山東省公眾參與環(huán)保事業(yè)的調(diào)查與思考

山東省公眾參與環(huán)保事業(yè)的調(diào)查與思考

楊婷婷

(蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院，江蘇蘇州 215000)

摘要分析了山東省在公眾參與環(huán)保事業(yè)領(lǐng)域取得的成就，如環(huán)保部門聘請(qǐng)社會(huì)力量參與環(huán)境管理，環(huán)保部門開展民意懇談會(huì)。環(huán)保社會(huì)組織有所發(fā)展而且發(fā)揮了較大作用等。指出了其中存在的不足，如環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展比發(fā)達(dá)地區(qū)有一定差距，社會(huì)力量的選擇缺乏科學(xué)性等。在此基礎(chǔ)上提出為了更好地推動(dòng)公眾參與環(huán)保事業(yè)，還要從利用利益引導(dǎo)公眾參與、加大對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的扶持等多方面下功夫。

關(guān)鍵詞山東；公眾參與；環(huán)保事業(yè)

中圖分類號(hào)S-9

作者簡介楊婷婷(1989- )，女，安徽六安人，碩士研究生，研究方向：城市社會(huì)學(xué)與環(huán)境社會(huì)學(xué)。

收稿日期2015-06-09

山東是我國主要的經(jīng)濟(jì)大省，環(huán)境保護(hù)的壓力極大，為了更好的保護(hù)山東生態(tài)環(huán)境，改變環(huán)境管理單一依賴政府的局面，加強(qiáng)公眾參與刻不容緩。山東公眾參與環(huán)保事業(yè)的狀況如何？如何更進(jìn)一步推動(dòng)公眾參與環(huán)保事業(yè)？筆者在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)問題加以深入研究。應(yīng)當(dāng)指出的是，對(duì)于山東的研究，對(duì)我國其他地區(qū)，同樣具有借鑒與參考價(jià)值。

1山東公眾參與環(huán)保事業(yè)取得的成就

1.1環(huán)保部門聘請(qǐng)社會(huì)力量參與環(huán)境管理在山東，部分城市開始聘用社會(huì)力量做環(huán)保協(xié)管員；部分城市聘請(qǐng)社會(huì)力量做環(huán)保監(jiān)督員。環(huán)保協(xié)管員主要負(fù)責(zé)管理河道亂扔亂排、垃圾亂堆亂排等行為。環(huán)保監(jiān)督員主要負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)排污、大型環(huán)境公共地(河流、湖泊)等的規(guī)劃與使用情況。

1.2環(huán)保部門開展民意懇談會(huì)在山東不少地區(qū)，環(huán)保部門深入社區(qū)，與居民就環(huán)保問題進(jìn)行懇談，聽取居民意見，為更好地開展環(huán)保工作打下基礎(chǔ)。這種懇談會(huì)在一些地方已經(jīng)形成常態(tài)化，在一些地方雖然尚未形成常態(tài)化，但也經(jīng)常召開，對(duì)疏通民意，解決公眾環(huán)保需求，起到了一定的作用。

1.3環(huán)保社會(huì)組織有所發(fā)展而且發(fā)揮了較大作用公眾參與環(huán)保事業(yè)的主要標(biāo)志就是環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展。因?yàn)楣妳⑴c環(huán)保事業(yè)的成效，與組織化程度的高低是相關(guān)的，組織化程度高，能夠明顯地提升參與效果。一些發(fā)達(dá)國家中，公眾參與環(huán)保事業(yè)踴躍，與環(huán)境NGO的大發(fā)展是息息相關(guān)的。

以前山東是環(huán)保社會(huì)組織的“洼地”，除了學(xué)生環(huán)保組織以及有官方背景的環(huán)保社會(huì)組織外，很少有民間環(huán)保社會(huì)組織。民間環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展比較快。有一定影響力的民間環(huán)保組織已經(jīng)有十幾家，而且各有特色。領(lǐng)域分布在綠化、黃河濕地保護(hù)、垃圾分類、特定動(dòng)物保護(hù)等諸多方面，環(huán)保社會(huì)組織的架構(gòu)基本確定。

