政府治理模式演進與法治政府建設

黃 斌

（西安財經(jīng)學院 公共管理學院，陜西 西安 710061）

一、政府治理模式演進與法治政府理念形成的邏輯

政府治理模式演進是政府治理理念、治理制度和具體治理方式或路徑不斷優(yōu)化和變革的歷史進程。政府治理模式變革與演進的實質，是政府在社會大變革的特殊歷史背景下如何適應、調整和發(fā)展，如何伴隨經(jīng)濟社會的發(fā)展尤其是政府、社會和市場力量的變化，優(yōu)化政府治理理念和工作路徑，提高政府治理能力，推動社會可持續(xù)發(fā)展。政府治理模式的演進是一個潛在的、需要較長時段才顯現(xiàn)的歷史事實。新中國成立以來，在中國社會經(jīng)歷的從自然經(jīng)濟到計劃經(jīng)濟再到市場經(jīng)濟的歷史性巨變中，伴隨當代中國政府治理方式由全能型到經(jīng)濟發(fā)展型再到公共服務型的轉變，法治政府理念和法治政府建設逐漸成為我國政府治理創(chuàng)新的重要內容。

（一）全能型政府治理模式及其管制型政府的實踐

所謂全能型政府，是指政府所扮演的角色、所履行的職能是全能的，同時所承擔的責任是無限的。全能型政府是一個無所不包、無所不管、無所不能的政府，它不僅要履行發(fā)展政治、經(jīng)濟、文化和社會的職能，更要履行提供公共服務、進行公共管理和實現(xiàn)階級統(tǒng)治的職能。在我國，全能型政府主要是指1949年到1978年的政府。新中國成立之初，面對西方國家的封鎖和國內復雜的階級斗爭形勢，要在短期內完成解決國內戰(zhàn)爭的遺留問題、恢復政治秩序、改變舊社會留下的貧困與發(fā)展無序狀態(tài)和實現(xiàn)國家的工業(yè)化等問題，僅靠自然演進的社會整合機制是根本無法實現(xiàn)的，因此，全能型政府治理模式就成為一種必然選擇。我國傳統(tǒng)的全能型政府治理體系，是鞏固新生政權和適應計劃經(jīng)濟體制運行的產(chǎn)物。因而，自其形成之日起，就深受黨政合一的戰(zhàn)時體制和蘇聯(lián)模式、歷史傳統(tǒng)等多重因素的影響，在運行上體現(xiàn)出顯著的“集權動員型”體制的特征和堅定的階級統(tǒng)治職能[1]。各種基層黨組織、農(nóng)村的人民公社和城市的單位體制等政府治理社會和管理公共事務的組織形式，都是通過自上而下的行政性手段和嚴密的組織生活來行使政府的強制性權威，壟斷著對社會治理和公共事務管理的權力。運動式治理方式成為黨和政府動員和調動廣大人民群眾積極參與社會建設，并對社會急需解決的重大事項進行有效組織的治理方式。“宏觀層面如政府主導并全面參與的國家政策的推行，中觀層面如政府控制并間接參與政策措施的實行，微觀層面如政府參與的社會團體或企事業(yè)單位的內部整頓，都以運動式治理方式展開?！盵2]可謂是對我國全能型政府治理模式的準確概括。

