農(nóng)村宅基地置換研究進(jìn)展與述評

毛春悅

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

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農(nóng)村宅基地置換研究進(jìn)展與述評

毛春悅

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

運(yùn)用文獻(xiàn)資料法和比較研究法，回顧了國內(nèi)外有關(guān)農(nóng)村宅基地置換研究進(jìn)展，找出我國目前研究的不足，探討今后的研究方向。結(jié)果表明：目前我國有關(guān)宅基地置換的研究多集中在置換的模式、存在問題及對策建議、機(jī)理分析以及效益評價等方面，且針對于宅基地置換的機(jī)理分析部分，定性分析的研究已較為完善，定量方面的研究較為不足。為此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地置換機(jī)理的定量方面的研究，進(jìn)一步完善宅基地置換理論基礎(chǔ)。

農(nóng)村宅基地；置換；研究進(jìn)展；述評

宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地主體，因?yàn)殚e置率高、騰退潛力大，成為當(dāng)前我國政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。推進(jìn)宅基地置換工作，既是緩解城鄉(xiāng)發(fā)展用地矛盾的必然要求，又是實(shí)施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的重要措施。同時，農(nóng)村宅基地置換對于推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程、改善農(nóng)民福祉、充分利用土地資源、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)也具有十分重要的意義。筆者系統(tǒng)梳理了我國農(nóng)村宅基地置換研究成果，對其研究現(xiàn)狀形成比較清晰的認(rèn)識，以期為豐富我國農(nóng)村宅基地置換研究和順利高效推進(jìn)宅基地置換工作提供理論支撐。

1 宅基地置換的概念界定

1.1 宅基地 農(nóng)村宅基地特指農(nóng)村居民取得的農(nóng)村集體所有的用于建設(shè)住房以及與住房的居住生活有關(guān)的建筑和設(shè)施用地，土地性質(zhì)屬非農(nóng)建設(shè)用地。根據(jù)我國農(nóng)民生活的實(shí)際情況，宅基地就是一家一戶的農(nóng)民居住生活的住房與庭院用地，一般包括居住生活用地(如住房、牲畜房、倉庫、農(nóng)機(jī)房等用地)、四旁綠化用地(如房前屋后的林木、花圃用地)、其他生活服務(wù)設(shè)施用地(如水井、地窖、沼氣池用地)等。按照我國目前的法律規(guī)定，宅基地為農(nóng)村集體所有，農(nóng)民對宅基地?fù)碛惺褂脵?quán)。

1.2 宅基地置換 關(guān)于農(nóng)村宅基地置換的概念，學(xué)者們主要圍繞地域空間的改變、農(nóng)地高效利用以及權(quán)利轉(zhuǎn)換等方面展開表述。從形式上看，宅基地置換是以空間變換的形式，將原有住宅所占用地騰挪出來，改變土地用途或使用者的綜合過程[1]。從宅基地置換的意義上看，宅基地置換是將原有土地復(fù)墾，有效增加耕地面積，然后，根據(jù)土地的“占補(bǔ)平衡”原則，新增的征地指標(biāo)用于工業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)城市化進(jìn)程[2]。楊魏欣認(rèn)為宅基地?fù)Q房的是以產(chǎn)權(quán)換資產(chǎn)性收入的過程[3]。

綜上所述，宅基地置換是指農(nóng)民居住地空間的轉(zhuǎn)換，即宅基地?fù)碛腥嗽谡咭龑?dǎo)下自愿進(jìn)行的以土地?fù)Q土地、以土地?fù)Q住宅、以及以土地?fù)Q現(xiàn)金的行為[4]。從有利于推進(jìn)郊區(qū)城鎮(zhèn)化以及土地集約使用的角度考慮，是在城市化進(jìn)程中推進(jìn)農(nóng)村建房集聚，改善農(nóng)村居民生存生活環(huán)境，建設(shè)新農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，同時促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，達(dá)到集約用地的目的。

