土耳其正義與發(fā)展黨修憲政治研究

朱傳忠

土耳其1982年憲法實施以后，進行過多次修改。1999年，其憲法框架安排基本符合入盟的哥本哈根政治標準，同年12月，歐盟宣布土耳其成為候選國。2002年正義與發(fā)展黨上臺后，提出了多個憲法修正案，其中既有成功的修改，亦有失敗的教訓，甚至還圍繞總統(tǒng)選舉問題出現(xiàn)了憲法危機。2004年12月，歐盟正式啟動與土耳其入盟談判，成為土耳其民主化的推動器和重要標尺。2007年土耳其國內各種力量在制憲問題上達成基本共識。2010年9月12日的修憲公投標志著完成了對1982年憲法最大規(guī)模修改。修憲工作是土耳其民主化進程中非常重要的組成部分；通過修憲，土耳其能夠為本國的民主化進程提供法律保障。2011年10月19日，土耳其的憲法政治從修憲階段進入制憲階段。本文詳細考察土耳其的修憲及制憲過程，以期提供一個觀察土耳其政治的新視角。

一、正義與發(fā)展黨第一任期的修憲政治（2002～2007年）

2002年11月，正義與發(fā)展黨（AKP）在土耳其議會選舉中獲勝，以后又在2007、2011年的兩次議會選舉中再次獲勝，成為土耳其歷史上第一個連續(xù)三次單獨組閣的政黨，開啟了土耳其政黨政治的新紀元。正發(fā)黨上臺后，延續(xù)了前任政府的修憲政治，對土耳其1982年憲法作了數次修改，在正發(fā)黨的第一任期（2002年～2007年）內進行了如下修改。

（一）2002年修憲

2002年11月，正發(fā)黨上臺不久，就提出了修憲動議，其目的是通過合法手段使該黨領袖埃爾多安順利進入議會。2002年12月2日，土耳其最高選舉委員會以三個投票箱違規(guī)為由，取消了錫爾特選區(qū)的選舉結果；這一決定加速了修憲努力。12月3日，正發(fā)黨議會黨團副主席薩利赫·卡普蘇茲（Salih Kapusuz）聯(lián)合244名議員提出了有關憲法第76、78條以及執(zhí)行憲法第67條臨時條款的修正案。在草案中“意識形態(tài)和無政府活動”的表述被“恐怖活動”所代替；第78條加入“在大選結束90天之后的第一個周日舉行議會補選”①Ergun ?zbudun and ?mer F.Gen?kaya,Democratization and the politics of constitution-making in Turkey,Central European University Press,Budapest and New York,2009,p.64.。然而，法案的通過并不順利。12月10日，議會就草案進行了一讀。12月19日，塞澤爾總統(tǒng)否決了第4774號法案，將其退回給議會進行重新審議。塞澤爾總統(tǒng)表示，修改條款違背法治原則，法律必須是全面的、客觀的，不能針對個人。②Ergun ?zbudun and ?mer F.Gen?kaya,op.cit.,p.65.退回議會重審時，修正案再次被議會多數通過。而據此修正案，2003年3月，埃爾多安通過補缺選舉，成為土耳其大國民議會議員，并接替居爾成為土耳其總理。

（二）2003年修憲

2003年3月24日，216名正發(fā)黨的議員提交了一份有關憲法三個條款的修正案。主要內容包括：將擔任議員的最低年齡從30歲降至25歲；允許私人經營國有林地；允許出售1981年12月31日以前的在技術和科學上不適于森林的國有土地。4月1日，議會正式會議就該修正案進行辯論。在辯論過程中，共和人民黨支持草案第一條，但反對出售被毀林地（deforested land），認為這可能會以犧牲社會目標為代價導致大量的不正當收益。塞澤爾總統(tǒng)將法案退回議會重新審議，他認為出售被毀林地違反“公共利益”、“法治國家”和“正義”原則，新法規(guī)可能鼓動破壞森林；為繁榮、擴大和發(fā)展林地，國家對林地的監(jiān)督、監(jiān)管和經營是必須的。

在議會憲法委員會同意做某些改動后，2003年7月29日，法案再次獲得通過。然而，塞澤爾總統(tǒng)仍以相同的理由否決了第4960號法案。正發(fā)黨并未將此法案提交全民公決。