我國的全能型政府治理模式有著顯著的管制型政府特征。這主要表現(xiàn)在三個方面：一是從中央到地方形成的權力高度集中、高度等級化的社會組織系統(tǒng)；二是計劃經(jīng)濟體制的確立，造就了一種政治、行政、經(jīng)濟和文化意識形態(tài)“四合一”的政府組織形態(tài)，政府在整個經(jīng)濟建設和對社會公共事務的管理中更多的實行的是經(jīng)濟計劃和社會管制功能；三是國家政權通過意識形態(tài)、組織結構及其單位制、人民公社制和戶籍制等制度設計，獲得對經(jīng)濟和各種社會資源的支配權，由此形成了政府（代表國家）—單位—個人的社會管理格局。在這種全能型的管制型政府治理模式中，政府的作用是全方位的，它同時扮演著生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者的全能型角色。社會資源均由單一的組織按照政府單一的意旨進行分配，人民群眾在政府的全面管理之下進行生產(chǎn)與生活。“政府不僅要負責對全社會的物質資料生產(chǎn)進行全面的計劃安排、監(jiān)督實施，對全社會的物資流通與交換進行嚴格的計劃調節(jié)、價格管控和行政管控，對計劃體制內所有成員的薪金、收入作嚴格的制度性安排，而且要對全社會所需要的安保、教育、醫(yī)療、勞保等公共性服務進行統(tǒng)一的計劃配置等等。”[3]

（二）發(fā)展型政府治理模式與法治理念的提出

發(fā)展型政府也即經(jīng)濟主導型政府。改革開放之后，經(jīng)濟建設和經(jīng)濟發(fā)展成為我國各級政府治理工作的首要目標，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的改革推動著社會從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會轉向現(xiàn)代工業(yè)社會，也使得我國的政治制度必然走向民主化和法制化方向的改革。于是，在多次的行政體制改革中，政府在追求經(jīng)濟績效和培育市場的過程中逐漸實現(xiàn)了自我革命，實現(xiàn)了由全能型的管制型政府逐步向經(jīng)濟建設主導型政府的轉變。發(fā)展型政府治理模式由此形成。發(fā)展型政府在“發(fā)展是硬道理”思想的指導下，堅持“以經(jīng)濟建設為中心”，認可行政權力在經(jīng)濟建設中的主導作用，把實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標作為政府行政的中心話題，以發(fā)展市場經(jīng)濟為工作重點，強調政府的一切行為都是為培育市場、保證市場的有序發(fā)展服務。政府在創(chuàng)建市場、整合社會、克服市場失靈和推進社會發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

發(fā)展型政府治理模式與全能型政府相比，其政府職能、理念和運作方式都發(fā)生了顯著的變化，法治理念逐漸為人們所接受，法律的力量在各個領域開始發(fā)揮作用，政府的執(zhí)法職能越來越強化，依法治國、依法行政己經(jīng)成為政府運作的基本要求。早在1978年，鄧小平在總結文化大革命的歷史教訓時，就提出了我國民主政治建設的制度化、法制化等問題。1984年的政府工作報告明確提出要“依法辦事，依法行政”。經(jīng)過30多年的實踐，黨的十八大報告將2020年基本建成法治政府作為全面建成小康社會的重要目標，這表明我國政府治理理念發(fā)生了根本性轉變，法治政府建設成為當前我國政府改革的重要任務。盡管全能的管制型政府治理也重視法律在社會治理中的作用，但它在根本上是一種變相的人治方式，采用的是工具主義的法律觀。法律被當作政治的“附屬物”，而非社會政治、經(jīng)濟和文化關系的調節(jié)器。正如毛澤東所說，“不要靠法律來治多數(shù)人”，而是靠習慣、決議、指示、政策和開會維持秩序[4]。只有在市場經(jīng)濟和民主政治已經(jīng)成為中國社會發(fā)展主流治理方式時，法律的治理作用才會從根本上影響政府工作人員的思維習慣和行為方式，推動我國從人治政府向法治政府轉變。

