推進農村土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉的調查研究——以四川省安縣為例

易 行

(四川城市職業(yè)學院公共服務學院，四川成都622650)

穩(wěn)定和完善農村基本經(jīng)營制度，堅持農村土地“三權”分置，以放活土地經(jīng)營權為重點，積極引導農村土地規(guī)范有序流轉，促進生產(chǎn)要素資源向農村流動、向農業(yè)集聚，大力發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，不斷提高農業(yè)綜合效益，是推進農村繁榮、農業(yè)增效、農民增收的重要途徑。四川安縣被確定為全國農村土地流轉規(guī)范化管理試點縣后，積極推動農村土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉，從健全制度和完善政策入手，在培育農業(yè)經(jīng)營主體、創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營機制、建立流轉服務機制、工商企業(yè)租賃農戶承包地準入和監(jiān)管制度等方面進行了探索創(chuàng)新，為加快現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展奠定了基礎。

1 安縣農村土地經(jīng)營權流轉現(xiàn)狀

安縣位于四川盆地西北邊緣龍門山脈中段，與成都平原接壤，幅員面積1 189 km2。農業(yè)用地3．600萬hm2，其中耕地3．097萬hm2。全縣轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)234個村，2 330個村民小組。共有農戶總數(shù)14．6萬戶，農業(yè)人口38．2萬，人均耕地0．081 hm2。安縣實行農民土地家庭承包經(jīng)營制度后，極大地解放了生產(chǎn)力，充分調動起農民的生產(chǎn)積極性，促進了農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。但隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、農作物種植模式等都發(fā)生了一系列變化，地塊面積較小、土地零碎化已嚴重影響到農業(yè)規(guī)?；?、機械化經(jīng)營。二輪土地承包后，安縣農村土地流轉現(xiàn)象日益普遍，流轉規(guī)模不斷擴大。

截至2014年底，安縣農村土地流轉總面積6 933．33 hm2，占全縣耕地面積的22．3%，比2013年增加流轉面積1 820．00 hm2，增幅達35．6%。流轉承包耕地農戶2．7萬戶，占農戶總數(shù)的18．4%;簽訂書面合同的流轉耕地面積5 113．33 hm2，占流轉總面積的 73．7%;流轉 3．33 hm2以上的且用于種植糧食作物，享受國家種植大戶補貼的165戶，面積1 460．00 hm2，占合同流轉面積的28．6%。

總體來看，安縣土地流轉主要呈現(xiàn)以下特點。

1．1 流轉形式多樣化，但以轉包和出租為主 安縣農村土地經(jīng)營權流轉形式主要有轉讓、出租、轉包、互換和股份合作等幾種形式，但以轉包和出租為主，其中轉包的面積為2 677．47 hm2，占流轉總面積的 38．6%;出租的面積為3 014．20 hm2，占流轉總面積的43．5%;轉讓、互換和股份合

作的面積分別為 225．33、26．07 和 900．47 hm2，分別占流轉總面積的 3．2%、0．4%和 13．0%。

1．2 流轉去向多元化，但主要流向農戶 安縣農村土地經(jīng)營權流轉去向有農戶、農民合作社、企業(yè)和其他主體等，其中以流向農戶的面積最多，達3 815．27 hm2，占流轉總面積的55%;流向農民合作社、企業(yè)和其他主體的面積分別為1 634．73、1 294．00 和 191．93 hm2，分別占流轉總面積的24%、19%和3%。

1．3 流轉規(guī)模差異化，但規(guī)模經(jīng)營日益凸顯 安縣農村土地經(jīng)營權的流轉規(guī)模大小不一，但規(guī)模經(jīng)營日益凸顯，流轉0．667～3．333 hm2的占 15%，流轉 3．334 ～6．666 hm2的占26%，流轉 6．667 ～13．333 hm2的占 21%，流轉 13．334 ～20．000 hm2的占5%。其中流轉13．334 ～20．000 hm2的較上年增加100%。

2 安縣農村土地經(jīng)營權流轉的主要做法及成效

2．1 主要做法

2．1．1 加快推進確權頒證，夯實土地流轉基礎。農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證是農村土地流轉的重要基礎。安縣作為全國和四川省農村土地承包經(jīng)營權確權登記試點縣，于2011年啟動試點，以二輪承包合同為依據(jù)，按照航空攝影、摸底調查、指認地塊、勾劃地界、農戶確認、簽訂合同等步驟，進一步妥善解決承包地地塊面積不準、四至不清、空間位置不明等問題，將承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，為推進土地流轉打下堅實的基礎。截至目前，安縣土地承包經(jīng)營權確權登記頒證面積已達95%，預計在2015年3月底前基本結束。