（三）2004～2006年修憲

在入盟進程的推動下，2004～2006年，正發(fā)黨政府再次對土耳其1982年憲法進行了修改，涉及10個條款，被認為是土耳其民主化進程的最關鍵一步。①Ergun ?zbudun and ?mer F.Gen?kaya,op.cit.,p.67.除廢除死刑外，修正案包括加強性別平等、實現(xiàn)國際人權公約高于國內法律、廢除國家安全法院、限制軍人的地位和作用、公開軍隊開支并接受審計法院的監(jiān)督等。②修正案涉及的10個憲法條款分別是第10、15、17、30、38、87、90、131、145、160條。憲法第38條和第15、17、87條中有關死刑的規(guī)定被廢除。修改憲法的目的是掃除土耳其簽署《歐洲人權宣言》第13個附加議定書的憲法障礙。該修正案也得到了共和人民黨的支持，并順利獲得通過。

2004年9月9日，憲法法院否決了第3984號法案的第六條第a段關于大國民議會選舉廣播與電視最高委員會（RTüK）成員的有關規(guī)定。2005年4月24日，正發(fā)黨議員向議會遞交了在憲法第133條中加入有關RTüK成員選舉的修憲動議，提議由議會政黨依照其議席數選舉RTüK的9名成員，RTüK的監(jiān)管職能和法律權限以及其成員的任職條件、選舉和任期應由法律決定。修正案獲得議會通過，但被總統(tǒng)退回議會重審后，修正案在議會再次獲得通過。

二、總統(tǒng)選舉、憲法危機與修憲（2007～2008）

2007年，土耳其舉行總統(tǒng)選舉和議會選舉，由此引發(fā)2007～2008年的憲法危機。為此，正發(fā)黨在2007年議會選舉宣傳中，做出了制定一部新憲法的政治承諾。然而，2007年7月～2011年10月，土耳其的新制憲進程并未正式啟動。

（一）總統(tǒng)選舉與第一次憲法危機

1982年憲法第102條明確規(guī)定土耳其總統(tǒng)的選舉要經過四輪投票。①姜士林、陳瑋主編：《世界憲法大全》（上卷），中國廣播電視出版社，1989年版，第438頁。前兩輪選舉中，需要達到參會議員的2/3多數（367票）；第三四輪選舉則需達到絕對多數（276票）。

為了“保衛(wèi)世俗共和國的最后根據地”，國家精英們發(fā)表了多份聲明和見解。前首席檢察官薩比赫·凱納多盧（Sabih Kanado?lu）認為2/3多數不僅是表決的法定多數，也是議會會議召開的法定多數。反對黨共和人民黨亦贊同這一觀點，許多媒體人士和憲法學教授也加入了這一隊伍。2007年4月27日，軍隊總參謀部的網站上發(fā)表了所謂的“電子備忘錄”聲明，表達對與總統(tǒng)選舉相關的世俗主義辯論的關切，威脅使用“法律力量”以保護世俗共和國。②Ergun ?zbudun and ?mer F.Gen?kaya,op.cit.,p.98.共和人民黨認為，第一輪選舉時，議會正式會議召開的法定人數也應為2/3，首輪投票并沒有達到法定多數，共和人民黨上訴到憲法法院。憲法法院于5月1日以不合憲為由，取消了總統(tǒng)選舉。③這一僵局迫使議會必須進行新的選舉。之后，土耳其議會定于當年7月22日重新進行總統(tǒng)選舉。

此時，執(zhí)政黨正發(fā)黨又提出了一份涉及五個條款和兩個臨時條款的修正案：修正案將立法年從5年縮短至4年；總統(tǒng)由人民直接選舉產生，任期為五年，最多可連任兩屆。這些條款在議會二讀中均以2/3多數獲得通過。

5月27日，塞澤爾總統(tǒng)把修正案退回大國民議會重新審議。他認為，改變總統(tǒng)選舉方式并非簡單的程序問題，而是與憲法規(guī)定的政治制度直接相關?，F(xiàn)行憲法認為總統(tǒng)是一個公正的職位，是對多數黨權力的“制衡和穩(wěn)定”。修正案偏離既有的議會制體制，亦沒有采取總統(tǒng)制或半總統(tǒng)制；因此，它將是一個“沒有先例和實踐”的制度。塞澤爾總統(tǒng)警告稱，一位民選總統(tǒng)“會很輕易地成為政治體系中的主導元素”，會造成沖突和分裂。塞澤爾總統(tǒng)還反對由政黨提名總統(tǒng)和兩個五年任期的可能，認為在沒有充分考慮和審議的情況下，不能匆忙進行政治制度的根本變革。④Ergun ?zbudun and ?mer F.Gen?kaya,op.cit.,p.99.

