大都市區(qū)域治理何以可能?

宋道雷

(復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海200433)

從晚清到共和國(guó)初期，中國(guó)城市的發(fā)展集中在單個(gè)或者數(shù)個(gè)單個(gè)城市空間。對(duì)應(yīng)這一時(shí)期，中國(guó)城市的發(fā)展因產(chǎn)業(yè)與全球化因素尚未顯著，還沒(méi)有出現(xiàn)城市集群發(fā)展的現(xiàn)象。即使在“1949-1978年的30多年間，由于缺乏發(fā)育機(jī)制和驅(qū)動(dòng)因素，我國(guó)一直未出現(xiàn)各種不同類型的城市群。中國(guó)城市群的真正形成與發(fā)育始于20世紀(jì)80年代的改革開(kāi)放初期”，“與傳統(tǒng)城市化道路不同，以國(guó)際化大都市與世界級(jí)城市群為標(biāo)志的都市化進(jìn)程，構(gòu)成了推動(dòng)當(dāng)代城市化進(jìn)程的核心機(jī)制與主要力量”。［1］(P．55)由此，城市群的發(fā)展對(duì)城市治理提出新的挑戰(zhàn)——城市區(qū)域治理困境。

一、城市群發(fā)展與城市區(qū)域治理困境

中國(guó)城市群的發(fā)展是因?yàn)榘l(fā)展型城市力量推動(dòng)國(guó)家轉(zhuǎn)型模式的結(jié)果，［2］(P．1)即“80年代的區(qū)域合作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展是城市群形成的源動(dòng)力”。［1］(P．56)雖然在《“十一五”規(guī)劃綱要》中國(guó)家首次提出城市群的概念，①《“十一五”規(guī)劃綱要》指出:“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長(zhǎng)江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點(diǎn)狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局。已形成城市群發(fā)展格局的京津冀、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲等區(qū)域，要繼續(xù)發(fā)揮帶動(dòng)和輻射作用，加強(qiáng)城市群內(nèi)各城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力。具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，以特大城市和大城市為龍頭，發(fā)揮中心城市作用，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群。人口分散、資源條件較差、不具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)有城市、縣城及有條件的建制鎮(zhèn)，成為本地區(qū)集聚經(jīng)濟(jì)、人口和提供公共服務(wù)的中心。”比《“十一五”規(guī)劃綱要》更加深入，《“十二五”規(guī)劃綱要》進(jìn)一步提出在中國(guó)建設(shè)中部城市群，以及以港澳為代表的國(guó)際城市群課題。但是我國(guó)城市群發(fā)展在80年代已經(jīng)起步，并經(jīng)歷了三個(gè)階段。這三個(gè)階段分別是“20世紀(jì)80年代的發(fā)育萌芽階段、90年代快速成長(zhǎng)階段、21世紀(jì)前10年的持續(xù)發(fā)展階段”。［1］(P．56)在30年的時(shí)間中，中國(guó)的城市群得到巨大發(fā)展，中國(guó)具有了國(guó)家級(jí)、省區(qū)級(jí)與地方級(jí)三級(jí)，近23個(gè)城市群;其中長(zhǎng)三角城市群是中國(guó)最早的城市群。［1］(P．27)(表1)

表1 城市群級(jí)別劃分

城市群的發(fā)展帶來(lái)城市區(qū)域治理的問(wèn)題，這是城市治理遇到的新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。因?yàn)樵诔鞘腥翰话l(fā)達(dá)的時(shí)候，國(guó)家轉(zhuǎn)型賴以依存的要么是單個(gè)城市中現(xiàn)代要素的挑戰(zhàn)，要么是首位城市現(xiàn)代要素的挑戰(zhàn)，這最終使國(guó)家以大型城市計(jì)劃的形式塑造城市力量承載國(guó)家轉(zhuǎn)型。但是，城市群的發(fā)展為國(guó)家轉(zhuǎn)型所依賴的城市治理，提出了城市區(qū)域治理的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)與城市群之間的協(xié)調(diào)機(jī)制直接相關(guān)。中國(guó)在這方面的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究還處在起步階段。［3］(PP．237-240)

