路修建好后，卻不能正常投入使用，導(dǎo)致投資損失巨大。”張春中介紹。

他舉例，在英國，比如修一座橋，政府要考察通過的時間，設(shè)定一個標(biāo)準(zhǔn)，不允許堵車，如果造成堵車就不付資金。不堵車的情況下，通過一輛車付多少錢。那么這座橋到底修多寬？則完全由社會資本這一方來解決，是越寬越好嗎？還是現(xiàn)在先造一座能暫時符合車流量的，將來再加寬？怎么去運作，怎么去處理這就成為社會資本的事情。政府方僅負(fù)責(zé)制訂績效，負(fù)責(zé)考核，負(fù)責(zé)付錢。這樣減少了全社會投資的浪費，不至于產(chǎn)生很多無效的社會資產(chǎn)。

他認(rèn)為,好的運營商能給建筑商節(jié)約大量成本。“中信在運營建設(shè)鳥巢的時候，就將停車場設(shè)計高度為九米，奧運會一開完，停車場順勢變成了商場?！?/p>

業(yè)內(nèi)大多認(rèn)同，最好的模式是優(yōu)秀運營商和建筑商成為聯(lián)合體。

但就中國的PPP運營商來說，由于國內(nèi)環(huán)境尚不成熟，他們更需要依靠自身探索。

與政府的游戲

中信銀行曾與貴陽市政府合作，綜合治理該市南明河污染。張春中確信，此次合作足以體現(xiàn)其專業(yè)運營能力。

據(jù)了解，中信銀行提供融資的貴陽市南明河綜合治理項目二期已位列財政部30個示范項目之中。中信銀行也成為首家為財政部PPP模式示范項目提供融資的商業(yè)銀行。

表面看來,此項目并無特別之處。貴陽市政府與中信水務(wù)公司簽訂了PPP模式合作協(xié)議,中信水務(wù)負(fù)責(zé)投資建設(shè)污水處理廠，并獲得特許經(jīng)營權(quán)。項目總體投資由中信水務(wù)負(fù)責(zé)。如果中信水務(wù)通過收費不能收回投資和獲取適當(dāng)盈利時，政府通過購買公共服務(wù)平衡項目投資及收益。在項目建設(shè)期，除對工程質(zhì)量、造價、安全、進度按常規(guī)管理辦法管理外，貴陽市政府聘請第三方對項目的全過程進行跟蹤審計。政府設(shè)定污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)和河道的運營服務(wù)年限。

平淡無奇的后面，細(xì)節(jié)體現(xiàn)力量。

其一,中信水務(wù)憑豐富經(jīng)驗敦促貴陽市政府為此項目專門組建以分管副市長為指揮長,由市城管、市財政、市規(guī)劃、市發(fā)改委、市環(huán)保等主要局委為成員單位的南明河水環(huán)境綜合整治指揮部。

“我們想到的是，污水處理涉及各個部門，如果依靠項目公司單獨協(xié)調(diào)，很有困難，成立以副市長為指揮長的小組，小組基本涵蓋了項目涉及到的各個委辦局，其實這是讓工程順利很重要的安排?！睆埓褐薪榻B。

不過，更體現(xiàn)其能力的是，中信水務(wù)更改了政府原來的計劃。

“原來政府規(guī)劃了大約日處理規(guī)模為50萬噸的污水處理廠，已建成了25萬噸規(guī)模，二期要再建日處理25萬噸污水處理廠。不過，實際上，50萬噸的日處理能力仍滿足不了貴陽市的需求?！睆埓褐薪榻B。

中信水務(wù)經(jīng)過考察，變更了政府的原有規(guī)劃。

“我們先在南明河的上游污染源上了4-5個小的污水處理廠，這樣做的結(jié)果是，政府可以不用再跨省進行區(qū)域調(diào)水。貴陽每年能夠節(jié)約的調(diào)水費用大概在3000余萬元?！睆埓褐薪榻B。

但新的問題是，原來的規(guī)劃是新建一家25萬噸污水處理廠，且規(guī)劃經(jīng)過國家部委批復(fù)，如何應(yīng)對？

“經(jīng)過當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，最后結(jié)果是往下游9公里，再建一個25萬噸的污水處理廠?！睆埓褐薪榻B。

如此以來，污水處理范圍更廣，且項目比預(yù)計總投資減少約10億元，每年運營成本節(jié)約3000余萬。

“PPP模式中,一個很重要的原則是,專業(yè)的人做專業(yè)的事。”張春中表示。

不可否認(rèn)，如要讓地方政府動心，一是減少成本，二是提高效率。運營商必須了解政府需求，并能追求到合適的盈利空間。

無一定之規(guī)

上海城建作為國內(nèi)第一批參與PPP項目的地方國企,20年的發(fā)展經(jīng)驗使其成為PPP領(lǐng)域的樣本,其在參與PPP的過程中也由簡單的施工設(shè)計，走上項目集成的發(fā)展路徑，并不斷創(chuàng)新投融資模式。

上海城建投資董事長沈培良認(rèn)為，PPP模式目前無一定之規(guī)，市場與政府理解各異，雙方合作依然極為需要智慧。

比如一些城市建設(shè)項目沒有收費機制，很多地方政府即認(rèn)為，如果項目不收費，未來如何運營？融資模式如何創(chuàng)新？PPP模式如何設(shè)計？都很有困難。

“其實，項目是否有收費機制，并不是衡量PPP的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

2014年10月，上海城建承接了杭州文一路地下通道項目，此項目并無收費機制，但其程序均遵從較為標(biāo)準(zhǔn)的PPP模式。

據(jù)了解，杭州文一路地下通道工程全長5.28公里。這是杭州市城市道路建設(shè)項目第一次引進社會資本參與建設(shè)，也是杭州市首次通過公共資源交易平臺以招標(biāo)方式選擇投資人的項目。