需要一提的是綠行齊魯行動(dòng)研究中心(簡稱“綠行齊魯”)，其從事領(lǐng)域比較廣泛，主要有環(huán)境宣傳與教育、實(shí)地調(diào)研河道污染、監(jiān)督企業(yè)排污、調(diào)查農(nóng)村飲用水狀況、倡導(dǎo)環(huán)保生活方式等。“綠行齊魯”目前已經(jīng)有了一定影響力。2014年，“綠行齊魯”發(fā)布了《2013—2014年度山東省污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)(PITI)評(píng)價(jià)報(bào)告》，對(duì)山東省17地市污染源監(jiān)管的信息公開情況進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，具有標(biāo)志性意義。“綠行齊魯”還積極開展跨區(qū)域聯(lián)合行動(dòng)，其與天津綠領(lǐng)、磐石能源與環(huán)境研究所、中國空氣觀察河北志愿者小組、北京水源保護(hù)基金會(huì)自然大學(xué)基金一起，從2013年8月份起，采用數(shù)據(jù)分析、實(shí)地走訪、信息公開申請(qǐng)等“所有普通公眾都能夠做到”的方式，對(duì)北京、天津、山東、河北的12個(gè)城市控煤情況進(jìn)行了調(diào)研，撰寫了《推進(jìn)“公眾監(jiān)管”，助力華北治霾——“華北煤問題”首期報(bào)告》，得出重要結(jié)論是：華北治霾關(guān)鍵是鋼鐵煙氣治理。

1.4政府推動(dòng)環(huán)保政務(wù)公開公眾參與環(huán)保事業(yè)的基礎(chǔ)在于環(huán)境信息公開。在環(huán)境信息公開環(huán)節(jié)，山東省走在全國前列，而且“獨(dú)樹一幟”。山東開設(shè)了自媒體的山東模式的微博政務(wù)，接受社會(huì)的有效監(jiān)督。目前，山東不少于100縣(縣級(jí)市)區(qū)級(jí)單位開設(shè)了“環(huán)保微博”，“環(huán)保微博”已經(jīng)成體系。甚至有的環(huán)保部門干部開設(shè)了個(gè)人“環(huán)保微博”。

另外，環(huán)保部門還鼓勵(lì)居民開展“隨手拍”活動(dòng)，尤其鼓勵(lì)居民在建成區(qū)排污口、煙粉塵進(jìn)行“隨手拍”，上傳給環(huán)保部門?！半S手拍”活動(dòng)開展以來，共收到污水直排環(huán)境和煙(粉)塵污染圖片上千組，其中核實(shí)與查處了其中部分違規(guī)企業(yè)。

1.5政府實(shí)施環(huán)保重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估山東省環(huán)境保護(hù)廳印發(fā)了《關(guān)于開展重大建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的意見》，規(guī)定必須對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境事項(xiàng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并進(jìn)行備案?！蛾P(guān)于開展重大建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的意見》對(duì)社會(huì)參與以及民意等做了要求，對(duì)于社會(huì)力量參與環(huán)保事業(yè)也有一定的促進(jìn)作用。

2山東公眾參與環(huán)保事業(yè)存在的不足

2.1環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展比發(fā)達(dá)地區(qū)有一定差距目前，我國迎來環(huán)保社會(huì)組織大發(fā)展時(shí)期。在很多地方，環(huán)保社會(huì)組織如火如荼的發(fā)展，如上海、北京、湖南環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。另外一些省制定了發(fā)展環(huán)保社會(huì)組織的宏圖，廣東計(jì)劃用5年時(shí)間在全省培育扶持300個(gè)環(huán)保社會(huì)組織，打造3～5個(gè)規(guī)模較大在全國有較大影響力的“龍頭組織”，建立社會(huì)各界共同參與環(huán)境保護(hù)的“社會(huì)共治”模式。山東環(huán)保社會(huì)組織雖然有所發(fā)展，但以發(fā)達(dá)地區(qū)為“標(biāo)桿”，顯然還有較大的差距，需要進(jìn)一步提升。