雖然城市群在當(dāng)下中國(guó)迅速發(fā)展，但是，其發(fā)展造成的城市區(qū)域治理挑戰(zhàn)只能在城市區(qū)域間協(xié)調(diào)機(jī)制比較薄弱的背景中進(jìn)行。改革開(kāi)放之前，我國(guó)城市的發(fā)展處于國(guó)家權(quán)力要素的主導(dǎo)之下，城市自身的發(fā)展規(guī)律受到損害，市場(chǎng)要素仍不完善，“城市群空間結(jié)構(gòu)不合理，區(qū)域自我協(xié)調(diào)能力較弱，區(qū)域內(nèi)城市空間存在各自為政、單打獨(dú)斗，甚至是以鄰為壑的問(wèn)題”。［4］(P．109)改革開(kāi)放以后，雖然城市群在中國(guó)得到迅速發(fā)展，但是，“目前國(guó)內(nèi)城市群政府協(xié)調(diào)機(jī)制尚處于探索階段，雖然國(guó)內(nèi)各個(gè)城市群協(xié)調(diào)機(jī)制各有側(cè)重點(diǎn)，但最主要的形式是建立行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，該機(jī)制旨在促進(jìn)區(qū)域內(nèi)彼此之間的溝通與交流，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，在長(zhǎng)江三角洲城市群，該機(jī)制已經(jīng)基本形成。另外，圍繞經(jīng)濟(jì)開(kāi)展論壇與合作洽談會(huì)、簽訂共同遵守的協(xié)議和公約也是國(guó)內(nèi)城市群協(xié)調(diào)的有效形式”。［1］(P．43)對(duì)于國(guó)家級(jí)城市群間的區(qū)域協(xié)調(diào)來(lái)講，這種情況更加嚴(yán)重，雖然“目前也存在著一些行政上的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，但作用非常有限。各城市間的協(xié)調(diào)難度非常大，相互掣肘的因素很多。在許多城市群中，部門(mén)利益至上，地方保護(hù)現(xiàn)象盛行，市場(chǎng)流通嚴(yán)重受阻，多方合作非常困難。這是當(dāng)前制約中國(guó)城市群發(fā)展的突出問(wèn)題”。［4］(P．109)

對(duì)于城市區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏導(dǎo)致的危害，官方有相當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)。原國(guó)家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興以珠江三角洲城市群為例，說(shuō):“珠江三角洲地區(qū)的……城市分布區(qū)域迅速擴(kuò)大。人口稠密地帶城市區(qū)域化和區(qū)域城市化的時(shí)代加速來(lái)臨，使得區(qū)域城市群之間和城市之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇，產(chǎn)業(yè)雷同、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)的狀況日益嚴(yán)重。”［5］因協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，長(zhǎng)三角城市群之間的問(wèn)題比珠三角還嚴(yán)重:長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是以犧牲環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)，從綠色發(fā)展來(lái)看，其城市群經(jīng)濟(jì)則落后于珠江三角洲。［2］(P．9)

城市群發(fā)展引發(fā)的城市區(qū)域治理困境，直接涉及到城市地方政府權(quán)力要素之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。從修辭學(xué)上來(lái)講，城市區(qū)域是城市與區(qū)域特質(zhì)在功能與制度統(tǒng)治方面的結(jié)合。不同類型的城市，它們?cè)谧陨韰^(qū)域以及相互間的重要性，都為城市區(qū)域治理增添了復(fù)雜性與不同的可能性。［6］(PP．1-2)這就提出這樣的問(wèn)題:城市區(qū)域間地方政府權(quán)力要素的碎片化是否會(huì)導(dǎo)致區(qū)域性公共服務(wù)效率與效能低下，區(qū)域性公共事務(wù)權(quán)責(zé)歸屬的扯皮效應(yīng)，區(qū)域性緊急事件處理的滯后性等，這囊括城市元治理、硬治理、軟治理、巧治理以及熵治理的五個(gè)方面，是現(xiàn)代城市治理遇到的新的且重大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。［7］

以中國(guó)最早也是最發(fā)達(dá)的長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)生的“黃浦江死豬事件”為例，分析以水流域管理為代表的城市區(qū)域治理困境，將會(huì)使我們更加清醒地認(rèn)識(shí)大都市區(qū)域治理的挑戰(zhàn)。也就是說(shuō)，在缺乏區(qū)域統(tǒng)治與區(qū)域治理制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的結(jié)構(gòu)限制下，跨越地方政府的區(qū)域統(tǒng)治與區(qū)域治理，尤其是大都市區(qū)域統(tǒng)治與治理是不可能的，這是城市治理在新時(shí)代下遭遇的巨大挑戰(zhàn)。

長(zhǎng)江三角洲城市區(qū)域雖然存在城市協(xié)調(diào)機(jī)制，但是，大多以政府為主導(dǎo)，并且缺乏正式的建制性制度設(shè)置;同時(shí)，社會(huì)組織力量在水平方向上的參與不足，這導(dǎo)致跨域機(jī)制的多元化水平城市治理的缺失。［8］雖然長(zhǎng)江三角洲城市區(qū)域目前存在大概九種區(qū)域治理模式，例如區(qū)域規(guī)劃、行政區(qū)劃調(diào)整、都市圈規(guī)劃、上海經(jīng)濟(jì)規(guī)劃辦公室、長(zhǎng)江三角洲城市協(xié)作部門(mén)、主任聯(lián)席會(huì)議、蘇浙滬經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)、長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、太湖流域管理局和部門(mén)協(xié)商與協(xié)議等，不難發(fā)現(xiàn)在這九種城市區(qū)域治理模式中，政府公權(quán)力要素在其中扮演主導(dǎo)性角色，注重政府之間的合作與協(xié)調(diào)關(guān)系，缺乏公私合作與水平政策結(jié)構(gòu)。［9］(PP．1-41)這種結(jié)構(gòu)性限制導(dǎo)致地方權(quán)力要素在城市區(qū)域中面對(duì)緊急性公共污染事件時(shí)的碎片化治理現(xiàn)象，阻礙了具備水平橫向治理要素的各種社會(huì)組織力量的協(xié)調(diào)與參與。