退回議會再審時，議會未作修改就予以通過。除第一條外，其余條款均以2/3多數獲得通過；第一條修正案只獲得了366票，這就引發(fā)關于表決合憲性問題的爭論。7月5日，憲法法院駁回違憲訴訟。同時，塞澤爾總統(tǒng)把第5678號法案提交公決，并順利獲得通過。

2007年8月28日，居爾艱難當選土耳其第11任總統(tǒng)。這時，臨時條款第19條也因總統(tǒng)選舉已順利舉行而失去了其適用性。為避免另一個憲法爭論，正發(fā)黨議員提出了一個刪去臨時條款第18條和第19條的修正案，土耳其大國民議會于2007年10月10日和16日進行了第一輪和第二輪辯論。共和人民黨建議，整個法案應提交全民公決。而民族行動黨則再次支持修改。最終，該法案再次以2/3多數獲得通過。①在二讀中，第一條以395票對104票，第二條以391票對101票，第三條以396票對91票，整個法案以386票對87票獲得通過。2007年10月21日，第5678號憲法修正案以68.95%的支持率獲得通過，但投票率僅為67.51%。②長時間的關于總統(tǒng)的憲法之爭看上去似乎結束了，但遠未平靜。共和人民黨于 10月16日把最后修正案提交給憲法法院，法院再次否決因為訴訟與憲法規(guī)定不合程序無關。同時，共和人民黨關于取消10月21日公投的請求也被最高選舉委員會駁回。

（二）正義與發(fā)展黨的新憲法倡議

在2007年選舉宣傳中，正發(fā)黨承諾制定一部新憲法，新憲法被描述成“公民的”、“社會的”契約，以最為有效的方式保護符合《世界人權宣言》和《歐洲人權宣言》標準的基本權利和自由，同時保持共和國的不可更改的特征，如民主的、世俗的、基于人權和法制的社會國家。正發(fā)黨稱新憲法也應建立在最廣泛可能同意的基礎上。③正義與發(fā)展黨2007年選舉宣言——《走向更光明的年代：在信任與穩(wěn)定中永不停歇》，第12頁。轉引自 Ergun ?zbudun and ?mer F.Gen?kaya,op.cit.,p.104.

2007年議會選舉開始前，土耳其總理埃爾多安就曾邀請由艾爾袞·厄茲布敦教授領銜的憲法學教授小組準備一個憲法草案。8月29日，起草委員會把憲法草案提交給該黨領導人。9月14～16日，憲法起草委員會與11名正發(fā)黨部長和議員在薩班杰（Sapanca）舉行聯(lián)合會議，就草案提出了幾點改進意見，包括以下幾點新主張：（1）依《歐洲人權宣言》，提高基本人權和自由標準。憲法法院有權否決與土耳其所簽署的《國際人權公約》相沖突的國內法律；擴大政治權利，使取締政黨更加困難，廢除因政黨被取締而禁止黨員個人從事政治活動的規(guī)定；增加新權利，如知情權、兒童權、接受公正審判權、保護個人數據權；修改有關平等的規(guī)定，使得對婦女和其他弱勢群體的歧視成為不可能；宗教教育由必修課改為選修課；強調保護人的尊嚴是國家的基本職責。（2）通過廢除司法審查的某些限制，如法官和公共檢察官最高委員會、最高軍事委員會的判決以及在《緊急狀態(tài)法》和國家緊急狀態(tài)下通過的其他法令等，加強法治原則。（3）加強憲法法院、最高法官和檢察官委員會的民主合法性，議會有權選舉這兩個機構的部分成員。大國民議會有權選舉憲法法院17名組成人員中的8名，選舉最高法官和檢察官委員會17名成員中的5名。（4）通過使政府接近典型的議會制模式，來限制共和國總統(tǒng)的過大權力。①Ergun ?zbudun and ?mer F.Gen?kaya,op.cit.,pp.104-105.

（三）“頭巾”修憲與第二次憲法危機

土耳其“頭巾”問題的根源可以追溯到20世紀八十年代中期。1988年，祖國黨政府曾頒布第3511號法令，允許女大學生“依其宗教信仰，遮蓋她們的頭和脖子”。1989年3月7日，該法案遭到時任總統(tǒng)凱南·埃夫倫和憲法法院的強烈反對，認為該法案違憲。憲法法院認為，在一個世俗的政治體制下，法令不能基于宗教訓諭基礎上，世俗主義已經實現(xiàn)了宗教和科學思想的分離。

該法案被否決后，祖國黨政府于1990年10月25日發(fā)布第3670號法令，認為“在高等教育機構的服飾是自由的，只要它不違反現(xiàn)行法律”。1991年4月9日，憲法法院判決該法令違憲，佩戴頭巾是違反憲法的世俗主義原則的。