（三）服務型政府治理模式與法治政府建設的必要性

進入21世紀后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會建設的任務日益繁重，發(fā)展型政府所奉行的“經(jīng)濟發(fā)展主義”所帶來的諸多社會問題，迫切需要政府治理范式創(chuàng)新，要求政府適時實現(xiàn)角色轉換，由發(fā)展型政府轉變?yōu)榉招驼Ｓ谑?，?005年3月《政府工作報告》中，溫家寶總理第一次正式提出建設“服務型政府”的任務，2006年的十六屆六中全會決議進一步對建設服務型政府的內涵、重點和基本內容做了系統(tǒng)闡述。自此以后，各個地方政府在實踐中逐漸形成了公平促進型、效率保障型、民主推進型、多中心治理型等多種形式的服務型政府治理模式。服務型政府作為一種新型的政府治理模式，把服務作為管理的出發(fā)點和歸宿，將實現(xiàn)公共利益的最大化作為政府治理最主要的目標，強調服務是政府最主要的職能，管理是為了更好地服務，政府的其他職能都必須圍繞其服務職能而展開，要求政府職能的轉變、結構的調整、體系的完善、公共行政文化和行政倫理的發(fā)展等，都是為了給公民提供更多、更優(yōu)、更加公平的公共服務。

服務型政府與法治政府在本質上是相通的。建設服務型政府，不僅要通過行政管理體制改革，切實轉變政府職能，創(chuàng)新政府管理方式，更要加強法治政府建設?！胺招驼且粋€法治政府，它必須依法產(chǎn)生、受法律約束、依法辦事、對法律負責?！盵5]堅持依法行政，建設法治政府是建設服務型政府的必由之路。但正如有學者提到的，“服務型政府”屬于后現(xiàn)代范疇，而當前中國“尚處于工業(yè)化的進程中，既存在著傳統(tǒng)治理模式，又面臨著現(xiàn)代化進程中的各種難題，如何突破這種進退維谷的兩難狀態(tài)”就成為今后改革和服務型政府建設的關鍵所在。這就要求服務型政府的建設必須依托于法治政府的建設，實現(xiàn)服務型政府建設的法治化，通過法律對政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的職責予以規(guī)范，為服務型政府建設提供必要的運行機制和制度保障。這就是黨的十八大報告和十八屆三中全會將法治政府建設作為當前我國政府改革的重要任務，并將服務型政府建設和法治政府建設并提的重要原因。

二、我國法治政府建設的現(xiàn)實基礎及其困境

當前我國正處在急速的社會轉型期，這是一個充滿變革與分化，交織著風險與矛盾的歷史過程。法治政府建設順應了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立所引發(fā)的行政環(huán)境的變化和政府治理方式的變革。但是我國的法治政府建設是從全能型國家治理和管控型社會的歷史背景中起步的，它不僅面臨著服務型政府建設的需求，更面臨著法治缺失的現(xiàn)實。政府法治觀念不強，依法行政基本理念缺乏，行政立法部門利益傾向，司法行政體制不順等諸多現(xiàn)實問題，從各個方面束縛著法治政府建設，再加上中國具有幾千年的深厚歷史文化傳統(tǒng)，決定了中國法治型政府建設的復雜性與艱巨性。

（一）法治政府建設面臨典型的“時空壓縮”挑戰(zhàn)

中國是一個后發(fā)外生型的東亞發(fā)展中國家，中國的法治建設具有典型的后發(fā)性與超越性、追趕型與自主發(fā)展型相統(tǒng)一的特點。作為法治建設進程中的后來者，人治、法治、傳統(tǒng)、現(xiàn)代和后現(xiàn)代被壓縮在同一時空之中。當我國開始進行法治建設并起步追趕西方發(fā)達國家時，西方國家已是法治社會，依法治國、建設法治政府和法治國家早已成為常態(tài)。也就是說，我國法治政府、法治國家建設自起步開始，就受到西方發(fā)達國家的影響、干預和擠壓，就要被迫學習和接受西方發(fā)達國家已有的法治觀念、國際規(guī)則和慣例。這迫使我國必須在有限時空內，“一攬子”解決創(chuàng)制法治理念、建立法律制度、形成法律體系、建立法治政府、改革司法體制、實現(xiàn)依法治國等法治建設的目標。改革開放以來，雖然在政府主導型法治建設模式的推動下，我國僅僅用了30多年的時間，就在法治觀念、法律制度、法治行動、司法體制改革等方面都取得明顯成效，實現(xiàn)了治國方略從人治到法治再到治理國家現(xiàn)代化的跨越。但是，用幾十年時間完成西方發(fā)達國家?guī)装倌甑姆ㄖ谓ㄔO進程，其間的法治建設的歷時性矛盾和共時性矛盾共生共存，必將大大增加我國法治政府建設的難度。