上海黃浦江死豬事件曾一度受到廣泛關(guān)注，該事件的發(fā)生、發(fā)展，以及處理結(jié)果等整個(gè)過(guò)程，涉及到中央政府的多個(gè)部委和流域內(nèi)相關(guān)地方政府等行政主體。但是，回顧整個(gè)事件過(guò)程，除了個(gè)別養(yǎng)殖戶依法受到處罰外，尚無(wú)相關(guān)部門(mén)和負(fù)責(zé)人受到責(zé)任追究，相關(guān)部門(mén)也沒(méi)有公布調(diào)查結(jié)果和后續(xù)的防范措施，到最后不了了之。

黃浦江流經(jīng)中國(guó)最發(fā)達(dá)城市群，并作為上海城市生活用水的重要水源地，它尚沒(méi)有建立一套涉及區(qū)域統(tǒng)治或治理的有效的水源保護(hù)機(jī)制的根本原因在于:區(qū)域統(tǒng)治主體——大都市政府缺乏，以及區(qū)域治理主體的缺失。這導(dǎo)致多元主體之間缺乏有效的協(xié)調(diào)共治機(jī)制。具體來(lái)講，它體現(xiàn)為水流域缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)治主體，或者在統(tǒng)一統(tǒng)治主體不可能具備的情況下，尚未建立區(qū)域治理的機(jī)制。因此，以黃浦江水污染事件為例來(lái)探討在區(qū)域統(tǒng)治與區(qū)域治理缺乏的結(jié)構(gòu)性限制下，各不同行為主體的行為選擇，不僅可以了解黃浦江水污染事件的來(lái)龍去脈，而且可以挖掘出導(dǎo)致此種現(xiàn)狀與改革的內(nèi)在機(jī)制，甚或?yàn)檎麄€(gè)中國(guó)大都市區(qū)域統(tǒng)治或者治理的改革，提供有益的借鑒。

二、城市區(qū)域統(tǒng)治與區(qū)域治理:一個(gè)理論分析框架

城市治理的區(qū)域主義范式經(jīng)歷了大都市政府、公共選擇、新區(qū)域主義、地域重劃與再區(qū)域化等四種理論演變，［10］其中區(qū)域統(tǒng)治與區(qū)域治理理論是經(jīng)典的城市治理分析范式。區(qū)域統(tǒng)治與區(qū)域治理是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的，尤其是大都市區(qū)域內(nèi)的碎片化城市治理的兩種不同應(yīng)對(duì)方式。對(duì)于具備一定界限、權(quán)威、職能與職責(zé)的地方行政主體而言，地方統(tǒng)治與地方治理都不存在致命性缺陷，即使治理對(duì)于中國(guó)政府來(lái)講還不是那么習(xí)慣。但是，對(duì)于跨政府的區(qū)域單位，尤其是大都市區(qū)域(Metropolitan Area):一方面它們不具備正式制度設(shè)置上的大都市區(qū)域政府，這種政府設(shè)置處于中央與地方省政府單位之間;另一方面它們也沒(méi)有有序、機(jī)制化的政府間合作，以此來(lái)處理共同的問(wèn)題，達(dá)成共同的目標(biāo)。前者我們稱之為區(qū)域統(tǒng)治，后者我們稱之為區(qū)域治理。統(tǒng)治與治理具有不同的含義。統(tǒng)治比較強(qiáng)調(diào)政府的單一權(quán)威，通過(guò)垂直的官僚機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)指令性的強(qiáng)制性管理;治理則強(qiáng)調(diào)多中心，通過(guò)政府單位與其他社會(huì)主體之間的平等協(xié)商和溝通來(lái)管理。［11］(P．5)

雖然，在現(xiàn)代民主社會(huì)，學(xué)者們大都傾向于治理，而對(duì)統(tǒng)治頗有微詞，但是，從一定程度上講，對(duì)于城市群所產(chǎn)生的城市治理挑戰(zhàn)來(lái)講，區(qū)域治理與區(qū)域統(tǒng)治都是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的有效方式。就區(qū)域主義來(lái)講，城市區(qū)域統(tǒng)治范式卻是盛極一時(shí)。在大城市區(qū)域治理中，許多學(xué)者認(rèn)為區(qū)域主義需要大都市傳統(tǒng)處方，比如政府功能的集權(quán)化和統(tǒng)一化，區(qū)域性組織的創(chuàng)設(shè)等。［12］這種對(duì)于統(tǒng)一現(xiàn)有的統(tǒng)治單位或創(chuàng)建具有強(qiáng)有力權(quán)力的區(qū)域性政府，以提高效率、減少不平等、厘清職責(zé)，以及處理區(qū)域性問(wèn)題的主張，就是區(qū)域統(tǒng)治理論。區(qū)域治理理論則強(qiáng)調(diào)分權(quán)化路徑，認(rèn)為“通過(guò)組織間的縱向與橫向聯(lián)系而實(shí)現(xiàn)自我治理，這是以大都市地區(qū)分權(quán)化的政府單位間的合作和競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的”。［11］(P．2)

