審視《新行政訴訟法》的現(xiàn)實(shí)和未來(lái)

孔楠楠

摘 要：我國(guó)自1989年通過(guò)《行政訴訟法》，社會(huì)發(fā)生了很大變化，政府的職能性質(zhì)從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，同時(shí)人民的法制意識(shí)有了很大進(jìn)步。人們開(kāi)始紛紛詬病立案之難難于上青天。2014年通過(guò)的《新行政訴訟法》正是對(duì)這一要求的呼應(yīng)。但是，必須看到，《新行政訴訟法》的出臺(tái)并不意味著，法治時(shí)代的到來(lái)。審視《新行政訴訟法》受案范圍變化的現(xiàn)實(shí)，針對(duì)未列入受案范圍的某些規(guī)范性文件，構(gòu)建未來(lái)監(jiān)督行政主體行政的新方法，并且提出違法行政的責(zé)任承擔(dān)方法對(duì)于當(dāng)前提出的構(gòu)建法治政府極為迫切。

關(guān)鍵詞：《新行政訴訟法》；行政責(zé)任；受案范圍

1 對(duì)行政訴訟法受案范圍的變化現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)

受案范圍直接關(guān)系到行政行為利害關(guān)系人的權(quán)利能否得到救濟(jì)，受案范圍的確立也對(duì)于整個(gè)國(guó)家的法治狀況，尤其是法治政府的建立有很大影響。從大的方面來(lái)說(shuō)，受案范圍的大小程度與公民保護(hù)自己權(quán)利的能力大小相一致。

最近的《新行政訴訟法》正是對(duì)立案難呼聲的回應(yīng)，行政訴訟受案范圍，由原來(lái)規(guī)定的“具體行政行為”改為“行政行為”，根據(jù)我國(guó)對(duì)行政行為的分類，分為具體行政行為和抽象行政行為，在實(shí)際審判經(jīng)驗(yàn)中，經(jīng)常會(huì)因?yàn)榧m結(jié)于某一件案件的真實(shí)面目究竟是具體的還是抽象的。我國(guó)對(duì)行政行為包括抽象行政行為和具體行政行為，也就是說(shuō)《新行政訴訟法》是加入了抽象行政行為，抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定多數(shù)人制定的，具有普遍約束力的行為規(guī)則”，那么按照《新行政訴訟法》的規(guī)定，行政立法和一般規(guī)范性文件皆能成為行政訴訟的對(duì)象。然而，《新行政訴訟法》明確規(guī)定，規(guī)范性文件、規(guī)章、政府文件未被列入直接可訴范圍；明確將“規(guī)章”（部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）排除在司法審查范圍，僅將一些規(guī)范性文件納入“一并審查”的范圍，能否將全部抽象行政行為列入行政訴訟受案范圍，這對(duì)于十八屆四中全會(huì)確立的建設(shè)“法治國(guó)家”，“法治政府”來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要，兩者一損俱損，一榮俱榮。

2 未來(lái)監(jiān)督行政主體行政行為的新構(gòu)想

根據(jù)現(xiàn)行的《新行政訴訟法》將其他機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的規(guī)范性文件列入了訴訟范圍，那么將來(lái)的行政案件中人民法院不能不在審查具體行政行為的合法性時(shí)，一并審查具體行政行為作出時(shí)所依據(jù)的規(guī)范性文件。那么如何保證人民法院公正的行使審查職責(zé)？另外一種情況是指當(dāng)規(guī)范性文件尚未對(duì)公民的合法權(quán)益造成侵害，僅僅具有危害公民合法權(quán)益的潛在可能性，然而人民法院審查具有被動(dòng)性，不能主動(dòng)介入違法審查，那么又如何保護(hù)公民合法權(quán)益呢？這就需要一種預(yù)防性的保護(hù)。

根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和目前所面臨的一些實(shí)際情況，具體措施可以考慮如下：