2002年執(zhí)政的正發(fā)黨也試圖廢除蓋頭令。土耳其總理埃爾多安和該黨議員認為，存在著廢除蓋頭令的社會同意，而非“制度同意”②據調查顯示，超過70%的受訪者贊同女大學生佩戴頭巾；1999年和2006年這一數據分別為76.1%和71.1%。。2008年初，埃爾多安在馬德里的記者招待會上表示，蓋頭令必須被廢除，即使頭巾被用作為“政治符號”，“沒有必要等到實施新憲法，解決這一問題很簡單，一句話，修憲?！雹坜D引自 Ergun ?zbudun and ?mer F.Gen?kaya,op.cit.,p.108.埃爾多安的講話遭到了共和人民黨的激烈批評，卻得到民族行動黨的支持。民族行動黨的領導人巴赫切利表示，通過修改1982憲法的平等條款可以廢除蓋頭令。兩黨經過艱苦談判后，同意對憲法第10和第42條進行修改，并向議會提交了修憲提案。

共和人民黨和民主左派黨把修正案提交給憲法法院裁決。6月5日，憲法法院否決了該法案，理由是修正案與1982年憲法第2條不可修改條款中提及的世俗主義原則不相符。然而，根據1982年憲法第148條規(guī)定，憲法法院對憲法修正案的審查僅僅是形式上的。因此，有土耳其學者認為，憲法法院的判決是違憲的，這就是所謂的第二次憲法危機。

三、2010年修憲公投及其影響

面對憲法危機，土耳其國內各政黨就制憲問題達成了共識，但并未開啟新制憲進程，而是進行了土耳其歷史上最大規(guī)模的一次修憲。2010年3月30日，正發(fā)黨向土耳其大國民議會遞交了修憲提案。①朱傳忠：《土耳其民族行動黨的發(fā)展演變及其政治話語分析》，載《西亞非洲》，2013年第2期。5月7日，土耳其議會通過了第5982號法案，并于5月13日在政府公報上公布。然而，該法案的贊成票僅為330票，未能達到法定的367票，必須提交全民公決。

反對黨共和人民黨認為，憲法改革方案包括違憲改革（unconstitutional reforms），而且是借助違規(guī)程序通過，希望憲法法院審查提案進程。該黨的法律顧問還認為，法案對憲法法院和最高法官和檢察官委員會（HSYK）進行的改革違背權力分立的憲法原則。該黨指控正發(fā)黨試圖改變土耳其憲法的不可修改條款?？傊?，共和人民黨的要求可以歸結為三點：即形式和內容審查，取消公投。

2010年7月7日，土耳其憲法法院發(fā)布了對修正案的最后判決，并定于9月12日進行公決。法院支持修改憲法的大部分方案，否決了兩個條款的部分內容，駁回了反對黨進行技術審查的請求。在9月12日舉行的全民公決中，該法案以58%的多數獲得通過。此次修憲的主要目標是使憲法符合歐盟標準，其內容主要涉及政變領導人和軍人犯罪、經濟與社會權利、個人權利與自由的保護、議員資格、司法機構改革等。

（一）改革憲法法院

2010年9月12日表決通過的憲法修正案極大地改變了憲法法院的組成人員、選舉辦法和任職條件。在新安排下，憲法法院法官從11人增加至17人，其中3人從審計法院提名的2人和律師協(xié)會主席1個提名的每一個席位中選舉產生。4名成員由總統(tǒng)從法官和公共檢察官中間任命，據稱法官、從業(yè)律師和高級公共行政人員。總統(tǒng)應該在YOK提名的每一個候選人中選擇3人。YOK提名的候選人必須是法學（兩人必須是法學教授）、經濟學和政治學教授。最后，總統(tǒng)應選擇由上訴法院提名的3名人選、由國家委員會提名的2名人選、由軍事上訴委員會提名的1名人選、由最高軍事行政法院提名的1名人選，再從每一個空缺的席位中提名3名候選人。因此，總統(tǒng)保留了其在確定憲法法院法官人選中的巨大作用，直接或間接地確定17名法官中的14名。這些改革的目的是限制憲法法院的監(jiān)管作用，以符合歐洲標準。②Tu?rul Ansay and Don Wallace,Jr.eds.,Introduction to Turkish Law,Netherlands:Kluwer Law International,2011,p.49.憲法法院法官的任職條件亦發(fā)生了改變，擔任法官的年齡不得低于45歲。法官的任職年限為12年，之后不能再次當選。