2．1．2 搭建土地流轉服務平臺，強化服務功能。安縣在縣農業(yè)局搭建了土地流轉信息發(fā)布平臺，實時發(fā)布土地流轉信息，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資管理”中心建立土地流轉管理服務中心18個，初步搭建了縣鄉(xiāng)兩級土地流轉服務平臺;縣農村土地流轉服務大廳也正在籌建中。通過搭建流轉服務平臺，為土地流轉提供政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、糾紛調解和檔案管理等服務，不斷提升服務能力。

2．1．3 規(guī)范土地流轉行為，促進有序流轉。安縣堅持把“依法、自愿、有償”作為推進土地流轉的基本原則，制定了《關于開展農村土地流轉規(guī)范化管理和服務試點工作實施意見》，引導流轉雙方在平等協(xié)商、自愿互利的基礎上進行流轉，并切實做好合同的簽訂、備案、登記和歸檔工作。對在集中開發(fā)過程中不愿流轉的農戶，通過說服引導和地塊互換的方式予以解決，充分尊重農民意愿，不搞強迫命令。

2．1．4 開展土地流轉審查評估，保障農民權益。安縣建立了土地流轉審查制度，成立土地流轉評審專家?guī)?。村組連片流轉面積0．667～3．333 hm2的由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查，3．333 hm2以上由縣農村土地流轉中心審查。重點審查合同簽訂是否規(guī)范、是否違背農民意愿、是否保護了農民利益、是否符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、是否農業(yè)用地非農化、土地流轉租金的支付方式是否有保障等重要事項，同時嚴格審查工商資本流入農業(yè)領域租賃農戶土地，建立土地流轉復墾保證金制度，有效保障農民權益。

2．1．5 出臺扶持政策，促進規(guī)模經(jīng)營。安縣對土地流轉從事規(guī)模經(jīng)營制定了相應的扶持政策。一是對成片土地流轉的區(qū)域優(yōu)先給予土地整理、道路建設、溝渠修建等項目支持;二是落實對龍頭企業(yè)、農民合作社、家庭農場、種養(yǎng)大戶等農業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的強農惠農政策，在農機購置、申請示范社(場)、申辦“三品一標”認證、爭創(chuàng)名優(yōu)品牌等方面給予一定扶持。

2．2取得的成效

2．2．1 生產(chǎn)要素配置逐步優(yōu)化。土地經(jīng)營權流轉使城鄉(xiāng)之間的資金、技術、人才、設備等生產(chǎn)要素實現(xiàn)合理流動和優(yōu)化組合，形成了城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的新格局。2014年安縣的龍頭企業(yè)、農民合作社等經(jīng)營主體共從各類金融機構獲得生產(chǎn)經(jīng)營貸款3 300萬元;全縣市場中90%以上生豬、家禽等都是由農民合作社、家庭農場、種養(yǎng)大戶生產(chǎn);全縣龍頭企業(yè)、農民合作社共聘請大中專院校、科研單位的科技人員110余人。

2．2．2 新型農業(yè)經(jīng)營主體加快發(fā)展。土地經(jīng)營權流轉使土地逐步向種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農民合作社、家庭農場等新型農業(yè)經(jīng)營主體集中，促進了農業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，提升了新型農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展實力。截止目前，安縣共有經(jīng)工商部門注冊登記的農民合作社410個，入社成員37 100戶，年銷售額達122 150萬元，實現(xiàn)利潤10 695萬元;種養(yǎng)大戶1 321戶;龍頭企業(yè)和家庭農場分別有79和117個。

2．2．3 農村勞動力轉移步伐加快。土地經(jīng)營權流轉后，部分農民在業(yè)主那里務工，不僅獲得了勞務收入，而且學到了許多實用技術和經(jīng)營管理技術，提高了勞動者素質。同時，土地流轉有利于人地分離，改變了部分農民“亦工亦農、亦商亦農”的兼業(yè)化狀態(tài)，解除了土地對農民的束縛，促進了農村勞動力向非農產(chǎn)業(yè)轉移。

2．2．4 農民財產(chǎn)性收入明顯增加。根據(jù)調研，通過土地經(jīng)營權流轉，2014年安縣農民人均可以得到671元的租金收入，有的土地流轉收入甚至高于農民傳統(tǒng)農作物總收入;另外，企業(yè)、合作社及業(yè)主通過租賃土地，為當?shù)剞r民創(chuàng)造了更多就業(yè)就會，使農民從原來直接的生產(chǎn)經(jīng)營者成為業(yè)主打工的農業(yè)工人，也增加了一定收入。