2.2社會(huì)力量的選擇缺乏科學(xué)性雖然山東部分城市聘用社會(huì)力量做環(huán)保協(xié)管員以及環(huán)保監(jiān)督員，但是科學(xué)性問題仍有待商榷。以環(huán)保協(xié)管員為例，有關(guān)部門選擇標(biāo)準(zhǔn)與城管協(xié)管員標(biāo)準(zhǔn)相似，并不體現(xiàn)“環(huán)境利益相關(guān)原則”。除了經(jīng)濟(jì)動(dòng)力外，環(huán)境狀況的好壞與環(huán)保協(xié)管員生活并無太大關(guān)系，因此這些人的環(huán)境管理動(dòng)力明顯不足。

行業(yè)與企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開綠色環(huán)保，領(lǐng)軍企業(yè)更應(yīng)身先士卒，有所擔(dān)當(dāng)。鳳凰新華印務(wù)以此為行動(dòng)指南，率先制定企業(yè)綠色環(huán)保發(fā)展戰(zhàn)略，全力打造全綠色環(huán)境下的印刷工程建設(shè)，并嚴(yán)格執(zhí)行。在綠色環(huán)保的探索道路上，鳳凰新華印務(wù)心懷大局，志存高遠(yuǎn)，致力于推動(dòng)整個(gè)印刷行業(yè)的綠色生態(tài)建設(shè)。

再例如環(huán)保監(jiān)督員的選擇也存在問題。很多環(huán)保監(jiān)督員的選擇標(biāo)準(zhǔn)并不是真正熱衷于環(huán)保事業(yè)或者與環(huán)保利益直接相關(guān)，而是依據(jù)社會(huì)地位與社會(huì)威望，科學(xué)性也有待商榷。

2.3第三方評(píng)估缺乏社會(huì)力量參與目前在山東，企業(yè)污染評(píng)估交由第三方完成，這本身就是環(huán)保事業(yè)走向社會(huì)化的一大進(jìn)步。但是第三方評(píng)估也非盡善盡美，因?yàn)榈谌揭惨誀I利為目的，其中也可能存在問題。最好的模式是第三方評(píng)估輔以社會(huì)力量監(jiān)督，這樣可以最大化地保障企業(yè)污染評(píng)估的科學(xué)化。但是目前在山東，根據(jù)調(diào)研，環(huán)保社會(huì)組織有監(jiān)督第三方評(píng)估的意愿，也有監(jiān)督的能力(比如“綠行齊魯”就自己購買了相關(guān)的檢驗(yàn)設(shè)備)，但是尚未有監(jiān)督渠道。在這種情況下，可以嘗試讓社會(huì)力量監(jiān)督第三方評(píng)估，更好地推動(dòng)社會(huì)參與。

2.4環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境有待改善目前在山東，社會(huì)組織(包括環(huán)保社會(huì)組織)的發(fā)展環(huán)境還有待于進(jìn)一步改善。在準(zhǔn)入、扶持政策、資金扶持等方面還有諸多不盡如人意的地方。例如注冊(cè)環(huán)節(jié)十分繁瑣，入駐孵化園的條件也比較苛刻，與我國一些發(fā)達(dá)地區(qū)如上海、江蘇等相比，差距較大，顯然在一定程度上束縛了社會(huì)組織(包括環(huán)保社會(huì)組織)的發(fā)展。另外，還有“免打擾證明”等比較特殊的規(guī)定(社會(huì)組織注冊(cè)，其租房辦公還需要整幢樓住戶簽字同意)，盡管有一定道理，但科學(xué)性也有待商榷。