（二）法治政府建設的社會基礎是人治傳統(tǒng)多，法治理念尚未形成普遍共識

法治是與人治對立的治國理政方式，法治政府建設的直接改造對象就是人治和官本位文化。經(jīng)過30多年的改革開放和普法教育，自由、平等、民主、法治的思想在社會得以廣泛傳播，依法治國理念和依法行政的基本原則也為世人所熟知。與此伴隨的公民參政意識、法律監(jiān)督意識以及依法維權意識的日益增強，對政府的行政理念、行政方式、職能完善、責任承擔等方面都提出了更高要求與期望。但目前中國仍是一個封建人治傳統(tǒng)比較多、“官本位”意識濃厚的國家。濃厚的精英意識、官本位文化、“權大于法”的封建特權思想與等級意識、清官意識、上訪情結等，導致情、法、理的關系錯綜復雜，政府官員及廣大人民群眾整體法治意識淡薄。許多政府部門認為法律僅僅是社會管理的工具，法治的對象是社會公眾，而非規(guī)范和控制行政權的工具。因此，在具體的行政事務中，以“指令、批示、條子”取代“法律”，認為“紅頭文件”比法律更有效力。在行政執(zhí)法中，缺乏對法律的尊崇和敬畏，習慣于按“老經(jīng)驗、老辦法”辦事，選擇性執(zhí)法，不作為、亂作為等行政違法現(xiàn)象時有發(fā)生[6]。部分政府工作人員甚至將法治政府建設與深化改革開放對立起來，為了追求局部利益和眼前利益故意規(guī)避法律或者公然違背法律規(guī)定。

（三）法治政府建設的內在驅動缺陷，嚴重阻礙著法治政府建設

法治政府建設在動力機制上有自然演進型、政府推進型和政府社會互動型三種類型，我國法治政府建設的動力機制屬于典型的政府驅動型，政府是推動法治政府建設的最大也是最重要的動力。這種模式看似符合中國行政體制改革和司法體制改革的實際需要，是政府行政權自己的覺悟提升的表現(xiàn)。法治政府所包含的民主政府、有限政府、透明政府、責任政府等理念，也集中體現(xiàn)了法治政府建設對于行政權的嚴格限制。但行政權自身成為法治政府建設核心的典型缺陷，將有可能導致立法、司法、民主監(jiān)督等法治社會建設的諸多要素，長期游離于法治政府建設的核心范疇之外，使得立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督的功能難以有效發(fā)揮，從而使得法治政府建設淪為行政權孤身奮戰(zhàn)的自我革命?！斑@是我們政府自己革自己的命”，李克強總理的這句慷慨激揚的講話，充分暴露了行政驅動型法治政府建設的內在邏輯缺陷?！靶姓嘣诜ㄖ握ㄔO過程中的‘大包大攬’，加劇了司法監(jiān)督和民主監(jiān)督在法治政府建設中被邊緣化的程度。”[7]這種動力機制的困境將隨著相關改革的推進而逐漸顯現(xiàn)出來，并成為阻滯我國法治政府建設進一步深化的重要因素。