對(duì)于跨政府的區(qū)域的治理，存在兩種極端觀點(diǎn)。一種主張“把現(xiàn)存的地方統(tǒng)治權(quán)威統(tǒng)一為超級(jí)都市區(qū)政府”;另一種主張“依據(jù)實(shí)際情況，以政策層面的合作為基礎(chǔ)，通過(guò)不同政策的合作來(lái)推動(dòng)地方政府間的合作”。［11］(P．45)然而，實(shí)踐證明區(qū)域治理是地方統(tǒng)治與地方治理的結(jié)合體。［13］(PP．158-168)區(qū)域統(tǒng)治涉及地方統(tǒng)治的正式制度，區(qū)域治理涉及現(xiàn)有政府所做的政策決定。

以水流域管理為例，區(qū)域統(tǒng)治與區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)缺位是中國(guó)大都市區(qū)域治理的共同特征。①美國(guó)田納西流域管理局是建立區(qū)域管理局的最典型的例子。在這種結(jié)構(gòu)限制之下，地方政府做出的行為選擇，雖然無(wú)助于解決區(qū)域內(nèi)的跨政府性區(qū)域問(wèn)題，但是，仔細(xì)分析，它們的行為卻是符合理性選擇邏輯的。既然，從可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間與空間范圍內(nèi)來(lái)看，中國(guó)還無(wú)法在政治體制設(shè)置上增加建制化城市治理級(jí)別，即設(shè)置超級(jí)都市區(qū)政府，以之管轄區(qū)域內(nèi)的共同事務(wù);那么，分析加強(qiáng)政府間合作的區(qū)域治理便是次優(yōu)選擇。所以，突破限制區(qū)域治理的條件，便是大都市區(qū)治理的首要任務(wù)。［14］本文即以黃浦江死豬事件為切入點(diǎn)，對(duì)此作出分析。

三、大都市區(qū)域統(tǒng)治的缺失:中央條線部門(mén)的在地化處理

黃浦江死豬導(dǎo)致的水污染事件，涉及長(zhǎng)三角城市群區(qū)域的一系列行為主體。從最直接的原因切入分析，黃浦江水污染事件起因于黃浦江上游嘉興市部分生豬養(yǎng)殖戶向水體丟棄死豬。然而，經(jīng)過(guò)媒體報(bào)道之后，隱藏在直接原因之下的各種更深層次的因素被挖掘出來(lái)，這一事件不僅涉及到生豬養(yǎng)殖戶這一直接群體，更涉及到更加重要的行為主體，亦即從中央到地方的多個(gè)行政主體。中央行政主體主要為環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部，地方行政主體主要為浙江省相關(guān)行政主體和上海市。我們擬通過(guò)整理媒體發(fā)布的新聞，對(duì)上述主體的行為予以簡(jiǎn)單的梳理和回顧，找出各行為主體行為選擇的特點(diǎn)，并以期從中發(fā)掘出達(dá)成區(qū)域治理的有效因素。

(一)區(qū)域統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的缺失

黃浦江所流經(jīng)的長(zhǎng)三角城市群是中國(guó)重要的大都市區(qū)域。根據(jù)我國(guó)《水法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，文中共有26條論及流域管理，較詳細(xì)地規(guī)定了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)。

第十二條給出了我國(guó)水資源管理的基本行政架構(gòu)，即我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱流域管理機(jī)構(gòu))，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。也就是說(shuō)，我國(guó)的水資源管理采用的是“國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)——流域管理機(jī)構(gòu)——地方政府”的三級(jí)管理架構(gòu)。

《水法》盡管使用了較大的篇幅來(lái)表述“流域管理”的概念，但所有條款都仍是原則性規(guī)定。流域管理法律法規(guī)沒(méi)有進(jìn)一步的予以健全，流域管理與行政區(qū)域管理事權(quán)劃分不清或沒(méi)有明確規(guī)定，沒(méi)有形成一個(gè)內(nèi)在邏輯聯(lián)系周密、結(jié)構(gòu)布局科學(xué)合理的體系。同時(shí)，流域水資源管理體制受制于國(guó)家行政體制的限制，流域機(jī)構(gòu)沒(méi)有得到充分的發(fā)育，少數(shù)存在的管理機(jī)構(gòu)更多的是類似中央行政管理部門(mén)派出的機(jī)構(gòu)，流域內(nèi)水管理的決策權(quán)在中央，地方政府在水事之間的糾紛采用協(xié)商處理，協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決。

也就是說(shuō)，我國(guó)的水資源管理實(shí)際上是“國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)——地方政府”的兩級(jí)管理架構(gòu)。比如，黃浦江作為流經(jīng)長(zhǎng)三角大都市區(qū)的重要水流域并不存在跨越都市政府的“超級(jí)流域管理機(jī)構(gòu)”，即區(qū)域統(tǒng)治的集權(quán)化與一元化建制性行政制度結(jié)構(gòu)，在黃浦江流經(jīng)的大都市區(qū)域并不存在。這便是黃浦江死豬事件的結(jié)構(gòu)性限制。