3 安縣農村土地經(jīng)營權流轉存在的主要問題

3．1 農戶流轉意愿不強 一是一些農民對國家政策認識不足，甚至誤解流轉的目的，害怕流轉出去的土地“有去無回”，成為失地農民［1－2］。二是由于長期以來形成的對土地的依賴性，一些長期外出務工經(jīng)商的農民，有的甚至舉家外遷，不再以土地為生，但仍然把土地當作最后退路。三是目前農村還未建立起完善的養(yǎng)老、醫(yī)療保險等事關農民生存的社會保障體系，而土地在很大程度上擔負著農民的社會保障功能，農民擔心土地流轉之后的生計問題。

3．2 流轉行為不夠規(guī)范 大多數(shù)農戶在流轉土地只有口頭協(xié)議，沒有形成具有法律效力的書面協(xié)議或合同。即使簽了合同，也比較簡單、不規(guī)范，流轉雙方在責、權、利關系上沒有明確規(guī)定，也無違約責任的約定，更沒考慮到今后市場變化因素，給土地流轉留下了許多隱患。

3．3 流轉服務機制不健全 一是全縣尚未實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)2級土地流轉管理服務平臺全覆蓋，土地流轉供求雙方的信息空間較為分散，土地供求信息不能高效準確提供。二是土地流轉主要依靠自發(fā)和政府推動，缺乏規(guī)范的土地流轉市場，缺乏與土地流轉相關聯(lián)的政策咨詢、價格風險評估、公證等中介組織，沒有形成一個網(wǎng)絡化、多功能的中介服務體系，導致流轉信息渠道不夠暢通。

3．4 流轉監(jiān)督管理不到位 一是2008年機構改革后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農經(jīng)機構薄弱，缺乏人員和經(jīng)費，對土地流轉監(jiān)管乏力。部分基層干部對土地流轉的重要性認識不足，認為土地流轉是農戶自己的事，疏于監(jiān)督管理。二是尚未建立起鄉(xiāng)村調解、縣級仲裁、司法保障等一套完整的糾紛調處機制，仲裁基礎設施建設不足，仲裁員隊伍整體素質不高，發(fā)生土地流轉糾紛時調處力度不夠［3］。三是土地流轉缺乏有效的用途管制，出現(xiàn)借土地流轉之名違規(guī)搞非農建設、擅自將耕地“非農化”等現(xiàn)象，嚴重損害農民的合法權益。

3．5 流轉政策制度不完善 一是流轉合同制度不完善，流轉合同文本沒有得到統(tǒng)一規(guī)范，合同簽訂流程和合同鑒證制度不健全。二是對流入方的主體資格、征信情況以及持續(xù)經(jīng)營能力審查不夠嚴密，存在流入方經(jīng)營項目不符合當?shù)剞r業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的現(xiàn)象。三是工商企業(yè)租賃農戶承包地的監(jiān)管力度不足，存在承包農戶因流入方違約或經(jīng)營不善遭受損失的風險［4］。四是引導和鼓勵土地流轉的財政、金融、保險等政策支持不足。

4 對策建議

4．1 尊重農民意愿，引導土地流轉 要始終堅持“依法、自愿、有償”的原則，以農民為主體，以政府扶持引導、市場配置資源為取向，充分尊重農民主體地位，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由農戶自主決定。對個別不愿流轉土地的農戶，不能違背承包農戶意愿強迫流轉。土地流轉收益應歸承包農戶所有，任何組織和個人不得侵占、截留和克扣。要大力宣傳《土地承包法》、《合同法》等法律法規(guī)，加大對中共十八屆三中全會、中央和省委一號文件關于土地流轉方面精神的宣傳力度，著重宣傳土地流轉的原則、期限、程序、方法、步驟以及土地流轉的意義，真正使土地承包經(jīng)營權的流轉政策深入人心，深入到千家萬戶，提高農民土地流轉的積極性。要發(fā)揮典型引導示范作用，充分發(fā)揮種養(yǎng)大戶、農民合作社和家庭農場等新型農業(yè)經(jīng)營主體流轉土地的示范作用，使農民看到實實在在的效果，轉變思想觀念。

