突發(fā)事件與應(yīng)急管理的相關(guān)概念辨析

江蘇警官學院 龔鵬飛

突發(fā)事件與應(yīng)急管理的相關(guān)概念辨析

Analysis on related concepts of suddenly occurred events and emergency management

江蘇警官學院 龔鵬飛

自美國“9·11”事件后，應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理逐漸成為各國政府全面履行社會管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。與此同時，在理論研究方面，各國研究者對突發(fā)事件與應(yīng)急管理也開展了不同角度的深入研究。雖然國內(nèi)關(guān)于突發(fā)事件及應(yīng)急管理的相關(guān)研究起步較晚，但自SARS疫情、2008年冰雪災(zāi)害、汶川大地震等重大突發(fā)事件發(fā)生后，國內(nèi)各界對突發(fā)事件的應(yīng)急管理越來越重視，相關(guān)的研究也進入一個高潮期。

在突發(fā)事件及應(yīng)急管理的研究初期，相關(guān)的概念、術(shù)語主要源自英文文獻，國內(nèi)學術(shù)界往往把“突發(fā)事件”與“緊急事件”、“危機”、“災(zāi)害”等混用，對應(yīng)的應(yīng)急管理及災(zāi)害管理也常常混用。自《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱（《突發(fā)事件應(yīng)對法》）頒布實施后，“突發(fā)事件”及“應(yīng)急管理”已經(jīng)作為我國應(yīng)急管理領(lǐng)域的統(tǒng)一規(guī)范用語被廣泛地使用，但與之相近的一些術(shù)語因為種種原因也在一定的場合下使用。因使用者對這些術(shù)語中的聯(lián)系與區(qū)別往往并不清楚，給我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的理論研究和實務(wù)操作都帶來一定困難。本文在梳理、分析突發(fā)事件及應(yīng)急管理相關(guān)經(jīng)典文獻的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國應(yīng)急管理實踐中對相關(guān)術(shù)語的應(yīng)用情況，對相關(guān)概念進行了剖析，指出其聯(lián)系與區(qū)別。

突發(fā)事件

突發(fā)事件是“公共突發(fā)事件”的簡稱，與英文中的emergency或public emergency一詞相對應(yīng)。根據(jù)聯(lián)合國人道主義事務(wù)部的定義，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，往往不能預見，需要迅速采取措施減少不利影響的事件。突發(fā)事件能直接給公眾生命、健康、財產(chǎn)及環(huán)境帶來現(xiàn)實危險，通常需要采取應(yīng)急管理措施來干預，所以突發(fā)事件和應(yīng)急管理是一對孿生概念。

通過檢索我國現(xiàn)行的法律法規(guī)庫，發(fā)現(xiàn)在我國現(xiàn)有立法中“突發(fā)事件”一詞的使用并不少見，但在《突發(fā)事件應(yīng)對法》發(fā)布之前，各個立法均沒有明確界定這一概念，而且不同的法律規(guī)范對“突發(fā)事件”的使用在具體內(nèi)涵和外延上并不一致。如《刑法》第277條第3款規(guī)定“在自然災(zāi)害和突發(fā)事件中，以暴力、威脅方法妨礙紅十字會工作人員依法履行職責的，依照第一款的規(guī)定處罰”。這里將“突發(fā)事件”與“自然災(zāi)害”并列，這個“突發(fā)事件”應(yīng)該是指人為事件；《人民警察法》第17條規(guī)定“對嚴重危害社會治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實行現(xiàn)場管制”，這里的“突發(fā)事件”是指社會安全突發(fā)事件；而《藥品管理法》第43條規(guī)定“國內(nèi)發(fā)生重大災(zāi)情、疫情及其他突發(fā)事件時，國務(wù)院規(guī)定的部門可以緊急調(diào)用企業(yè)藥品”，這里的“突發(fā)事件”應(yīng)是指公共衛(wèi)生事件。

2007年我國頒布實施了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，這部法律的頒布和實施是我國應(yīng)急管理及應(yīng)急法制建設(shè)的一個重要里程碑。作為一部規(guī)范應(yīng)對各類突發(fā)事件共同行為的重要法律，《突發(fā)事件應(yīng)對法》首先以法律條文的形式對“突發(fā)事件”給出了明確的定義，其第3條第1款將突發(fā)事件定義為：“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”自此以后，“突發(fā)事件”作為我國應(yīng)急管理領(lǐng)域統(tǒng)一規(guī)范的用語被更加廣泛地使用。

突發(fā)事件的相關(guān)概念

國內(nèi)學術(shù)界往往把“突發(fā)事件”與“緊急事件”、“危機”、“災(zāi)害”等混用。在英文文獻中，與突發(fā)事件(emergency)相近或相關(guān)的概念有事件(incident/ event)、危機(crisis)、災(zāi)害(disaster)、大災(zāi)難/巨災(zāi)(catastrophe/catastrophic incident)。

事件(incident/event)

英文incident和event在翻譯成中文時通常都被翻譯成事件，但這兩個詞在英語語境中有著不同的含義，incident是指意料之外發(fā)生的事情，往往是有不利的后果，像汽車拋錨之類的交通事件。而event通常是按計劃或者可以預測發(fā)生的事情，像天氣事件，大型活動事件都用的是event，它本身不包含有利或者不利后果的含義。下文說到的事件，如不特別說明，都是指incident。