(二)中央行為主體的在地化割裂式治理

如表2所示，事件發(fā)生的第一天(2013年3月12日)，以農(nóng)業(yè)部為主的中央行政主體，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到黃浦江死豬事件是一個(gè)大都市區(qū)域城市治理的跨流域性問(wèn)題，而是只認(rèn)為它是一個(gè)地方行政主體憑自身職權(quán)能夠在地處理的在地事件。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)陳曉華說(shuō):“我們已經(jīng)責(zé)成上海和浙江的動(dòng)物防疫部門(mén)進(jìn)行調(diào)查和處理，到今天上午為止打撈上來(lái)的死豬已經(jīng)全部進(jìn)行了無(wú)害化的處理”，“從現(xiàn)在疫情監(jiān)測(cè)的情況看，當(dāng)?shù)夭](méi)有發(fā)生大規(guī)模的動(dòng)物疫情?！边@時(shí)農(nóng)業(yè)部雖然提到上海與浙江兩個(gè)地方行政主體，但是，它是將兩個(gè)地方行為主體的行為割裂看待的:上海負(fù)責(zé)死豬打撈、處理;浙江負(fù)責(zé)死豬的疫情監(jiān)測(cè)。

表2 中央部委的行為

隨著黃浦江漂流的死豬日漸增多，水質(zhì)有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)，14日(事件發(fā)生的第三天)，農(nóng)業(yè)部與環(huán)保部等中央相關(guān)行政主體，才認(rèn)識(shí)到這一事件并非上海市政府作為在地行政主體憑一己之力能夠處理的事件。作為相關(guān)直管部門(mén)的中央相關(guān)行政主體，“派出調(diào)查組赴浙江、上海實(shí)地了解情況”的實(shí)際行為，表明它們將黃浦江死豬事件開(kāi)始當(dāng)做大都市區(qū)域性跨地事件來(lái)處理。但是，它們?nèi)匀粚⑹录凑盏胤叫姓黧w的在地職權(quán)，作出事件處理的在地化職權(quán)劃分:1．對(duì)于水質(zhì)的監(jiān)測(cè)管理，屬于上海市環(huán)保局的職責(zé)范圍;2．對(duì)于事件原因的調(diào)查處理，上海與浙江行政主體具有共同的職責(zé)協(xié)助中央部門(mén)的工作;3．對(duì)于事件的調(diào)查、協(xié)調(diào)與督導(dǎo)，作為中央條線主體的農(nóng)業(yè)部則負(fù)責(zé)全權(quán)處理，并承諾給公眾一個(gè)明確的答復(fù)。

總之，在此一事件中，環(huán)保部的意見(jiàn)主要集中在三個(gè)方面:1．死豬事件由農(nóng)業(yè)部總體牽頭調(diào)查處理;2．水質(zhì)問(wèn)題由上海市環(huán)保局管(地方政府管理);3．會(huì)給結(jié)果。農(nóng)業(yè)部的意見(jiàn)同樣集中在三個(gè)方面:1．責(zé)成上海和浙江的動(dòng)物防疫部門(mén)進(jìn)行調(diào)查和處理(地方政府管理);2．派出調(diào)查組赴浙江、上海實(shí)地了解情況，督導(dǎo)、協(xié)調(diào)處置工作;3．沒(méi)有大規(guī)模的動(dòng)物疫情。很明顯，環(huán)保部選擇了推諉，農(nóng)業(yè)部選擇了拖延，雙方都沒(méi)有正面、積極地對(duì)事件做出反應(yīng)。

由此可知，在缺乏大都市區(qū)域統(tǒng)治的建制性行政制度結(jié)構(gòu)下，區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)合行為只能由中央行政機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。然而，鑒于中央地方之間的信息不對(duì)稱，中央部委對(duì)于事件的認(rèn)知與行為是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。首先，最先做出反映的是作為條線行政主體的農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部，作為塊的最高行政主體國(guó)務(wù)院并未發(fā)聲。其次，事件發(fā)生之初，中央相關(guān)行政主體認(rèn)為這是一個(gè)在地政府能夠處理的單方在地化事件。第三，隨著事件的惡化，中央部委開(kāi)始將其看做跨地事件，但是，仍然做出事件處理的地方政府在地職權(quán)決定。在這個(gè)過(guò)程中，中央行政主體并沒(méi)有一個(gè)能夠統(tǒng)合的“大總管”協(xié)調(diào)上海與浙江兩個(gè)地方行政主體，而是由中央條線行政主體協(xié)調(diào)、督導(dǎo)地方條線行政主體，對(duì)這一它們認(rèn)為通過(guò)地方政府的“分別”職權(quán)行為便能夠處理的事件進(jìn)行“割裂式”治理。