2010年的憲法修正案對個人訴訟作出了明確規(guī)定，即“人人有權在《歐洲人權宣言》所保障的人權范圍內，就國家機構已經違憲的個人權利和自由，向憲法法院提出訴訟。為提出訴訟，必須停止普通法院的法律補救措施?！雹貵overnment of Turkey,Prime Ministry;translated by Secretariat General for European Union Affairs,Law No 5982 Amending Certain Provisions of the Constitution,August19,2010,p.27.有關個人訴訟的程序和原則由法律規(guī)定。

（二）改革最高法官和檢察官委員會

依據修正案，該機構由21名正式成員和10名候補成員組成，并組成三個委員會。②Ibid.,pp.34-39.取消總統(tǒng)從司法機構提名委員的權力，但總統(tǒng)有權從法學教授和從業(yè)律師中間任命4名正式成員。司法部長和司法部副部長是當然成員。司法部部長依然是委員會主席，但其作用被降為象征性的和儀式性的。這一改革的目的是打破兩大法院對委員會的長期壟斷支配地位，使其更能代表整個司法機關，使低級別法院的法官和國家檢察官在委員會中具有更強的代表性。③Tu?rul Ansay and Don Wallace,Jr.eds.,Introduction to Turkish Law,p.49.

（三）設立議會監(jiān)察巡視員制度

憲法第74條修正案增設了議會監(jiān)察巡視員制度（Ombudsman）。議會監(jiān)察巡視員充任國家和公民之間的協(xié)調人，負責評估有關行政功能的訴訟。該機構是在大國民議會議長下設立的，該機構的主席應該由大國民議會每四年選舉一次。選舉應該在四輪之內完成。草案需要在兩輪內獲得大國民議會的通過，而且如果這一多數不能實現(xiàn)，“絕對多數”（至少是百分之五十加一名議員）或“簡單多數”（得到最大多數議員的支持）才是第三輪投票的充分條件。

（四）基本權利和自由

首先，在基本權利方面，加入兩項全新的權利，即保護個人隱私權和兒童權利。關于保護個人隱私權方面，即：“人人有權獲取有關他或她的數據，獲取或要求修改或刪除這些數據，必須確認這些數據是否用于不可告人的目的?！雹蹽overnment of Turkey,Prime Ministry;translated by Secretariat General for European Union Affairs,Law No 5982 Amending Certain Provisions of the Constitution,August19,2010.兒童權利方面，即：“每個孩子都有權利享受充分的保護和照顧，有權擁有并保持與他/她的父母的個人的直接關系，除非是與他/她的利益相悖?！雹軱event G?nen?,“2010 Proposed Constitutional Amendments to the 1982 Constitution of Turkey”，TEPAV Evaluation Note,September2010.p.1.see:http://www.tepav.org.tr/upload/files/1284468699 -0.2010_Proposed_Constitutional_Amendments_to_the_1982_Constitution_of_Turkey.pdf.其次，對公民的出境自由亦有了新規(guī)定。憲法第23條“居住和遷徙自由”，“公民的出境自由可以因公民義務或刑事調查和起訴而受到限制”，而修正條款則刪去了“公民義務”。

其余的三大修改均與勞動關系和工作環(huán)境有關。第一，刪去現(xiàn)行憲法中的第51條的相關部分；第二，修正案賦予公務員和其他公共雇員締結集體合同的權利。如果與政府發(fā)生分歧，后者可以適用“國家官員仲裁委員會，其判決為最終判決并擁有集體協(xié)定的效力”；第三，罷工權利被重新規(guī)定。一方面，在罷工期間，工作場所的任何重大損失不再由工人和工會承擔責任。另一方面，不得禁止“有政治動機的罷工和停工”、“團結罷工和和停工”、“工作場所的職業(yè)”、“勞動減緩”以及其他形式的妨礙議事。

（五）關于政變領導人、軍人犯罪、軍事法庭等的規(guī)定

首先，軍事法庭的司法權限受到限制。如，對憲法第145條的修改規(guī)定，在任何情況下涉及軍隊服務和兵役的案件以及危害國家安全和憲法秩序的案件都應由民事法院審理。除戰(zhàn)時外，軍事法院無權審理非軍事人員的犯罪。①Government of Turkey,Prime Ministry;translated by Secretariat General for European Union Affairs,Law No 5982 Amending Certain Provisions of the Constitution,August 19,2010,p.21.其次，憲法法院有權審理軍隊人員。如修改后的第148條規(guī)定，“土耳其軍隊總參謀長，陸?？杖姾兔癖玖钜蛩麄兊淖镄性谧罡叻ㄔ旱穆氊煓嘞迌冉邮軐徟小薄＂贗bid.,p.28.