2 農(nóng)村宅基地置換研究進(jìn)展

2.1 宅基地置換模式 綜合現(xiàn)有的宅基地置換模式，可以按照以下依據(jù)進(jìn)行分類：①依據(jù)置換目的不同，宅基地置換模式可分為城中村改造模式、園中村改造模式、土地整理置換模式和下山移民置換模式[5-6]。②按照補(bǔ)償類型差異，宅基地置換可分為置換貨幣模式、置換異地住房模式和置換異地宅基地模式[7-10]。③根據(jù)組織形式不同，宅基地置換模式可分為政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式和農(nóng)民主導(dǎo)模式[6]。政府主導(dǎo)、征地方式是當(dāng)?shù)卣鶕?jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，主動采取的征地?fù)Q保障的方法，將分散農(nóng)民集中居住。市場主導(dǎo)、出租方式是指村集體統(tǒng)一對外出租土地，農(nóng)民可以通過流出土地獲得長期固定租金和在非農(nóng)行業(yè)就業(yè)的機(jī)會[11]。農(nóng)民主導(dǎo)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方式是指農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，獲得更多收益的同時，資源集中居住[6]。④按照政府與農(nóng)民的主導(dǎo)關(guān)系，宅基地置換可分為城鎮(zhèn)化模式、項(xiàng)目帶動模式、新農(nóng)村建設(shè)模式[12]。⑤依據(jù)宅基地的置換內(nèi)涵不同，宅基地置換模式可分為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式、城中村和園區(qū)村改造模式、宅基地整理模式和增減掛鉤模式[7]。

2.2 宅基地置換機(jī)理分析 宅基地置換機(jī)理分析包括兩方面，宏觀層面上宅基地置換動力分析和微觀層面上宅基地置換農(nóng)戶意愿的研究。

2.2.1 宅基地置換的動力分析。宅基地置換的動力包括土地法律制度約束、農(nóng)地的資產(chǎn)價值、新農(nóng)村建設(shè)需要、城市建設(shè)用地需求、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口城市化、城鄉(xiāng)一體化政策等。

施建剛等認(rèn)為推動宅基地置換的強(qiáng)烈動機(jī)是由于現(xiàn)行制度約束使得供給較低，導(dǎo)致村集體對于宅基地置換制度供應(yīng)不足，地方政府可以是土地利益外部化進(jìn)而推動宅基地置換[13]。劉亭等認(rèn)為農(nóng)村土地由于受到土地制度的約束，其價值無法實(shí)現(xiàn)，因此，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價值，政府、集體、農(nóng)民都會積極推動宅基地置換工作[14]。陳寧從兩方面解釋宅基地置換的動力機(jī)制：政府對于國家建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略需要和農(nóng)民由于自身追求效益最大化和對于政府宏觀政策環(huán)境的支持[15]。郭麗麗等以江蘇省為例，分析了推動宅基地置換的利益動力和產(chǎn)業(yè)動力[16]。任寶林以推拉理論作為研究的視角點(diǎn)，認(rèn)為農(nóng)村宅基地自身價值的實(shí)現(xiàn)、集約利用農(nóng)村宅基地資源、集中有效投入農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施等因素是宅基地置換的主要推力；主要拉力為城市建設(shè)對建設(shè)用地的需求、城市化進(jìn)程和提高城市品質(zhì)的要求、增加農(nóng)民的融資渠道和保障農(nóng)戶財產(chǎn)性權(quán)力等[17]。而宅基地置換的外部動力部分，主要包含制度因素、經(jīng)濟(jì)因素和環(huán)境因素[18]。

2.2.2 宅基地置換農(nóng)戶意愿研究。劉旦等研究發(fā)現(xiàn)，有將近一半的農(nóng)戶愿意進(jìn)行宅基地置換工作[19]。而對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與推動宅基地置換的關(guān)系方面，茍瀅華以上海市郊農(nóng)民宅基地置換過程為例，認(rèn)為其推動方向?yàn)檎齕4]，但呂月珍則認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能促進(jìn)該地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行宅基地置換的意愿增強(qiáng)[20]。