由上述分析可知，在缺乏區(qū)域統(tǒng)治性制度設(shè)置的結(jié)構(gòu)下，中央政府作為最高一級(jí)行為主體，無(wú)法在第一時(shí)間對(duì)跨政府的區(qū)域性緊急事件做出“信息對(duì)稱式”的詳盡判斷。中央政府在公眾的呼聲中，只能通過(guò)條線部門(mén)與在地政府對(duì)事件做出力所能及的，但是，無(wú)法徹底消除的象征性行為選擇:調(diào)查原因、責(zé)令處理、安撫公眾。

四、地方性權(quán)力主體的“反”區(qū)域治理

既然缺乏統(tǒng)一性正式制度設(shè)置，那么只能在既有制度基礎(chǔ)上，依靠地方政府間的合作來(lái)處理黃浦江死豬事件。也就是說(shuō)，在以區(qū)域統(tǒng)治方式處理區(qū)域事件效果不明顯的時(shí)候，此類事件的處理只能依賴政府間的政策合作，即區(qū)域治理。

長(zhǎng)江三角洲是中國(guó)城市化水平最高的大都市區(qū)。長(zhǎng)三角大都市區(qū)域跨多個(gè)政府，地方政府的管理呈碎片化態(tài)勢(shì)。同時(shí)，區(qū)域涉及高密度人口與廣大且多元的政府管理行政區(qū)?；谶@些特點(diǎn)，一旦發(fā)生緊急性事件，這就非區(qū)域內(nèi)一個(gè)單獨(dú)的政府主體所能夠處理的，更何況在缺乏區(qū)域性政府的結(jié)構(gòu)限制下。所以，要對(duì)緊急性區(qū)域問(wèn)題進(jìn)行防范與處理，離不開(kāi)政府間合作所達(dá)成的區(qū)域治理。

但是，上海市政府與浙江省政府并沒(méi)有選擇區(qū)域治理的合作方式，而是各行其道地處理此一區(qū)域性事件。

(一)上海市政府的行為選擇

上海市作為此一事件的直接發(fā)生地，是直接的參與主體。對(duì)這一跨政府的區(qū)域性事件，它的舉措如下:1．清理水域。鑒于黃浦江水域水源污染，上海市政府需要做的第一件事情便是打撈死豬，清理水源，以解決水污染的直接原因。2．檢測(cè)水質(zhì)。只是清理水源，還不夠，市政府必須進(jìn)一步采取措施，對(duì)水源進(jìn)行清潔保護(hù)，例如增加檢測(cè)指標(biāo)，加大監(jiān)測(cè)力度，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)頻次，以及采取措施保障自來(lái)水安全。3．發(fā)布信息。信息透明是消除公眾恐慌的重要舉措。所以，媒體將政府的打撈與清理信息進(jìn)行實(shí)時(shí)播報(bào)，消除公眾恐慌。

上海市政府作為在地政府，在處理跨政府間事件的時(shí)候，完全是從自身的職能、責(zé)任，以及行政地域因素出發(fā)，沒(méi)有涉及跨政府范圍。即使在采取清理水域這種具有綜合協(xié)調(diào)性措施的時(shí)候，它也沒(méi)有尋求浙江省政府的幫助，以遏制源頭污染的方式，減輕下游的死豬漂浮數(shù)量。它還是選擇了謹(jǐn)守自身水域的行政界線，僅僅將“黃浦江漂浮死豬打撈的關(guān)口已前移至省界，進(jìn)一步加強(qiáng)與上游源頭互通水域的巡查與打撈”。在涉及追查死豬來(lái)源這種明顯具有區(qū)域性性質(zhì)的事情上，上海市政府也并沒(méi)有積極尋求政府間的合作性區(qū)域治理模式，而只是向有關(guān)部門(mén)提供了“17個(gè)耳標(biāo)”，并“通報(bào)”嘉興市政府14只耳標(biāo)中有一只系嘉興。(表3)

表3 上海市政府的行為

雖然沒(méi)有選擇區(qū)域治理模式，但是，上海市政府的行為選擇是理性的。雖然是涉及大都市區(qū)的區(qū)域治理，但是，在缺乏區(qū)域統(tǒng)治范式所倡議的大都市區(qū)域政府的結(jié)構(gòu)限制下，上海市政府并沒(méi)尋求次優(yōu)的“政策合作”式區(qū)域治理的模式處理死豬事件，而是謹(jǐn)守作為在地政府的“本分”，避免涉及其他政府主體。雖然，它很好地發(fā)揮了自身的職能，以有效的動(dòng)員能力，將事件消弭。但是，并沒(méi)有遵循區(qū)域治理理論，而還是依循了區(qū)域中政府的“碎片化”治理方式。從上海市政府作為在地政府的行為選擇來(lái)看，這種做法是理性的。因?yàn)樵诩热狈?zhí)行區(qū)域統(tǒng)治方式的大都市區(qū)域政府，同時(shí)又不能達(dá)成大都市區(qū)域治理的條件的結(jié)構(gòu)限制下，只能選擇“明哲保身”的方式來(lái)處理并非自身政府行為而造成的大都市區(qū)域緊急事件。