在憲法修正案公投通過后，國際社會、土耳其政黨、公民社會對2010年修憲公投作出了不同程度的回應。

第一，國際社會的反應。歐盟、歐洲國家的領導人對公投表示極力歡迎和支持。中東國家的領導人對歐盟負責擴大事務的高級專員斯蒂芬·福勒表示：“正如我們過去幾個月中一直表示的那樣，這些改革是正確方向上的一步”③“Western Powers Back Turkish Referendum Results”,September13,2010,http://www.hurriyetdaily news.com/default.aspx?pageid=438&n=western-powers-back-turkish-referendum-results-2010-09-13.。歐洲理事會秘書長托爾比約恩·亞格蘭認為此舉是土耳其民主發(fā)展的重要一步，“周日通過的憲法改革是該國接近歐洲標準和實踐的重要一步”④Ibid.。德國外長基多·威斯特威勒表示對公投成功表示歡迎，認為憲法改革是土耳其歐洲道路上的重要一步。德國、意大利、西班牙、瑞典等國都對土耳其公投結果表示歡迎。

第二，土耳其政黨的反應。土耳其總理埃爾多安表示，土耳其跨過了通向發(fā)達民主和法律至上的歷史性門檻。反對黨共和人民黨領導人凱末爾·科勒遲達奧盧則表示，“不能忽視反對的人，當我們看到這一結果時，我們發(fā)現(xiàn)正義與發(fā)展黨在完全依靠自己創(chuàng)造司法機制方面，已經邁出了非常重要的一步”。他還表示埃爾多安政府正在尋求控制國家司法機關。民族行動黨的主席巴赫切利則聲稱，土耳其進入了黑暗時代，壞日子就在眼前。

第三，土耳其公民社會的反應。在2010年土耳其修憲公投前后，公投和修憲成為土耳其公共領域討論的熱點話題。有土耳其研究機構認為，2010年9月的憲法公投是現(xiàn)代土耳其民主化道路的歷史性時刻和里程碑。公投會對文軍關系，司法機構的獨立，土耳其民主的制度化產生深遠影響。①Hatem Ete,Nuh Y?lmaz and Kadir üstün,“Turkey’s Constitutional Referendum of 2010 and Insights for the General Elections of 2011”,SETA Policy Report,No.5,February 2011.p.5.see:http://setadc.org/pdfs/SETA_Policy_Report_05_Constitutional_Referendum_H_Ete_N_Yilmaz_K_Ustun.pdf.

四、新制憲進程的啟動與進展（2011年至今）

2011年6月，土耳其舉行第24屆大國民議會選舉，正發(fā)黨再次獲勝。土耳其大國民議會也于當年10月19日正式啟動了制憲進程。經過多年的激烈討論后，土耳其各種政治力量已就制定一部新憲法達成了基本一致。

第一，依現(xiàn)行憲法框架，土耳其不可能解決該國存在的一些根本問題。庫爾德人問題首當其沖。土耳其單一文化民族國家模式的許多層面，都是基于國家建構同質的民族文化基礎上，忽視并壓制基于族群和宗教認同基礎上的多樣性。有學者認為，1982年憲法規(guī)定了一個反民主的監(jiān)護國家，強調“國家”和“國家安全”，是“一部國家的、而非公民的憲法”②Rostm Mahmod,“New Constitution forTurkey:PossibilitiesforChange”,June13,2011,http://english.dohainstitute.org/release/e84e94d1-ea1b-462b-ac5c-6e52647005d3.。第二，土耳其是被歐洲人權法院作出違反人權判決最多的國家。土耳其的入盟目標也成為需要一部新憲法的重要原因。很顯然，歐盟成員國身份不能在沒有一部新憲法的情形下予以實現(xiàn)。第三，就制憲方式看，通過一部由人民直接制定的憲法，實現(xiàn)有高度合法性水平的國家形式是可能的。

在這樣的背景下，土耳其議會成立了議會憲法協(xié)調委員會，新的制憲進程開始正式啟動。考察土耳其的新制憲進程可以從立法機關（主要是憲法協(xié)調委員會）、政黨、公民社會組織三個維度來進行。