第一，地方人民法院對(duì)于涉及規(guī)范性文件合法性的問(wèn)題，可以及時(shí)遞交地方人大常委會(huì)討論，然后將討論結(jié)果反饋給法院，法院可以參考人大常委會(huì)的討論結(jié)果，并且要對(duì)討論結(jié)果和人民法院的審判結(jié)果備案，以便將來(lái)追查責(zé)任。當(dāng)然由于地方人大都有自己的分內(nèi)工作，把地方人大及人大常委會(huì)聚集到一起的可能性很小，因此可以考慮使用遠(yuǎn)程會(huì)議或網(wǎng)上交流的方式傳達(dá)消息，并最終形成討論決定。討論結(jié)果也只是對(duì)于人民法院來(lái)說(shuō)具有參考作用。在這樣的一個(gè)討論的過(guò)程，可以保證公共利益最大化；第二，成立公益行政訴訟單位。在《新行政訴訟法》中新增了檢察院對(duì)于行政案件提出檢察建議的權(quán)力，卻沒(méi)有規(guī)定檢察院的程序性規(guī)范。除了應(yīng)該繼續(xù)完善檢察院對(duì)于生效判決、裁定等一系列后續(xù)問(wèn)題作出明確規(guī)定外，還應(yīng)該重點(diǎn)完善事前的救濟(jì)。中國(guó)公民訴訟意識(shí)薄弱，而且公民雖然憲法賦予可其廣泛地權(quán)利，但是作為一個(gè)普通的行政相對(duì)人，其仍不具有與行政權(quán)相抗衡的能力，因此公益的訴訟代表應(yīng)由真正代表人民權(quán)益的地方人大及地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督并對(duì)有合理證據(jù)表明這些類規(guī)范性文件著實(shí)會(huì)危害公民的權(quán)利，要賦予其為公益而上述的權(quán)利；第三，成立地方投訴委員會(huì)。伯爾曼在其《法律與宗教》著作一書(shū)中，關(guān)于法律的新生中，他闡述了，“除司法程序之外，我們還需要在地方政府和中央政府中創(chuàng)設(shè)新的程序形式……需要新的形式，新的儀式來(lái)引導(dǎo)公眾以創(chuàng)造性的而非破壞性的方式實(shí)行參與”。伯爾曼提出了兩種方案，第一種是設(shè)立投訴委員會(huì)一職；第二種，建立一個(gè)可以使公眾表達(dá)其看法的場(chǎng)所，避免活躍的少數(shù)派控制局面，伯爾曼將其稱之“城鎮(zhèn)集會(huì)型”程序。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)同樣也可以為我國(guó)加以借鑒并創(chuàng)新。為了提高行政效率，保證政府正確履行職責(zé)，為什么不能增設(shè)一個(gè)投訴部門呢？新設(shè)的投訴部門不能像信訪部門一樣，其要發(fā)揮主動(dòng)性，在隸屬上應(yīng)該從屬于全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)，日常中要不定期負(fù)責(zé)向人大及其常委會(huì)報(bào)告情況，并及時(shí)阻止政府的違法行為，同時(shí)投訴委員會(huì)應(yīng)根據(jù)公眾的投訴開(kāi)展有效的調(diào)查并采取行動(dòng)。而“城鎮(zhèn)集會(huì)型”在一定程度上是當(dāng)事人能潛移默化中感覺(jué)到法律是他們的法律。我們亟需呼吁一個(gè)真正能代表民意心聲的組織，能夠及時(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)利。

3 治理行政主體的不當(dāng)行政行為-共擔(dān)政治與法律責(zé)任

此次《新行政訴訟法》中對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的，在一定情況下，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。這里我們可以看到《新行政訴訟法》要求行政主體需要承擔(dān)法律責(zé)任，比以往是有進(jìn)步，但是只是局限在承擔(dān)法律責(zé)任的范疇，還沒(méi)有上升到涉及政治責(zé)任的范疇。但筆者更加認(rèn)同郭道輝老師對(duì)政治責(zé)任的界定，是指“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員所作所為必須合理……如過(guò)政府決策失誤或行政行為有損于國(guó)家與人民利益，雖則不一定違法，不受法律追究，卻要承擔(dān)政治責(zé)任”。那么對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)，責(zé)任究竟直接定為法律責(zé)任還是承擔(dān)一定的政治責(zé)任，或是兩種責(zé)任都要承擔(dān)呢？

首先需要判斷行政主體所實(shí)施的行為性質(zhì)，應(yīng)定性為執(zhí)行法律的行為還是一種政治行為更為合適。當(dāng)然針對(duì)同一問(wèn)題看問(wèn)題角度不同，得出的結(jié)論也就不盡一致。

針對(duì)不合法具體行政行為的責(zé)任的界定，不論是故意還是過(guò)錯(cuò)，都可謂是清晰明了。責(zé)任由直接負(fù)責(zé)人來(lái)承擔(dān)，如果直接負(fù)責(zé)人的行為是由上級(jí)行政官的命令而行之，則不管有無(wú)損害后果，行政官應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任或者是根據(jù)事實(shí)情況，政治、法律責(zé)任皆要承擔(dān)；其次是抽象性行政行為，主要是規(guī)范性文件，因?yàn)橐?guī)范性文件在制定過(guò)程中是由集體討論決定的結(jié)果，涉及主體較多，其波及范圍廣。對(duì)于已經(jīng)確定具有違法性質(zhì)的規(guī)范性文件，相關(guān)責(zé)任人是否需要承擔(dān)政治責(zé)任需要分情況考慮，區(qū)別對(duì)待，這是一個(gè)值得我們?nèi)ド钊胨伎嫉膯?wèn)題。

綜上所述，行政訴訟受案范圍為的擴(kuò)大雖有不足之處，但是畢竟為人民敞開(kāi)了一扇通往救濟(jì)自己被行政主體侵害的權(quán)利，此次大修，明確將“規(guī)章”排除在司法審查范圍，也不是沒(méi)有道理的。行政權(quán)與司法權(quán)本身分屬兩個(gè)不同的國(guó)家權(quán)力，不能受案范圍無(wú)所顧忌的無(wú)限擴(kuò)大。將來(lái)受案范圍能否擴(kuò)大，有待于我們國(guó)家法制狀況的發(fā)展。但是對(duì)于已經(jīng)列入受案范圍的某些規(guī)范性文件，我們必須正確對(duì)待，防止過(guò)去行政主體拿著規(guī)范性文件來(lái)徇私舞弊，因此對(duì)未來(lái)如何防止行政主體濫用權(quán)力，尤其是對(duì)制定規(guī)范性文件的合法性予以事前監(jiān)督，并且對(duì)已通過(guò)的規(guī)范性文件如果對(duì)公民權(quán)利造成侵害需要有一個(gè)能代表其發(fā)出聲音的機(jī)關(guān)，因此在這個(gè)基礎(chǔ)上提出了監(jiān)督行政主體行政行為的新構(gòu)想是迫切之舉。

參考文獻(xiàn)

[1]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，第三版，第199頁(yè)。

[2]【美】伯爾曼著《法律與宗教》，商務(wù)印書(shū)館，2012年版，第36頁(yè)。

[3]郭道輝：《法的時(shí)代精神》，湖南出版社，1997年版，第468頁(yè)。