（四）法治政府建設的體制機制缺陷短期內難于消除

這主要表現(xiàn)在四個方面：一是行政主導的立法體制和規(guī)則未能完全消除，行政機關借“法”擴權、以“法”爭利現(xiàn)象依然存在。同時，有的領域尚有法規(guī)制定的空白，以及法律法規(guī)配套沒有及時跟上，法規(guī)之間銜接不夠，甚至存在相互矛盾的法律法規(guī)等諸多問題，都給法律的適用帶來困難。二是權力運行不規(guī)范問題比較突出，以言代法，以權代法，司法不公現(xiàn)象時有發(fā)生。主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法領域濫用職權和濫用自由裁量權、行政權力部門化、私人化等問題。政府機關習慣于借助行政權力去開展工作，而不愿照章、依法行事，于是，發(fā)展的成就往往成為了某些人權力濫用的借口，不尊重憲法和法律的最高權威，不愿依法行政，權力運行不規(guī)范的現(xiàn)象時有發(fā)生。三是統(tǒng)一的行政程序法尚待制定，行政程序制度有待完善。重實體、輕程序，有程序、不遵守，隨意決策，不按程序辦事或者不規(guī)范履行程序等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴重損害了法律的尊嚴，危及政府的科學民主決策。四是行政執(zhí)法力度不夠，一些違法違規(guī)行為得不到及時糾正和懲處。行政執(zhí)法中的地方保護主義和部門保護主義經(jīng)常出現(xiàn)，行政機關干預司法，不積極出庭應訴，甚至拒不履行法院生效的判決和裁定等問題，成為影響當前我國責任政府和法治政府建設的負面因素。

三、政府治理模式創(chuàng)新與法治政府建設的實踐路徑

法治政府建設既是我國政府治理方式變革的重要力量，也是當前我國“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設”的關鍵環(huán)節(jié)?！胺ㄖ握鳖櫭剂x是由法律統(tǒng)治的政府，是依法施政的政府。作為一個系統(tǒng)工程，建設法治政府不僅需要政府系統(tǒng)自身的努力，更要把它置于我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀環(huán)境，從政府治理模式創(chuàng)新的內在邏輯探究法治政府建設的實踐路徑。

（一）創(chuàng)新政府治理理念，以現(xiàn)代法治政府思維切實轉變政府職能

“治國者必先受治于法。只有依法行政，才能依法治國。”法治政府建設的首要責任在于政府本身。據(jù)統(tǒng)計，“我國80%的法律、所有的行政法規(guī)和90%的地方性法規(guī)都是由政府來執(zhí)行的?！盵8]因此，政府自身能不能樹立法治理念，自覺依法行政、嚴格依法辦事，做到公正司法和誠實守信，直接關系到法律、法規(guī)的實施效果，尊嚴與權威。法治政府是責任政府，更是民主政府、誠信政府和服務政府。建設法治政府首先要求政府糾正政府“經(jīng)濟人”理念，確立民本價值理念、法治理念和程序正義理念，并把建立民主、法治、透明、誠信、服務和廉潔型政府作為我國政府職能轉變的主要目標。當前，政府職能轉變的關鍵是推進大部制建設和行政審批制度改革，創(chuàng)新行政管理方式，科學設置政府機構，合理調試政府、市場和社會的關系，提高政府治理能力和政策透明度，增強政府公信力和執(zhí)行力，真正做到依法審批、依法行政，使政府行為走向制度化、規(guī)范化、程序化，從而為促進經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造更富效率、更加協(xié)調、更為規(guī)范的行政體制環(huán)境。

（二）厘清政府、市場、社會的治理邊界，切實提高政府依法行政的能力

政府與市場、社會的關系涵蓋了法治政府建設的精髓和原則。建設法治政府和服務型政府，關鍵是要以法律的形式界定政府與市場、社會間的邊界，并用法律程序、法律規(guī)則矯正政府隨時可能出現(xiàn)的越位、缺位和錯位，并在加快政府職能轉變中做到還權于民，還權于市場，分權于社會，通過建構各類治理主體都積極參與的網(wǎng)絡治理模式，管好并用好政府“有形之手”，放活市場“無形之手”，完善社會的“自治之手”。依法行政，建設法治政府，需要深刻領會十八屆三中全會“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”論斷的深刻內涵。當前，我國的社會主義市場經(jīng)濟體制尚不健全，政府在執(zhí)行經(jīng)濟調節(jié)與市場監(jiān)管職能時對微觀經(jīng)營活動的干預過多，也經(jīng)常會侵犯公民個人的私權利。承認和確定市場在資源配置中起決定性作用，要求政府“依法行政”，即利用法律機制明確界定政府權力介入市場的范圍、程度、方式、途徑、手段和程序，從而保證政府權力及時、有效而公正的實施。就要通過理順市場與政府的關系，全面梳理政府的管理職能和公共服務職能，堅決把那些政府不該管、管不好、管不了的事項移交給市場和社會，排除政府對市場的過度干擾，同時又需要做好服務工作和保障工作，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境并提供有效的社會保障。