3進(jìn)一步推動(dòng)山東公眾參與環(huán)保事業(yè)的建議

3.1利用利益引導(dǎo)公眾參與推動(dòng)公眾參與環(huán)保，利益引導(dǎo)非常關(guān)鍵。在環(huán)保事業(yè)中，一些西方發(fā)達(dá)國家非常注重利益相關(guān)性參與，并有眾多成功的經(jīng)驗(yàn)。例如歐洲萊茵河流域的企業(yè)布局就充分體現(xiàn)了利益引導(dǎo)原則。萊茵河流域委員會(huì)機(jī)構(gòu)把一些自來水、礦泉水公司以及食品制造業(yè)等企業(yè)布局在萊茵河邊，這些企業(yè)對(duì)水質(zhì)非常敏感，在客觀上起到了加強(qiáng)監(jiān)督的作用，成了水質(zhì)污染的“報(bào)警器”。用企業(yè)監(jiān)督企業(yè)，可以大大節(jié)省監(jiān)督成本，這種做法值得借鑒。山東也有不少河流，可以效仿這種做法，加強(qiáng)利益引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)以企管企、互相監(jiān)督。

環(huán)保協(xié)管員以及環(huán)保監(jiān)督員的選擇也要注重利益引導(dǎo)。對(duì)于環(huán)保監(jiān)督員，建議聘請(qǐng)一些熱心于環(huán)保事業(yè)的人士作為環(huán)境監(jiān)督員，可由環(huán)保部門以及成型的環(huán)保社會(huì)組織聯(lián)合進(jìn)行人員篩選，之后頒發(fā)榮譽(yù)證書，專門負(fù)責(zé)查看河道的水質(zhì)狀況、監(jiān)督沿河排放口水質(zhì)狀況以及監(jiān)督餐飲垃圾狀況等。對(duì)于環(huán)保協(xié)管員，建議在利益相關(guān)的居民以及熱衷環(huán)保事業(yè)的居民中選擇。這些居民并不一定看重經(jīng)濟(jì)利益，更看重環(huán)境利益，而且很多人自身利益牽涉其中，更容易調(diào)動(dòng)積極性。

3.2加大對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的扶持為了更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與環(huán)保，還要加大對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的扶持(不僅環(huán)保社會(huì)組織，包括整個(gè)社會(huì)組織)。其一，簡化手續(xù)。建議參考上海等城市的相關(guān)規(guī)定，簡化社會(huì)組織登記、注冊(cè)、備案以及入駐孵化園等手續(xù)。其二，適當(dāng)實(shí)施政府購買社會(huì)組織服務(wù)。我國不少地區(qū)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的一條重要渠道就是政府購買社會(huì)組織服務(wù)，其中包括購買環(huán)保社會(huì)組織的服務(wù)。例如在蘇州，政府購買環(huán)保組織(昆山鹿城環(huán)保社區(qū))進(jìn)行環(huán)境教育、垃圾分類等服務(wù)，取得了不錯(cuò)的效果。目前在山東，政府購買社會(huì)組織服務(wù)已經(jīng)展開，但局限于老年人、青少年、殘疾人等群體，在購買環(huán)保社會(huì)組織的服務(wù)環(huán)節(jié)，還幾乎為空白。今后可以在政府購買與公益創(chuàng)投中有所體現(xiàn)。環(huán)保部門可以在環(huán)境教育、社區(qū)垃圾分類、企業(yè)污染第三方評(píng)估監(jiān)督等領(lǐng)域，試點(diǎn)政府購買。

3.3建立政府與環(huán)保社會(huì)組織常態(tài)化溝通機(jī)制在我國一些地區(qū)，政府與環(huán)保社會(huì)組織溝通較為順暢，比如湖南環(huán)保社會(huì)組織與政府溝通較為順暢，而且有定期的溝通交流機(jī)制。山東環(huán)保部門雖然注重與民間環(huán)保社會(huì)組織的交流，但目前尚缺乏常態(tài)化的交流機(jī)制。建議山東各級(jí)環(huán)保部門也能考慮與環(huán)保社會(huì)組織(甚至是整個(gè)社會(huì)力量)建立常態(tài)化的溝通交流制度，定期交換意見，推動(dòng)環(huán)保事業(yè)健康發(fā)展。