(二)浙江省相關(guān)行政主體的行為選擇

浙江省相關(guān)行政主體是此一區(qū)域事件的重要參與方。在這一事件中，浙江省農(nóng)業(yè)廳與嘉興市政府是最重要的行為主體。

浙江省農(nóng)業(yè)廳在第一時(shí)間便對(duì)事件進(jìn)行“避重就輕式”回應(yīng)。它的回應(yīng)并不是如何開(kāi)展與上海相關(guān)部門(mén)的合作，以解決事件;而是澄清死豬并非得豬瘟病而死，而是被凍死。可以很明顯地看出，浙江省農(nóng)業(yè)廳并非要解決事件，而是要減輕自身責(zé)任。

嘉興市政府經(jīng)歷了由否認(rèn)到承認(rèn)到采取行動(dòng)的行為過(guò)程。首先，否認(rèn)死豬系嘉興流出。當(dāng)?shù)毓賳T并沒(méi)有經(jīng)過(guò)調(diào)查，便否認(rèn)死豬系嘉興流出。在通過(guò)“耳標(biāo)”確定死豬系嘉興所屬后，當(dāng)?shù)匦麄鞑块T(mén)仍然否認(rèn)死豬所屬，即所謂的“耳標(biāo)只能認(rèn)定豬的出生地而無(wú)法認(rèn)定成長(zhǎng)地，不能簡(jiǎn)單地用耳標(biāo)認(rèn)定死豬來(lái)自嘉興”。其次，在確定有一只耳標(biāo)系嘉興流出后，才采取相關(guān)行動(dòng)。這些行動(dòng)包括落實(shí)巡查保潔值守制度，杜絕死豬通過(guò)河道流至嘉興界外;加強(qiáng)疫情排查;完善死豬收集處理機(jī)制;協(xié)助上海方面做好核查。最后，對(duì)相關(guān)生豬養(yǎng)殖戶進(jìn)行處罰。(表4)

表4 浙江省相關(guān)行政部門(mén)的行為

續(xù)表

(三)理性的“反”區(qū)域治理

在該事件中，上海市政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)水質(zhì)的安全，但沒(méi)有要求浙江方面給出說(shuō)法，也沒(méi)有要求中央對(duì)該事件進(jìn)行查處，更沒(méi)有就如何確保黃浦江水質(zhì)安全，提出未來(lái)改進(jìn)措施。嘉興市的態(tài)度，經(jīng)歷了“堅(jiān)決否認(rèn)——委婉否認(rèn)——配合調(diào)查——正面回應(yīng)”的轉(zhuǎn)變，同時(shí)對(duì)豬死亡原因給出了令人難以信服的結(jié)論。

由此可知，中國(guó)的大都市區(qū)并不存在區(qū)域治理，而是“反”區(qū)域治理。上海市采取理性的“明哲保身”式處理方式，浙江省相關(guān)行政主體參與“避重就輕”式處理方式，這都是謹(jǐn)守各自權(quán)責(zé)與行政領(lǐng)域的獨(dú)立“碎片化”管理。在沒(méi)有統(tǒng)一的區(qū)域政府實(shí)行區(qū)域統(tǒng)治的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀下，大都市區(qū)域的政府還是遵循各自的職責(zé)進(jìn)行我行我素的“碎片化”管理，我們將這種治理方式稱之為“反”區(qū)域治理。

五、城市區(qū)域治理的挫折:條件分析

在無(wú)法尋求統(tǒng)一性建制化的大都市區(qū)域政府建立的情況下，只能考慮區(qū)域治理的可能性。制度性集體行動(dòng)理論是區(qū)域治理的支撐性理論。旨在達(dá)成地方政府合作的制度性集體行動(dòng)理論假設(shè)，“地理位置、群體規(guī)模、共同的政策目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)者或政策企業(yè)家、強(qiáng)制和/或選擇性激勵(lì)”都是地方政府合作的重要性因素。［11］(P．48)

(一)促成性條件分析

以黃浦江死豬事件為例，在缺乏統(tǒng)一性權(quán)力部門(mén)的區(qū)域統(tǒng)治結(jié)構(gòu)限制下，要達(dá)成地方政府合作應(yīng)對(duì)這一典型的區(qū)域性事件，必須要符合以上各條件。江浙自古相鄰，同屬長(zhǎng)江三角洲，正是黃浦江的流域跨越兩地，才造成區(qū)域性事件的產(chǎn)生。所以，地理位置并不構(gòu)成地方政府區(qū)域治理的約束條件。涉及此一區(qū)域性事件的地方群體規(guī)模也不大，僅僅是上海市、浙江農(nóng)業(yè)廳，以及嘉興市政府，并不能因“搭便車”行為，而導(dǎo)致集體行動(dòng)的失敗。同理，三者的共同政策目標(biāo)也不缺乏，即將這一區(qū)域性事件消除，并預(yù)防以后發(fā)生類似事件。

強(qiáng)制和/或選擇性激勵(lì)條件也是存在的。流域內(nèi)居民構(gòu)成強(qiáng)制性約束。因?yàn)辄S浦江水污染會(huì)導(dǎo)致上海居民用水困難，造成巨大公共事件;這屬于強(qiáng)制性激勵(lì)。同時(shí)，國(guó)家性媒體的嚴(yán)厲追問(wèn)也構(gòu)成強(qiáng)制性約束因素。(表5)