農(nóng)戶宅基地置換意愿的影響因素方面，學(xué)者們多采用Logistic回歸模型來判定影響因素的大小，并總結(jié)為置換政策因素、社會保障因素、就業(yè)因素、家庭特征因素、農(nóng)戶特征因素這4大類。①置換政策因素。部分學(xué)者通過建立Logistic模型，認(rèn)為置換補(bǔ)償政策是影響農(nóng)民宅基地置換意愿的主要因素，且貨幣補(bǔ)償政策比其他政策激勵性要大[17，21-22]。②社會保障因素。王小來等認(rèn)為置換后的配套保障措施嚴(yán)重影響農(nóng)民宅基地置換的意愿，且影響方向?yàn)檎?。但王斌等持相反意見，認(rèn)為社會保障的健全不一定有利于宅基地置換政策實(shí)施[24]。③家庭特征因素。有學(xué)者指出農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)比重對農(nóng)民宅基地置換意愿的影響十分大[19]。趙海鋒認(rèn)為若農(nóng)村人口從事第二、三產(chǎn)業(yè)比重較大，農(nóng)戶對于土地依賴性較差，那么對于宅基地置換改革便十分支持[25]。④農(nóng)戶特征因素。還有研究表明，農(nóng)戶宅基地置換意愿與農(nóng)戶的特征因素，包括性別、婚姻狀況、受教育程度等相關(guān)，其中年齡是正相關(guān)因素，受教育程度是負(fù)相關(guān)因素[24-25]。

2.3 宅基地置換的效益評價 農(nóng)村宅基地置換的效益評價運(yùn)用生態(tài)效益法、機(jī)會成本法、支付意愿法、選擇層次分析法、模糊綜合評價法等的交叉，對經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)3方面效益進(jìn)行綜合評價。

從宏觀上看，宅基地宅基地置換給政府帶來了社會和生態(tài)效益，圍繞農(nóng)民，主要是來帶經(jīng)濟(jì)效益。從微觀上來看，宅基地置換有助于推進(jìn)戶籍改革制度，提高農(nóng)民收入，提供更加完善的醫(yī)療保障措施[[15,23]。針對于經(jīng)濟(jì)效益，許多學(xué)者均采用定量的方法進(jìn)行測度，而社會和生態(tài)效益一般用定性的方法進(jìn)行評價，且主要方法為生態(tài)效益法、機(jī)會成本法、支付意愿法等[26-27]。但是有學(xué)者對于傳統(tǒng)的效益評估方法并不贊同，認(rèn)為應(yīng)從農(nóng)民滿意度出發(fā)，以綜合指標(biāo)來評價宅基地置換效果[28]。目前，政府主導(dǎo)型宅基地置換的綜合效益評價指標(biāo)體系建立的研究已經(jīng)比較完善[29]。

2.4 宅基地置換的問題和對策建議

2.4.1 宅基地置換的主要問題?，F(xiàn)階段，我國宅基地置換工作已在盤活土地資源、改善農(nóng)村居住環(huán)境、促進(jìn)集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用等方面取得了較大成效，但也存在較多問題。

從政府角度出發(fā)，學(xué)者認(rèn)為宅基地置換過程需要大量的資金投入，而融資手段卻不十分有效[5,7]。從農(nóng)民的角度出發(fā)，陳修玲等認(rèn)為而當(dāng)前宅基地置換多由行政力量為主要保證，具有較大程度的強(qiáng)制性，卻忽略了農(nóng)民主體的意愿[30]。同時，由于部分地區(qū)對于置換后的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，造成置換后農(nóng)民無法取得合法的土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證，相關(guān)利益難以保證[31]。施建剛等認(rèn)為宅基地置換過程中收益分配是難點(diǎn)，作為宅基地主體的農(nóng)民得到的利益微乎其微，這產(chǎn)生的問題嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程的推進(jìn)和社會的和諧穩(wěn)定[13]。張曙光認(rèn)為，宅基地置換對于農(nóng)民和村集體的財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)并未重視，權(quán)利實(shí)現(xiàn)難以得到保障[32]。李躍等對山東省肥城市西付村居民宅基地置換前后福利變化情況進(jìn)行分析，認(rèn)為宅基地置換后農(nóng)民福利水平有相當(dāng)程度的降低，從福利指標(biāo)上來看，宅基地置換后，除了居住環(huán)境、周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有所改善外，人均收入水平、 醫(yī)療保健水平、 生活環(huán)境等方面都有所下降，大部分農(nóng)民并未在城市有歸屬感[33-34]。肖碧林等從社會角度出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村宅基地置換后存在耕地質(zhì)量并未得到提高[7]。

2.4.2 宅基地置換問題的對策建議?？傮w來說，宅基地置換的對策主要包含建立宅基地置換可行性評價體系、建立公正的利益均衡機(jī)制、有效發(fā)揮宏觀調(diào)控機(jī)制的作用、健全社會保障機(jī)制以及健全激勵機(jī)制，提高農(nóng)民參與性等多方面的內(nèi)容。