3.4建立舉報(bào)后信息公開機(jī)制目前在山東，公眾(包括環(huán)保社會(huì)組織)舉報(bào)企業(yè)污染，但往往得不到處理的反饋。為更好地調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，建議建立舉報(bào)后信息公開制度，有一個(gè)反饋與解釋機(jī)制——如果問題得到解決，希望能給一個(gè)答復(fù)；如果問題得不到解決，也能給予一個(gè)解釋。否則公眾就會(huì)誤解為環(huán)保部門“不作為”或者“踢皮球”。

3.5發(fā)展環(huán)保協(xié)會(huì)在我國一些發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了環(huán)保協(xié)會(huì)模式。為了應(yīng)對(duì)工業(yè)污染與村容環(huán)境衛(wèi)生問題，在部分社區(qū)，一些文化程度較高、較有威望及熱心社區(qū)事務(wù)的村民自發(fā)組成了生態(tài)協(xié)會(huì)，介入社區(qū)環(huán)境管理，維護(hù)自身權(quán)益，形成“生態(tài)協(xié)會(huì)模式”。生態(tài)協(xié)會(huì)的作用主要如下：一是監(jiān)督企業(yè)排污。協(xié)會(huì)與企業(yè)定期進(jìn)行交流，監(jiān)督企業(yè)的污染行為。二是監(jiān)督村民環(huán)境行為。協(xié)會(huì)成員積極致力于監(jiān)督村民的環(huán)境行為，制止破壞公共設(shè)施行為，制止亂扔亂排垃圾行為等。三是開展環(huán)境宣傳，提高村民的環(huán)境意識(shí)。四是協(xié)調(diào)村際環(huán)境事務(wù)。協(xié)會(huì)利用社會(huì)資本與農(nóng)村“人脈”，開展跨社區(qū)環(huán)境協(xié)調(diào)工作。

在目前山東廣大農(nóng)村，尚缺乏這種生態(tài)協(xié)會(huì)模式，今后可以適當(dāng)推廣。尤其山東目前推行新型城鎮(zhèn)化，很多農(nóng)村歸并為社區(qū)，生態(tài)協(xié)會(huì)模式“大有用武之地”。

3.6推進(jìn)“激勵(lì)性環(huán)境信息公開”山東在環(huán)境信息公開方面已經(jīng)走在全國前列。今后在已有基礎(chǔ)上，可以更進(jìn)一步推進(jìn)“激勵(lì)性環(huán)境信息公開”，例如政府可以將企業(yè)環(huán)境行為信息公開化評(píng)級(jí)，把企業(yè)評(píng)為五檔——綠、藍(lán)、黃、紅、黑，分別代表很好、好、一般、較差、很差，把企業(yè)評(píng)級(jí)并通過媒體發(fā)

布，把企業(yè)形象與環(huán)境行為緊密掛鉤。這樣就可以讓公眾更好地了解企業(yè)相關(guān)環(huán)境信息，更好地讓社會(huì)力量參與進(jìn)去，從而有針對(duì)性地監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為。

3.7建立“綠色直通車”為更好地推進(jìn)公眾參與，目前山東有必要建立“綠色直通車”形式，為公眾參與提供平臺(tái)與載體?！熬G色直通車”形式在一些國家已經(jīng)存在，其機(jī)理是：當(dāng)面臨環(huán)境侵權(quán)時(shí)，囿于基層政府的包庇，公眾有渠道直接向上級(jí)政府反映，使問題得以妥善解決。我國目前大量環(huán)境群體事件的發(fā)生，在一定程度上說明了“綠色直通車”形式的缺失。為此建議在山東省級(jí)升級(jí)層面整合相關(guān)部門，成立一個(gè)兼職部門，負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)環(huán)境事務(wù)的上訪與訴訟，這個(gè)機(jī)構(gòu)向全省公布自己的電話與信箱，設(shè)置自己的網(wǎng)站，為公眾參與提供“直通車”平臺(tái)。各個(gè)市也可參照省級(jí)模式，建立相應(yīng)的“綠色直通車”。

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