（一）憲法協(xié)調委員會維度

2011年9月19日，24名憲法和公法教授舉行會議，被認為是啟動新制憲進程的第一步，這次會議的主要成就是，新憲法的產生方式，討論的焦點是議會是否有權制定新憲法。多數與會人士認為，議會被授予“基本的憲法權力”去制定一部新憲法。其余人則認為，新憲法應該由“制憲委員會”制定。①Ferhat Kentel,Levent K?ker and ?zge Gen?,“Making of a New Constitution in Turkey Monitoring Report,October 2011-January 2012”,TESEV Democratization Program,p.5.see:http://tesev.org.tr/Upload/Publication/f100d8f6-928b-4c32-8a1a-428305e0755e/12366ENGanayasaizleme1_10_07_12.pdf.會后，議會憲法協(xié)調委員會成立。該委員會由來自四大議會黨團的各三名成員共計12名成員組成。②土耳其大國民議會的四大議會黨團分別是正義與發(fā)展黨議會黨團、共和人民黨議會黨團、民族行動黨議會黨團、民主和平黨議會黨團。2011年10月19日，憲法協(xié)調委員會舉行首次會議，在一系列會議后，制定了15條工作原則及工作時間表。

自憲法協(xié)調委員會展開工作以來，該委員會向165所大學、88個律師協(xié)會、60個政黨、上千個協(xié)會和基金會發(fā)出了邀請。憲法協(xié)調委員會下屬的三個子委員會也與公民社會組織進行了深入的溝通與協(xié)調，總計與109個機構或組織進行了會談。③Ferhat Kentel,Levent K?ker and ?zge Gen?,“Making of a New Constitution in Turkey Monitoring Report,October 2011-January 2012”,TESEV Democratization Program,p.12.

憲法協(xié)調委員會自2012年底以來就陷入了僵局。2013年3月和5月，該委員會先后兩次延期，其后的工作因各派之間的激烈爭論而陷入停滯狀態(tài)。

（二）政黨維度

就2011年大選后的土耳其議會內政黨的組成來看，正發(fā)黨、共和人民黨、民族行動黨、民主和平黨是四大主要政黨。四大議會政黨對制憲都有著自己的認識和政治考量，憲法的具體內容和相關條款是各黨爭斗的焦點，議會四大政黨之間的爭論主要是國家體制之爭。

土耳其1982年憲法所設想的國家政治體制為多黨制半總統(tǒng)制。2012年11月，正發(fā)黨就政府體制問題向議會憲法協(xié)調委員會提出建議，主張實行總統(tǒng)制；與此同時，共和人民黨和民族行動黨反對實行總統(tǒng)制，結果造成委員會的運轉危機。這導致本應于2012年底提交議會討論的新憲法草案的流產。

2015年2月3日，共和人民黨極力反對總統(tǒng)制，該黨領導人科勒遲達奧盧稱，只要他的黨存在，總統(tǒng)制就不會存在。④“US System TooLimiting for Turkey:President”,February 4,2015,http://www.hurriyetdailynews.com/us-system-too-limiting-for-turkey-president.aspx?pageID=238&nID=77916&NewsCatID=338.而正發(fā)黨依然不遺余力地支持總統(tǒng)制。2015年2月4日，土耳其總理達烏特奧盧在接受土耳其電視臺采訪時稱，有一種觀點認為總統(tǒng)會催生威權主義。證據是什么？那些有點政治和政治學知識的人都知道在總統(tǒng)制和議會制下都能實施民主。在比較政治研究中，兩者都被描述為民主體系。威權傾向亦可能來自議會制。阿道夫·希特勒就是明證。①“Presidential system not the source of dictatorship:Turkish PM Davuto?lu”,February5,2015,http://www.hurriyetdailynews.com/presidential-system-not-the-source-of-dictatorship-turkish-pm-davutoglu.aspx?pa geID=238&nID=77923&NewsCatID=338.現(xiàn)任總統(tǒng)埃爾多安也為正發(fā)黨加油鼓勁，號召人們支持正發(fā)黨，使其獲得修改憲法的絕對多數。②“US system too limiting for Turkey:President”,February 4,2015,http://www.hurriyetdailynews.com/us-system-too-limiting-for-turkey-president.aspx?pageID=238&nID=77916&NewsCatID=338.

此外，議會外政黨也表達了對制憲進程的關注，有的政黨還提出了新憲法草案。自由與權利黨（HAK-PAR）提出的憲法草案涉及民主環(huán)境和積極參與、自由哲學、不公正審查、認可多元結構、承認庫爾德人的正義要求、聯(lián)邦改革、沒有監(jiān)視的政權、司法、宗教自由與世俗主義、族群和宗教集團、社會權利、分權制度等方面。③Rights and Freedoms Party（HAK-PAR）,“Recommendations for A Democratic Constitution that Will Recognizethe Rightsof the Kurdish People”,December2011,http://turkeyconstitution watch.org/wpcontent/uploads/2012/06/HAK-PAR-Anayasa-?nerileri-?ngilizce.pdf.

