我國就業(yè)服務組織監(jiān)管問題及對策研究

魏艷春

一、我國就業(yè)服務組織監(jiān)管存在的問題

總體上看我國缺乏與農業(yè)社會向工業(yè)社會轉型相適應的就業(yè)服務監(jiān)管體制的總體思路。

我國對就業(yè)服務組織市場監(jiān)管體制設計受到國際社會放松對市場主體管制潮流的影響，忽略了我國是一個由農業(yè)社會向工業(yè)社會轉型的國家的國情，在勞動力絕對過剩的背景下，勞動者的權益保護意識與能力還比較弱的情況下，缺乏國家應該對民營職業(yè)介紹機構與人才中介服務機構進行嚴格的監(jiān)管，逐步建立起與工業(yè)化市場經濟社會相適應的國家壟斷職業(yè)介紹事業(yè)，免費提供公共就業(yè)服務并對例外提供人力資源服務業(yè)的各種主體進行嚴格監(jiān)管的這樣一種監(jiān)督管理體制基本思路。具體而言在就業(yè)服務組織監(jiān)管方面存在如下問題：

（一）在就業(yè)服務機構與就業(yè)服務行為準入制度上，缺乏原則禁止、例外許可的思路

在人才市場管理規(guī)定及就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定中雖然規(guī)定了對民營人力資源市場服務主體及活動的許可審批制，但卻沒有明確規(guī)定哪些職業(yè)種類可以接受審批，哪些職業(yè)不可以接受審批，這樣在人力資源市場關系中處于被動狀態(tài)的勞動者自我保護能力弱的情況下，就會增加勞動者利用就業(yè)服務的風險，同時也增加了事后處理相關就業(yè)服務風險的工作量，進而要求增加配備充足的專門監(jiān)管隊伍人員的編制數(shù)。但事實上，無論是原人事部門還是原勞動與社會保障部門都未能配備充足的專門的監(jiān)管隊伍編制數(shù)，從而使原先人才市場與勞動力市場的秩序很難獲得滿意的評價。

在人類社會由農業(yè)社會向工業(yè)社會轉型時期，農村大量剩余勞動力需要向新興的城市中的新興產業(yè)轉移，但是由于受新興的城市中的新興產業(yè)的擴張的速度與容量的限制，除了信息不對稱所造成的摩擦性失業(yè)外，還是存在絕對過剩的勞動力，這一現(xiàn)象在日本表現(xiàn)得極為明顯，日本是東方國家，在農業(yè)社會時代也具有與西方國家相比生育率高的特點，因此在其由農業(yè)社會向工業(yè)社會轉型期在農村囤積了大量剩余勞動力，尤其是青壯年勞動力，這樣就出現(xiàn)了勞動老板問題，也就是各種職業(yè)中介機構與雇主聯(lián)合起來欺騙求職者進行中間剝削與強迫勞動以及開展對公共衛(wèi)生或公共道德有害業(yè)務，造成了很大的社會問題。為此，日本對可能造成各種社會問題的就業(yè)服務行為進行事前限制，這樣就產生了就業(yè)服務機構及其服務行為的準入限制。

首先排除在勞動力資源市場上由于勞動力技能水平低處于絕對弱勢狀態(tài)的職業(yè)的勞動力的收費的職業(yè)介紹行為，對在這些職業(yè)領域工作的勞動者與從事經營活動的雇主國家提供免費的職業(yè)介紹服務。

而后在勞動力資源市場上由于勞動力技能水平高處于絕對優(yōu)勢狀態(tài)的職業(yè)，勞動者個體能夠較好維護勞動者權益的領域，由國家核定與確定其職業(yè)領域進行許可審核與更新，允許開展收費與免費的職業(yè)介紹業(yè)務。但是對其明確了準入條件：第一，對許可申請人審查資產狀況及品德，第二咨詢中央職業(yè)安定審議會的意見。①

在我國已頒布的《人才市場管理規(guī)定》與《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》中雖然對人才中介服務機構與職業(yè)中介機構規(guī)定了設立的條件，但是主要是與機構章程和管理制度，固定場所、辦公設施、開辦資金，專職工作人員，獨立承擔民事責任等相關的內容，缺乏對申請者品德的審查內容以及對就業(yè)服務活動相關問題進行咨詢的機構存在的內容。這反映出我國現(xiàn)階段的兩個問題。第一對誠信問題的基礎環(huán)節(jié)的忽略，第二對行政決策民主決策機制的忽略。