4．2 加強指導服務，規(guī)范土地流轉 健全土地流轉管理制度。對已流轉土地進行檢查登記，摸清現(xiàn)狀;實行縣、鄉(xiāng)分級審查制度，嚴格資格審查，重點審查流入方的主體資格、征信情況、農業(yè)持續(xù)經(jīng)營能力及擬經(jīng)營項目是否符合本區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等;建立土地流轉臺賬，實行土地流轉合同鑒證制度;強化用途管制，堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴禁借土地流轉為名搞非農建設［5］。引導流轉雙方當事人依法簽訂書面流轉合同，使用統(tǒng)一的省級合同示范文本。加強對工商業(yè)租賃農戶承包地的監(jiān)管和風險防范，實行分級備案，嚴格準入門檻，加強事中事后監(jiān)督，建立土地流轉風險保障金，專項用于土地流轉風險防范。

4．3 建立流轉體系，促進土地流轉 一是要依托農村經(jīng)營管理機構，建立以縣級為中樞、鄉(xiāng)級為平臺、村為網(wǎng)點的土地流轉服務平臺和土地流轉監(jiān)測體系，為流轉方式提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務，及時收集發(fā)布土地流轉信息。二是要積極發(fā)展各類市場中介組織，建立多層次、全方位開放的土地流轉市場機制，依靠市場調節(jié)完善流轉機制，降低土地流轉成本。三是要完善土地流轉糾紛調處機制，加強農村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁體系建設，健全鄉(xiāng)村調解、縣(市、區(qū))仲裁、司法保障的糾紛調處機制，妥善化解矛盾糾紛。四是要建立專業(yè)評估機構，開展土地分等定級和價格評估工作，客觀公正評估土地等級和市場價格，為流轉雙方的公平交易提供科學依據(jù)［6］。

4．4 培育新型主體，推動土地流轉 專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營主體是土地流轉和集約化經(jīng)營的重要牽動力量。一是加強農民職業(yè)教育力度，培育新型職業(yè)農民，鼓勵職業(yè)農民通過轉包、租賃等方式流轉土地，發(fā)揮示范效應。二是發(fā)展家庭農場，鼓勵承包農戶通過土地流轉發(fā)展家庭農場，支持家庭農場改善生產(chǎn)條件和經(jīng)營管理，擴大生產(chǎn)規(guī)模。開展農場經(jīng)營者成本核算、資產(chǎn)管理等方面的培訓，促進家庭農場提高經(jīng)營管理水平。三是扶持農民合作社發(fā)展，賦予農民合作社申報和實施財政項目主體待遇，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉交合作社持有和管護。積極引導和鼓勵農民將土地以入股方式集中，按市場機制將承包土地折價入股或量化成股份，建立土地股份合作社。四是做大做強龍頭企業(yè)。引導龍頭企業(yè)通過土地流轉，建立具有帶動作用的產(chǎn)業(yè)化示范基地，推動產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展。鼓勵和支持龍頭企業(yè)與農戶、家庭農場、農民合作社建立緊密聯(lián)結的組織模式和利益機制。

4．5 完善政策扶持，保障土地流轉 加大土地流轉財政扶持，對流轉土地給予獎補，落實相關稅收優(yōu)惠政策，支持種養(yǎng)大戶、農民合作社、家庭農場和從事現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)的新型農業(yè)經(jīng)營主體通過土地流轉進行規(guī)模經(jīng)營，落實土地流轉用地、用電和用水政策。加大金融保險支持，通過組建政策性農村產(chǎn)權交易擔保公司或農業(yè)投資企業(yè)，優(yōu)先對種養(yǎng)大戶、家庭農場、農民合作社和農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營主體提供融資擔保［7］。完善農業(yè)保險政策措施，擴大農業(yè)保險范圍，鼓勵保險公司選擇運行規(guī)范的糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體開展目標價格保險試點，提高農業(yè)風險保障水平。

［1］蘭曉紅．農村土地流轉動因、問題及對策研究［J］．特區(qū)經(jīng)濟，2010(10):159－160．

［2］金紅蘭，蔣馨萍，金秀峰，等．延邊農地流轉影響因素及農戶意愿的調查研究——以圖們市Y鎮(zhèn)的M村和Q村為例［J］．延邊大學農學學報，2013(4):352－359．

［3］黃延信，張海陽．農村土地流轉狀況調查與思考［J］．農業(yè)經(jīng)濟問題，2011(5):4－8．

［4］杜朝暉．我國農村土地流轉制度改革——模式、問題與對策［J］．當代經(jīng)濟研究，2010(2):48－52．

［5］李中，劉衛(wèi)柏．農村土地流轉中應關注的幾個問題［J］．經(jīng)濟縱橫，2013(3):96 －98．

［6］周正．我國農村土地流轉存在的問題［J］．經(jīng)濟研究參考，2014(12):22－23．

［7］洪名勇，關海霞．農戶土地流轉行為及影響因素分析［J］．經(jīng)濟問題，2012(8):72－76．