曹新宇等認(rèn)為考察該地宅基地置換的可行性十分必要，因此運(yùn)用模糊綜合評判法建立了小城鎮(zhèn)農(nóng)民宅基地置換可行性評價體系，并對天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)證分析，證明決策體系的可行性[35]。施建剛等借助利益相關(guān)者理論，建立決策模型，指出政府應(yīng)該建立健全的利益表達(dá)機(jī)制、公正的利益均衡機(jī)制、完善的社會保障機(jī)制以及有效的激勵機(jī)制[13]。對此，學(xué)者們的具體解釋為：一是堅持農(nóng)民自愿原則；二是以改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件為主要目的；三是保障農(nóng)民就業(yè)穩(wěn)定與收入來源穩(wěn)定[31]。宋偉龍認(rèn)為住房權(quán)、社會保障權(quán)、農(nóng)民生存權(quán)是保障宅基地置換進(jìn)程中農(nóng)民利益的基本，不能讓政策措施只在實(shí)踐中流于表面[36]。有學(xué)者認(rèn)為宅基地置換工作還涉及就業(yè)、就學(xué)、養(yǎng)老等多個環(huán)節(jié)，所以地方政府應(yīng)加強(qiáng)對于宅基地置換后農(nóng)民的文化和就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的環(huán)境適應(yīng)性和進(jìn)城就業(yè)能力。同時，針對于集中居住在農(nóng)村的農(nóng)民，應(yīng)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以增加吸納農(nóng)民就業(yè)的能力[37-38]。田瑩瑩等以政府主導(dǎo)型宅基地置換模式為研究對象，提出政府應(yīng)保證置換資金的穩(wěn)定，充分考慮農(nóng)民意愿，提高農(nóng)民宅基地置換工作的參與度，提高宅基地置換的綜合效益[29]。

3 研究評述

綜上所述，眾多學(xué)者在農(nóng)村宅基地置換的模式、存在問題及對策建議、機(jī)理分析以及效益評價等領(lǐng)域已取得了不少研究成果，但還需要在以下兩方面進(jìn)行努力：

(1) 從研究的內(nèi)容來看，現(xiàn)有農(nóng)村宅基地置換研究主要集中于對農(nóng)村宅基地置換的現(xiàn)狀、機(jī)理分析、效益評價和完善建議等方面的探討，其中宅基地置換置換的機(jī)理分析部分從宏觀和微觀的不同視角下進(jìn)行研究，已形成較為完整的理論基礎(chǔ)，但針對于定量方面的研究還很缺乏，缺少可視化的實(shí)證研究論證宅基地置換機(jī)理分析的相應(yīng)結(jié)論，這方面的研究有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

(2) 從研究的推廣性來看，以個例地區(qū)作為對象的研究較為普遍，研究結(jié)論應(yīng)用并進(jìn)行大面積推廣的可施行性較差。關(guān)于宅基地置換方面的研究應(yīng)該對不同地區(qū)宅基地置換的差異性進(jìn)行對比分析，總結(jié)出其共性的影響機(jī)理，提高結(jié)論應(yīng)用的普適性。

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[38] 張金明,陳利根.農(nóng)民集中居住的意愿、影響因素及對策研究——以江蘇省江都市為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2009(10):17-20.

Research Progresses and Reviews on Rural Residential Land Replacement

MAO Chun-yue

(College of Land Management, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095)

Using literature method and comparative study method, research progress of rural residential land replacement at home and abroad was reviewed, flaws in existing studies were obtained, and research direction in the future was discussed. The results indicate that existing studies of rural residential land replacement mainly focus on the replacement modes, existing problems and suggestions, mechanism analysis and efficiency valuation. The qualitative study on mechanism analysis of rural residential land replacement is completely perfect,but the quantitative study is insufficient.The conclusion of the study is to strengthen the quantitative study on mechanism analysis of rural residential land replacement,further improve the theoretical basis of rural residential land replacement.

Rural residential land; Replacement; Research progress; Review

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)2014年SRT計劃項(xiàng)目(1420A20)。

毛春悅(1994- )，女，遼寧鞍山人，本科生，專業(yè)：土地資源管理。

2015-04-22

S 28

A

0517-6611(2015)17-202-02