（二）對收費問題缺乏細節(jié)的管理

在早期的市場經濟社會，由于勞動者對就業(yè)服務成本的信息缺乏了解，所以導致就業(yè)服務者與雇傭者或單獨地或聯(lián)合起來高收費與亂收費的問題時有發(fā)生，損害了本身就很貧窮的勞動者的利益，為此，國際勞工組織提出了建立公共就業(yè)服務機構為用人者與求職者提供免費的服務的方法來解決這一問題，同時對于確因技術原因而存在的收費的包括營利性與非營利性的職業(yè)介紹所（私人就業(yè)服務機構）進行價格管理，其具體的管理方式是營利性的，依據(jù)主管當局審定的費用或者主管當局制定的價格表收取費用;非營利性的，不得收取高于價格表的酬金，該價格表或經主管當局審定，或該主管當局嚴格參照投入費用制定。再有對不收費的職業(yè)介紹所無償提供服務進行確認。②在日本對這一價格表管理政策進行了可操作的設計，對營利性的職業(yè)介紹事業(yè)與非營利性的職業(yè)介紹事業(yè)的手續(xù)費具體包括受理費與介紹費進行不同種類的最高限額，③防止私人就業(yè)服務機構謀取暴利。由于進入成熟市場經濟社會后，隨著社會成員整體知識水平的提高，勞動者對就業(yè)服務成本的信息獲得能力增強，所以在一些服務經濟發(fā)達的市場經濟國家的學者主張對收費的職業(yè)介紹機構價格放松管制，如日本有的學者主張對用戶企業(yè)的招人中介服務費取消上限限制，發(fā)揮市場經濟價格機制的定價作用。在其后的日本勞動力市場體制改革中，這一建議被吸納。

改革開放后我國為了解決城鎮(zhèn)與農村的剩余勞動力的就業(yè)問題，容許職業(yè)中介服務機構進行收費服務，同時為了解決國有部門的在職失業(yè)問題，也容許人才中介服務機構進行收費服務，這樣，在處于市場經濟轉型期的我國價格管理法律法規(guī)中，對人才服務或職業(yè)中介服務的收費問題進行了規(guī)定，有政府定價、政府指導價、市場自由議價的三種價格機制。但是缺乏像日本那樣全國統(tǒng)一的對收費對象、付費的方式、付費的時間的明確規(guī)定，這樣就難以避免因收費問題而產生就業(yè)服務的糾紛，不能切實保護求職者的利益。

隨著為了解決失業(yè)問題而設立公共就業(yè)免費服務項目的出現(xiàn)，我國也開始出現(xiàn)了國際勞工組織所倡導的免費公共就業(yè)服務的萌芽，隨著我國批準簽署聯(lián)合國《經濟、社會、文化權利公約》后而在《2004年憲法》中承認國家保障人權之后所頒布的《就業(yè)促進法》④中正式強調設立公共就業(yè)服務機構，對勞動者進行免費的就業(yè)服務。在《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》⑤中明確規(guī)定公共就業(yè)服務機構對用人單位提供的服務嚴格控制服務收費，具體項目由省級勞動行政保障部門會同有關部門規(guī)定;對經營性職業(yè)介紹中介機構進行的不成功的中介服務退還向勞動者收取的中介服務費，吸納了國際社會對營利性收費職業(yè)介紹機構價格放松管制的思路。但是也存在全國公共就業(yè)服務機構對用人單位提供的服務收費的具體項目價格不統(tǒng)一的問題。

（三）就業(yè)服務監(jiān)管理念不完整問題

在市場經濟民主社會中，貫徹“勞動不是商品”的原則，明確提出了建立就業(yè)服務監(jiān)管體制的理念，那就是在確保勞動者與公共利益前提之下，讓就業(yè)服務體系有效率地運轉，實現(xiàn)社會正義與經濟效率的均衡，既維護勞動者的人權，也維護經營者的經營自由的權利，同時更維護以國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或公共道德等為代表的公共福利。在日本《職業(yè)安定法》的總則與罰則中的相關條款中對此進行了明確的規(guī)定，但是在我國以往的《人才市場管理規(guī)定》和《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》中盡管強調了對勞動者與用人單位權益以及中介服務機構權益的維護，然而卻明顯缺乏對以國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或公共道德等為代表的公共福利的維護的理念，也許我國還只是一個未完全完成向市場經濟轉型的國家，在完全的市場經濟國家的經濟基礎上所形成的以國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或公共道德等為代表的公共福利的概念還未形成的緣故吧，所以，我國應進一步加快推進市場經濟體制改革的步伐，為就業(yè)服務監(jiān)管理念中關鍵的理念要素之一的公共福利理念的形成奠定基礎。