（三）順應政府治理方式變革，切實提高服務型政府與法治政府相互促進的能力

服務型政府與法治政府是相通的。在當前我國政府治理方式變革的過程中，建設服務型政府，不是簡單地對現(xiàn)有政府管理體制進行修修補補，也不是單純的政府職能調整，而是建立一個與經(jīng)濟變革、社會變革相適應的以人為本的現(xiàn)代政府治理模式，這是一場深刻的“政府革命”和“政府再造”，其核心是用法治理念和公共服務理念重塑政府治理理念和治理實踐。建設法治政府作為服務型政府建設的本質要求，是基于行政權在我國政治治理體系中的重要地位，為改善政府職能，加強政府自身建設，提高各級政府行政管理能力和服務水平而作出的重大戰(zhàn)略部署?！胺ㄖ握ㄔO的本質要求就是依法行政，讓一切行政權力在法律的規(guī)范和制約下運行，通過法律對政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的職責予以規(guī)范，為服務型政府建設提供必要的運行機制和制度保障?！盵9]法治政府的內涵決定了法治政府必須是民主、守法的服務型政府。法治政府建設，也是政府治理方式的一場自我革命。以服務型政府建設推動法治政府建設，就是要求各級政府必須要以勇于擔當?shù)木瘢杂X有為，積極推進，通過帶動社會各界共同投身服務型政府建設，促進當代中國的法治政府、法治社會和法治中國的一體化建設。對此，各級政府要嚴格按照依法行政的要求，在行政理念、行政體制、行政規(guī)范、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)貫徹法治的原則，規(guī)范行政管理，優(yōu)化行政服務，努力提供各種優(yōu)良的公共法治產(chǎn)品。法治政府是服務型政府，服務型政府也是法治政府。法治政府建設與服務型政府建設的相互依托關系，構成了當前我國政府治理方式變革的內在動力。

（四）自覺依法全面履行政府職能，建構依法行政的現(xiàn)代政府治理方式

政府是依法治國最為重要的執(zhí)行主體，政府能否自覺依法行政、嚴格依法辦事，直接影響到我國法治政府建設戰(zhàn)略部署的有效實施。建設法治政府，就是要確立法治理念，堅持依法治理，運用法治思維和法治方式推進政府職能轉變，提高政府依法行政的能力。當前，轉變政府職能的關鍵就是要深入推進依法行政，創(chuàng)新政府治理方式，合理調適政府、市場和社會的關系，深化行政審批制度改革，建構依法行政的現(xiàn)代政府治理方式，提高政府公共服務水平和依法行政的能力，體現(xiàn)“中國法治政府建設是有限政府、責任政府、誠信政府、服務政府、民意政府、陽光政府和效能政府的基本價值取向?！盵10]建設法治政府是政府的一場自我革命，對此，各級政府既要遵循權責一致和“有所為有所不為”的思路和原則，厘清政府職能范圍，轉變政府職能，合理劃分部門職責，理順政府各部門之間的職能關系；更要遵循職權法定原則，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，理順政府與市場、政府與社會的關系，著力解決政府治理方式中“重宏觀、輕微觀”“重審批、輕監(jiān)管”“重管理、輕服務”的問題。當然，還要通過完善審計制度、全面推進政務公開和制定公開透明的社會參與機制等舉措，充分發(fā)揮各種監(jiān)督機制對權力的監(jiān)督與約束，讓權力在陽光下運行，讓科學有效的權力運行制約機制和監(jiān)督體系成為法治政府建設的重要保障。

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