（三）公民社會組織維度

土耳其眾多公民社會組織都對制憲提出了建議或主張，其爭論主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，宗教與憲法。宗教背景的組織都提及了這一敏感話題，如記者與作家協(xié)會（GYV）主張“單一的”、“不使用族群定義的平等的憲法公民”的憲法理念；世界先知家族基金會（the World Ahlul Bayt Foundation）強調新憲法不應該“包括基于種族主義和派別主義的口號”和“國家應該與所有的信仰和族群根源保持同樣的距離和中立”；阿拉維派的杰姆基金會（the Cem Foundation）則要求憲法“在前言中寫入‘信仰自由’，而‘世俗主義’一詞應該被明確、準確界定；國家對所有信仰保持中立，不歧視任何信仰”。

第二，憲法與族群認同。由拉茲人、賽加西亞人、敘利亞人、亞美尼亞人、格魯吉亞人、赫梅辛人（Hem?in）、希臘人、埃茲迪人（Ezdi）和波馬克人（Pomak）等組成的人民憲法組織（The People’s Constitution）一方面要求廢除自由憲法前面的所有障礙，包括10%選舉門檻，另一方面又要求承認土耳其土地上所有文化、認同、語言、宗教和信仰的存在并保障人民民主和文化權利的“民族傾向的、自由的、平等的、民主憲法”。賽加西亞人協(xié)會聯(lián)盟（Federation of Caucasian Associations）特別強調“語言教育”；賽加西亞人民主倡議（The Circassian Initiative for Democracy）則要求一部憲法“重新界定公民身份，排除對族群身份的強調”，“傳播每個人和所有族群都是國家真正主人的理念”。

第三，人權與憲法。許多非政府組織表達了改善性別關系、性別平等和婦女社會地位的憲法要求。婦女憲法論壇（The Women’s Constitutional Platform）從婦女/女性主義的視角表達了其主張，要求成立一個“考慮社會多樣性和政治差異，有較高社會和政治代表力的制憲會議”；會議應包括所有議會內外的所有政黨、非政府組織、來自不同社會集團的婦女和50%的婦女代表。人權聯(lián)合論壇（Human Rights Joint Platform）也強調性別平等。關于殘疾人權利，有組織呼吁采取一種“積極歧視”的方式，強調憲法應包含“工作權、接受教育和培訓的權利和義務，個人自由與安全”等原則。

第四，環(huán)境權與憲法。關注環(huán)境問題的倡議性組織，如“土耳其治理土壤退化、還林和保護自然生物基金會”（TEMA）、“生態(tài)憲法倡議”也就憲法大辯論提出了新的視角，如，“生態(tài)憲法倡議”提出了“環(huán)境權”，把自然作為“主體”而非“對象客體”①Ferhat Kentel,Levent K?ker and ?zge Gen?,“Making of a New Constitution in Turkey Monitoring Report,October 2011-January 2012”,TESEV Democratization Program,p.20.。

五、結語

綜上所述，本文嘗試從土耳其民主化進程、修憲與制憲進程的復雜性、未來走向等三個方面得出以下幾點結論。

首先，土耳其呈現(xiàn)出民主化的道路上穩(wěn)步前行的良好態(tài)勢，但土耳其學者所謂的影響土耳其民主鞏固的三大變量（庫爾德人問題、伊斯蘭主義、軍人的地位和作用）并未得到徹底解決。②Ergun ?zbudun,Contemporary Turkish Politics:Challenges to Democratic Consolidation,Boulder,CO:Lynne Riener Press,2000,pp.141-145.

其次，土耳其的修憲政治和新制憲進程是一個復雜的政治進程。在修憲過程中，土耳其各種政治（社會）思潮、觀念、行為體不可避免地會發(fā)生激烈的碰撞，呈現(xiàn)出復雜多變的圖景。土耳其的修憲政治成為土耳其各種政治行為體博弈的舞臺。

最后，土耳其新制憲進程并非一帆風順，反而陷入停滯狀態(tài)，新憲法出爐并非易事。新制憲的制定觸及土耳其共和國的立國原則和歷史經驗的制度化安排，制定一部反映不同社會訴求和高度社會同意的憲法對土耳其來說并非易事。自2011年10月新制憲進程啟動以來，新憲法一直未能出爐，體制之爭仍是核心問題。2015年是土耳其議會選舉年，執(zhí)政黨正發(fā)黨已然將新憲法和總統(tǒng)制作為其競選的頭等任務。