（四）就業(yè)服務監(jiān)管主體過弱問題

在《人才市場管理規(guī)定》中對人才市場管理主體進行了規(guī)定，是分級式的管理主體;在《就業(yè)促進法》中對就業(yè)服務機構與活動的管理進行了規(guī)定，縣級以上人民政府和有關部門是職業(yè)中介機構的管理者，未能形成像市場經濟國家尤其是日本那樣的由勞動省、都道府縣知事、市町村長所組成的垂直監(jiān)管體系，未能對全國的就業(yè)服務體系進行整體化的管理。

就業(yè)服務監(jiān)管隊伍力量不足，在原人事部的《人才市場管理規(guī)定》中對監(jiān)管隊伍的建設問題未做出明文規(guī)定，在《勞動保障監(jiān)察條例》中雖然設立了勞動保障監(jiān)察員對職業(yè)中介機構進行監(jiān)察，但是并不是單獨承擔對職業(yè)中介機構的監(jiān)察職能，所以對職業(yè)中介機構的具體監(jiān)管活動有點力不從心。因此要在人力資源市場管理司下，明確設立職業(yè)中介機構執(zhí)法檢查人員編制，建立就業(yè)服務監(jiān)管隊伍，對全國就業(yè)服務機構與活動進行有效監(jiān)管。

（五）就業(yè)服務監(jiān)管手段過于運動式的問題

以往人事系統(tǒng)對人才中介機構及其活動的檢查多采取運動式的執(zhí)法檢查方式，集中整治相關領域的非法活動，缺乏隨時臨檢的日常檢查管理活動，這樣就會造成人才中介活動主體的投機心理，使就業(yè)服務監(jiān)管活動缺乏長效機制，造成難以把違法活動控制在最低程度上發(fā)生的問題。

（六）就業(yè)服務監(jiān)管處罰方式相對單一問題

在我國無論是原人事系統(tǒng)的監(jiān)管處罰，還是勞動系統(tǒng)的監(jiān)管處罰都是以吊銷許可或處以罰金、沒收非法所得這樣的處罰方式收場，沒有像日本那樣關進監(jiān)獄判刑的處罰，對于違法活動者的威懾力不大。

（七）就業(yè)服務監(jiān)管信息來源渠道比較單一的問題

我國就業(yè)服務機構監(jiān)管信息的主要來源是受害主體的舉報投訴，缺乏其他信息來源途徑，使監(jiān)管行為不能及時全面地實施。

（八）缺乏民間自治的就業(yè)服務組織的自我約束機制

在我國雖然存在人才服務協(xié)會，但是其是半官方的協(xié)會，而且政府所屬的就業(yè)服務機構占主導的地位，缺乏由各種民辦的就業(yè)服務機構成員所組成的自治的人才服務協(xié)會，對自己的成員機構的行為進行約束。

二、對我國未來就業(yè)服務監(jiān)管體制的構想

目前我國是一個第一產業(yè)占基礎地位、第二產業(yè)占主導地位、第三產業(yè)占輔助地位的國家，在這樣一個由農業(yè)社會向工業(yè)社會進而向服務經濟社會邁進的國家，首先需要解決由農業(yè)社會向工業(yè)社會過渡時期的就業(yè)服務監(jiān)管體制的問題，同時也要兼顧到服務經濟社會發(fā)展（技術職與管理職的問題）所需要的就業(yè)服務監(jiān)管體制的問題。一方面要建立公共就業(yè)服務（基礎性服務）國家壟斷免費提供的體制，另一方面要建立對民間就業(yè)服務機構例外許可的監(jiān)管體制（特殊技術性服務如對從事特殊技術性的活動的人才服務業(yè)進行職業(yè)與地域種類的限制等）。

（一）完善公共就業(yè)服務機構免費提供基礎性就業(yè)服務的體制，對向用人單位提供特殊收費性服務的公共就業(yè)服務機構進行非營利性的組織改造

民主社會的市場經濟國家，根據(jù)保護與落實人權與基本自由的基本原則，在邁入以知識為基礎的服務經濟時代，在就業(yè)服務監(jiān)管體制上進行了改革，對公共就業(yè)服務進行了基礎性服務和特殊性服務的分離?；A性服務免費向求職者與招聘者提供，其運作以維護勞動者權利和國家的公共福利為基本原則，強調公平性與公平服務的績效性。特殊性收費服務是向用人單位提供的如人事管理咨詢、人才派遣等需要特別專門知識的收費服務，其運作原則強調選擇性與效率性。其運作方式一般是由政府官員、雇主代表、勞動者代表組成的三方委員會進行管理，政府不投資，以收取的服務費用為運營經費來源。