表5 國(guó)家性媒體的行為

新華社以其國(guó)家性媒體的身份，能夠?qū)Φ胤秸畼?gòu)成強(qiáng)制性約束。它以“三聯(lián)問(wèn)”的形式，給地方政府在處理這一區(qū)域性緊急事件中造成較大壓力，形成促成其集體行動(dòng)的強(qiáng)制性激勵(lì)。

(二)阻礙性條件分析

然而，在約束性條件具備的情況下，事實(shí)向我們呈現(xiàn)的還是一個(gè)區(qū)域治理的失敗案例，因?yàn)樗](méi)有符合“領(lǐng)導(dǎo)者或政策企業(yè)家”的條件。地方政府合作達(dá)成的區(qū)域治理，需要“出頭者”:“地方政府合作常常由具有創(chuàng)新精神的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)起”，“沒(méi)有個(gè)體的積極倡議，就不會(huì)產(chǎn)生政府間合作?！保?1］(P．53)這些強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)基于個(gè)人的權(quán)力、聲望或者政策影響力，積極尋求政府間合作，以促使區(qū)域性事件的解決。

但是，在中國(guó)單一性中央集權(quán)的國(guó)家體制下，很難產(chǎn)生這種“強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者”。由此，只能導(dǎo)致達(dá)成政府合作的區(qū)域治理向“碎片化”的反區(qū)域治理滑落。難以產(chǎn)生強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)者，倡議地方政府合作處理大都市區(qū)域事件的原因多種多樣。雖然，與地方政府領(lǐng)導(dǎo)者自身相關(guān)，即他們沒(méi)能建立很好的私人友誼，但是，更多地與體制性因素相關(guān)。即使可以通過(guò)重復(fù)性博弈減少城市區(qū)域中地方權(quán)力要素之間的背叛行為而走向善治，①許源源《重復(fù)博弈、新區(qū)域主義與城市群治理》，提升城市管理能力2011年兩岸四地學(xué)術(shù)研討會(huì)，澳門(mén)，2011年9月7日。以及她的《新區(qū)域主義視角下的市際重復(fù)博弈:問(wèn)題與路向》，《中國(guó)行政管理》，2012年第9期。但是，因?yàn)轶w制性要素的缺乏，黃浦江水污染事件還是走向了區(qū)域治理的失敗。在水流域區(qū)域管理的“九龍治水”與大都市區(qū)域地方行政主體各自為政的結(jié)構(gòu)限制下，主體之間容易互相推諉、互相掣肘，導(dǎo)致政出多門(mén)及缺乏有效的合作和整合。不難理解，在這一結(jié)構(gòu)下沒(méi)有任何部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)倡議政府合作，因?yàn)橐?guī)模因素令集體行動(dòng)不可能發(fā)生。

中央高度集權(quán)的制度設(shè)置，使決策權(quán)在中央，各方利益的沖突由中央來(lái)調(diào)解，將本來(lái)屬于流域內(nèi)各利益主體之間協(xié)商的過(guò)程，轉(zhuǎn)化為由各個(gè)主體分別與中央單獨(dú)進(jìn)行協(xié)商的過(guò)程，變成了各方競(jìng)相向中央追求本部門(mén)本地區(qū)利益的過(guò)程，而忽略流域的整體利益。這種結(jié)構(gòu)限制令地方政府領(lǐng)導(dǎo)者，不會(huì)考慮通過(guò)地方政府之間的合作達(dá)成區(qū)域性共同目標(biāo)，而是各自單獨(dú)向中央“表功”。

六、結(jié) 語(yǔ)

總之，通過(guò)黃浦江流域水污染事件的案例分析，我們可知，以城市地方政府權(quán)力要素碎片化為代表的城市區(qū)域治理困境，為良性城市區(qū)域治理的發(fā)展提出新的挑戰(zhàn)。在城市區(qū)域化發(fā)展日益突飛猛進(jìn)的今天，大都市區(qū)域的城市治理關(guān)乎單個(gè)或數(shù)個(gè)城市空間中市場(chǎng)、制度、權(quán)力與參與要素的互動(dòng)，從而達(dá)成區(qū)域治理?xiàng)l件的改革，在進(jìn)一步明晰中央與地方行為主體的職權(quán)基礎(chǔ)上，明晰地方政府的職能，打破地方政府碎片化分割的利益格局，消除各自為政的心態(tài)，提高地方政府尋求合作的制度性基礎(chǔ)，從而使它們更容易達(dá)成合作，以應(yīng)對(duì)涉及共同利益的大都市區(qū)域性事件。同時(shí)還需要發(fā)揮社會(huì)性參與要素，例如環(huán)境保護(hù)組織的作用，形成良性的城市治理力量，達(dá)成政府與社會(huì)的多方共治，從而解決在區(qū)域統(tǒng)治性力量，即集中化、一元化都市區(qū)域政府的結(jié)構(gòu)缺失下，形成大都市區(qū)域治理的合力。

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