PPP服務(wù)方案

PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域

這是一項政府采購的公開競標(biāo)項目,項目建設(shè)融資規(guī)模預(yù)計為33億元左右,不收費。建設(shè)完成后由運營商運營。

“競標(biāo)的主要條件是，運營商需要政府每年補貼多少資金？地方政府已將項目的基本功能要求公開招標(biāo)。然后通過競標(biāo)，充分發(fā)揮社會資本的能力，比如估算總投資是33億元，有企業(yè)說能優(yōu)化至30億元。那么這家企業(yè)就按照30億元向政府報價。”沈培良解釋。

上海城建投資組建的項目公司按照20年，每年需3.8億元左右補貼向地方政府報價。

“這筆費用包括了建設(shè)和相關(guān)費用、后續(xù)運營的專營費用。那么運營商估算的運營費用。那么運營費用每年需要多少，需要運營商自己判斷?！鄙蚺嗔冀榻B。

最后上海城建項目公司中標(biāo)。

業(yè)內(nèi)的評價是，這個項目沒有收費機制，但它確實是一個經(jīng)典的PPP模式，其一，沒有增加地方政府短期存量債務(wù)，并在一定程度上降低政府靜態(tài)的融資成本；其二，每年補貼一定金額的方式與項目期限完全匹配且建設(shè)期內(nèi)不增加地方政府負(fù)債規(guī)模，避免了地方政府不斷尋求融資借新還舊的繁瑣。

而其亦符合當(dāng)前政策的細(xì)微規(guī)定。

“在BT模式下，地方政府到期支付的是建設(shè)費用。但財政部目前要求地方財政從補貼建設(shè)變成補貼運營或補貼服務(wù)?！鄙蚺嗔急硎尽?/p>

不過，PPP模式被各地政府爭相選擇的一個重要理由是，43號文之后，地方投融資平臺將剝奪舉債功能。

所以，啟用PPP模式，融資機制的設(shè)計仍是不容回避的主題。PPP的融資重任落在了運營商身上。

融資核心

事實上，長達20—30年的工程項目,申請10年以上的銀行貸款額極為困難，且需要提交完美的交易結(jié)構(gòu)和擔(dān)保。

目前，運營商較為青睞設(shè)立基金模式。一為降低風(fēng)險，一能廣泛受益。

簡單的交易架構(gòu)是，運營商設(shè)立PPP基金，基金出資設(shè)立SPV項目公司，這家SPV公司與地方政府簽訂合同，獲得地方政府的特許經(jīng)營權(quán)，然后SPV通常會以特許經(jīng)營權(quán)或者項目的未來收益向商業(yè)銀行申請貸款，按照目前條件，自有資金大約為30%，銀行可貸款為70%。獲得資金后，SPV組建團隊，選擇總包商和監(jiān)理商，建設(shè)工程項目，項目建成后，與BT不同的是，SPV不會此時將項目移交政府，而是負(fù)責(zé)運營，向政府收取特許經(jīng)營費，SPV開始向銀行還款，股東方獲得盈利。根據(jù)合同，運營到一定年限后，SPV退出，將項目移交政府。

在這其中，運營商盡可能放大SPV股東杠桿。

“比如引進商業(yè)銀行作為優(yōu)先級投資者,商業(yè)銀行獲取投資后的回報。比如投資標(biāo)的為20億元,按照30%自有資金，運營商需投資6億元,但如引進商業(yè)銀行作為股東，雙方僅分別出資3億元，就可撬動20億元的杠桿?！睒I(yè)內(nèi)專家表示。

實際上，SPV構(gòu)成的社會資本成分極為豐富?！鞍技纳鐣Y本、地方政府平臺公司的資金、政府引導(dǎo)基金等。”

以國內(nèi)軌交PPP項目為例， 設(shè)立基金亦采取兩種方式，一是以財務(wù)投資人專門為某項目設(shè)立一個基金，以基金的方式投資該項目，基金可能是契約型基金或公司型基金；公司型基金又叫做共同基金，指基金本身為一家股份有限公司，公司通過發(fā)行股票或受益憑證的方式來籌集資金。投資者購買了該家公司的股票，就成為該公司的股東，憑股票領(lǐng)取股息或紅利、分享投資所獲得的收益；契約型基金又稱為單位信托基金，指專門的投資機構(gòu)，比如銀行和企業(yè)共同出資組建一家基金管理公司，基金管理公司作為委托人通過與受托人簽定“信托契約”的形式發(fā)行受益憑證來募集社會上的閑散資金。

另一類方式則是政府與社會資本共同做為GP合作成立基金，比如一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)。

沈培良表示，未來的PPP基金可能金融資本和產(chǎn)業(yè)資本會進一步緊密的結(jié)合。

“未來更多地會產(chǎn)生一種產(chǎn)業(yè)基金。比如，上海城建投資正在跟一些地方政府洽談，與這些地方負(fù)責(zé)交通改造建設(shè)、地下空間開發(fā)，城市管網(wǎng)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)企業(yè)，或者和這些項目相關(guān)的制造業(yè)結(jié)合，在更大的范圍內(nèi)設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，這就變成了PPP基金中，既有戰(zhàn)略投資者又有財務(wù)資者。”

運營商亦希望地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施或公益設(shè)施建設(shè)中引進社會征信，進一步降低融資成本。

“金融能力成為了運營商的核心基本能力，PPP項目壽命周期普遍較長，將長期占有投資人的資本,因此,保證資金良好流動性、平衡風(fēng)險收益和交易價格都形成巨大考驗?！睒I(yè)內(nèi)專家表示。

盡管前景廣闊，運營商需步步謹(jǐn)慎。