在我國的《就業(yè)促進法》和《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》中，公共就業(yè)服務機構的設計者們考慮到了國際社會對公共就業(yè)服務機構管理的變革趨勢，同時也照顧到了我國以往政府所屬人才中介服務機構與職業(yè)中介機構的混業(yè)經營形式，對政府所屬服務機構的營利性行為（經營性行為）進行了剝離與禁止，但是對公共就業(yè)服務機構對用人單位的收費性服務予以了保留，而沒有采取國際社會的收費性的公共就業(yè)服務機構與基礎性免費的公共就業(yè)服務機構相分離的做法，這可能是照顧到了我國目前體制對準公共服務機構的定位不明的國情，但是其有對其他潛在的非營利性就業(yè)服務機構不公平競爭之嫌或是在制度設計上根本就取消了原民辦非企業(yè)單位從事非營利性職業(yè)中介活動的資格。

待到我國決策層對社會組織有了正確與客觀的認識后，即是糾正我國以往對社會組織認識與國際社會對社會組織認識的偏差，非營利性機構有了明晰與合理、合法定位后，我國就可以采取與國際社會通行做法相一致的做法，既讓從事用人單位的收費性項目服務的公共就業(yè)服務機構與從事免費公共就業(yè)服務機構分離，同時也承認良性社會組織可以從事非營利性就業(yè)服務的權利。

（二）確立民間就業(yè)服務機構原則上禁止、例外許可的監(jiān)管原則

在我國由于國民所受的教育水平與教育內容結構的差異，一方面存在大量過剩的單純體力勞動者，另一方面又存在少數(shù)稀缺的精英型的腦力勞動者，他們在人力資源市場上保護自己權利的能力不同，這樣我國就應該像日本那樣在從農業(yè)社會向工業(yè)社會過渡時期，對各種職業(yè)人群在勞動力市場上有效保護自己的能力展開充分的調查，對勞動者利益保護不好的職業(yè)種類有充分的把握，并在此基礎上明列可以接受嚴格許可的職業(yè)種類。在這些職業(yè)種類里可以容許經營性的職業(yè)介紹的機構以許可的方式運營，接受嚴格的日常檢查考驗。

（三）建立完善細致的價格管理制度

在經營性的職業(yè)介紹機構中仍存在追逐暴利者，因此亂收費的現(xiàn)象在世界就業(yè)服務史上屢見不鮮，尤其在由農業(yè)社會向工業(yè)社會轉型期間表現(xiàn)得更為明顯，因此，世界市場經濟先行國家通過完善細致的價格管理制度來控制這一現(xiàn)象，并取得了相當?shù)男Ч?，所以，我國對各類就業(yè)服務機構實行收費服務的項目要進行嚴格而規(guī)范的價格管理，相關問題的主管部門要對價格的生成機制進行充分的調查，區(qū)分服務種類，明確哪些服務適于政府定價，哪些服務適于市場定價;并在全國范圍內對收費對象、付費的方式、付費的時間進行明確規(guī)定。

（四）增加公共福利維護、職業(yè)介紹機構申請人道德審查、對勞動爭議不介入與適才適所配置的原則

在具體的對就業(yè)服務機構的活動進行監(jiān)管的行為時，要增加與人力資源市場活動特點相適應的原則條款，比如對公共福利的維護、職業(yè)介紹機構申請人道德審查、對勞動爭議不介入與適才適所配置等原則。

公共福利的維護是我國在涉及就業(yè)服務管理的各種規(guī)定與文件中都未曾明確提及的內容，但是在民主制市場經濟國家確是一個基礎性的限制性內容。

職業(yè)介紹機構申請人道德審查是對經營性職業(yè)中介機構的誠信經營活動的開展提供保障的第一個環(huán)節(jié)，一個缺乏基本誠信公德的人，在進行牟利活動中更會見利忘義。所以在日本對收費性職業(yè)介紹許可時的條件之一就是對申請人的基本品德的審查。然而我國的相關文件中雖然提出誠信原則，但在各種就業(yè)服務機構的許可要件中都缺乏對申請人的基本品德的審查要求。

對勞動爭議不介入是市場經濟國家保護勞動者權利的主要方法，具體內容就是各種就業(yè)服務機構不要對已經發(fā)生勞動爭議的用人單位進行職業(yè)介紹服務，防止用人單位用新進人員替代發(fā)生勞動爭議的員工，使發(fā)生勞動爭議的員工的爭議問題無法獲得有效的解決。在我國雖然有《勞動爭議仲裁調解法》，但是在各種就業(yè)服務規(guī)定中都無此條禁止性規(guī)定。

適才適所配置是在市場經濟情況下人力資源配置的最基本原則，在就業(yè)服務中更是職業(yè)介紹服務的基本介紹原則，在日本《職業(yè)安定法》中對學校畢業(yè)生的介紹工作特別強調了介紹的工作崗位的要求與學校所學課程的一致性，我國則不然，只要能就業(yè)，什么崗位都可以推薦，造成人力資源配置的浪費。

（五）明確民間就業(yè)服務組織協(xié)會的作用

在我國有大量的私人就業(yè)服務組織存在，而且這些組織也有私下的俱樂部活動，由于我國社團管理登記文件的限制，不能直接注冊民間就業(yè)服務組織協(xié)會，所以妨礙了經營性職業(yè)中介機構自我組織管理能力的發(fā)揮，因此我國要修改社團管理文件，明確民間就業(yè)服務組織協(xié)會的合法地位，減少政府行政監(jiān)管的工作量。

（六）建立三方審議機制

在市場經濟情況下，用人單位與勞動者是市場的供求主體，國家是公共福利的代表，在就業(yè)服務活動中涉及用人單位與勞動者及國家利益的平衡問題，如果處理不好勞資矛盾，就會造成社會動蕩，影響整個社會的公共福利。因此國際勞工組織建議成立由用人單位、勞動者及國家政府三方代表組成的有關就業(yè)服務問題的審議機制，在日本落實了這一機制，勞動大臣在進行收費職業(yè)介紹許可與確定收費價格時須征詢由三方代表組成的中央職業(yè)審議會的意見。

我國在就業(yè)服務許可與收費價格管理機制中缺乏這一機制，因此在今后我國的就業(yè)服務監(jiān)管體制中應增加三方審議機制內容，使行政監(jiān)管行為民主化、科學化。

（七）建立勞動法院，明確司法體制在就業(yè)服務監(jiān)管體制中的地位與作用

隨著以知識為基礎的服務經濟的發(fā)展，勞動者與用人單位在實際交往關系中地位越來越平等，在西方社會尤其以英國為代表，有些由就業(yè)行政主管部門執(zhí)行的對就業(yè)服務機構的監(jiān)管職能轉移到勞動法院，因此，我國也可以視以知識為基礎的服務經濟的發(fā)展情況，觀察勞動者與用人單位在實際交往關系中地位的變化，適時地引進勞動法院制度，明確司法體制在就業(yè)服務監(jiān)管體制中的地位與作用，分擔行政監(jiān)管主體的壓力。

（八）營造形成有效的就業(yè)服務監(jiān)管體制的社會環(huán)境

隨著我國在聯(lián)合國地位的恢復，有關人權與基本自由的國際準則也對我國的立法、行政、司法體制產生了作用，在2009年4月我國發(fā)布了《國家人權行動計劃（2009—2010）》，表示了我國政府對國際社會對我國人權狀況關注的善意的回應，隨著我國各層次各領域國際交往、合作活動的頻繁展開，筆者相信我國包括國家決策者和普通的百姓都會對人權與基本自由的國際準則有一個完整、清晰、客觀的理解，對國際人權文件的簽署不會再以我國國情的特殊性為由，克減在促進和保護普遍公認的人權和基本自由方面的權利和義務，從而給予就業(yè)服務利用者各方組織表達自己利益需求的權利與平臺，進而營造形成有效的就業(yè)服務監(jiān)管體制的社會環(huán)境。

注釋：

①《外國經濟法日本卷》，中國法制出版社，1995年版，第1236頁。

②國際勞工局《國際勞工公約和建議書》第140-142頁。

③（日文）勞務行政研究所《日本勞動法全書》1997年版，第920頁，別表第三（第24條關系）。

④《就業(yè)促進法》，人力資源和社會保障部網站。

⑤《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》，人力資源和社會保障部網站。

（作者系中國人事科學研究院人力資源市場研究室副研究員）