危機（crisis）

關(guān)于危機，目前還沒有普遍接受的定義。危機一詞，從漢語意思上講包括“危險”和“機遇”這兩層意思，其最初的含義是事件在發(fā)展過程中需要在短時間內(nèi)做出重要決策的一個狀態(tài)或階段，是事件有可能變得更好或者更壞的一個臨界點。維基百科對危機的定義是指可能給個人、群體、社區(qū)甚至整個社會帶來不穩(wěn)定或危險的沒有預料到的事件或者狀態(tài)。危機可以指社會，也可以是個人、家庭或者特定群體，而在危機前加上“公共”兩字，在內(nèi)涵和外延上就很接近“突發(fā)事件”的概念。所以在突發(fā)事件的稱呼沒有統(tǒng)一、規(guī)范之前，“公共危機”經(jīng)常與“突發(fā)事件”混用。但危機在事件的發(fā)展過程中既有負面的、消極的因素，也有正面的、積極的因素，可以化危險為機遇。但突發(fā)事件只能“造成或者可能造成嚴重社會危害”，通常不包括正面的、積極的因素。這也是“危機”與“突發(fā)事件”的主要區(qū)別。

災(zāi)害/災(zāi)難（disaster）

目前關(guān)于災(zāi)害的定義也很多，但聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略提供的《UNISDR減輕災(zāi)害風險術(shù)語》（2009年版）對災(zāi)害的界定是一個被廣泛接受的定義。它定義災(zāi)害“是一個社區(qū)或社會功能被嚴重打亂（的事件），涉及廣泛的人員、物資、經(jīng)濟或環(huán)境的損失和影響，且超出受到影響的社區(qū)或社會能夠動用自身資源去應(yīng)對。”能進入聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略（UNISDR）數(shù)據(jù)庫的災(zāi)害必須滿足以下四個條件中的一個：(1)至少有10人死亡；(2)有100人受到影響；(3)相關(guān)的政府部門宣布進入應(yīng)急狀態(tài)；(4)中央政府請求國際援助。從這個標準來看，災(zāi)害是從事件所造成的后果（嚴重程度）及應(yīng)對能力兩個方面來界定的。災(zāi)害通?？梢苑譃樽匀粸?zāi)害和人為災(zāi)害：自然災(zāi)害，如地震、海嘯、冰雪災(zāi)害、洪水、山體滑坡等；人為災(zāi)害，如危險化學品泄漏、炸彈爆炸、恐怖襲擊等。

巨災(zāi)/大災(zāi)難（catastrophe/catastrophic?incident）

根據(jù)美國《國家應(yīng)對框架》（National ResponseFramework，NRP）（2008）對巨災(zāi)的定義，巨災(zāi)是任何導致大量人員傷亡、財產(chǎn)損失或給公眾、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、經(jīng)濟、國民士氣以及政府職能帶來嚴重破壞的自然或人為事件，包括恐怖襲擊。巨災(zāi)和災(zāi)難的主要區(qū)別在于災(zāi)難的大小、量級（magnitude）上，巨災(zāi)在量級上是比災(zāi)難更大的事件。

應(yīng)急管理

應(yīng)急管理（Emergency Management，ER）作為突發(fā)事件的孿生概念已廣泛地使用于公共管理領(lǐng)域。與之相近的概念有“災(zāi)難管理”（disaster management）或“危機管理”(crisis management)，這3個詞有時會混用，但后面兩個概念都不如應(yīng)急管理使用普遍。應(yīng)急管理是在冷戰(zhàn)末期產(chǎn)生的術(shù)語，它由民防(civil defense)衍生而來。美國在第一次世界大戰(zhàn)中建立了民防制度，用以避免美國公民受戰(zhàn)爭的打擊。1979年，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署(Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA)的建立標志著美國政府正式將救災(zāi)和民防整合成為應(yīng)急管理。

應(yīng)急管理一個最簡單的定義是，應(yīng)急管理是處置和規(guī)避風險的學科，它涉及突發(fā)事件（風險）的預防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復重建等各個階段。美國在“卡特琳娜颶風”后頒布實施的《后“卡特琳娜颶風”應(yīng)急管理改革法》（Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006）將應(yīng)急管理定義為：“應(yīng)急管理是政府的職能，該職能是協(xié)調(diào)、整合所有必要的資源，建立、維持和提高應(yīng)對各種自然災(zāi)害、恐怖襲擊或者其他人為災(zāi)害的能力，以便有效防范、應(yīng)對各種突發(fā)事件，緩解或消除其帶來的不利影響?！甭?lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略提供的《UNISDR減輕災(zāi)害風險術(shù)語》（2009年版）對應(yīng)急管理的定義是：“對資源和責任的組織和管理，針對突發(fā)事件的各個方面，特別是備災(zāi)、響應(yīng)及早期恢復階段。”

劉霞等認為應(yīng)急管理應(yīng)有廣義和狹義之分。廣義的應(yīng)急管理是指為了應(yīng)對突發(fā)事件，國家和政府在突發(fā)事件的各個階段中，針對每一階段的特征，實行全主體、全威脅要素和全過程的全方位動態(tài)管理活動。而狹義的應(yīng)急管理則是僅指在突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)階段的動態(tài)管理活動。我們通常所謂的應(yīng)急管理，是廣義的應(yīng)急管理，它貫穿于突發(fā)事件的各個階段，是對突發(fā)事件進行全方位、全過程的動態(tài)管理活動。

“突發(fā)事件”與相關(guān)概念比較分析

從概念本身的內(nèi)涵和外延的比較分析

上文提到的與“突發(fā)事件”相關(guān)的幾個概念中，“危機”或者“公共危機”與“突發(fā)事件”的主要區(qū)別是“危機”可能包含正面的、積極的因素，而“突發(fā)事件”通常不含正面的、積極的因素。事件、突發(fā)事件、災(zāi)害及巨災(zāi)這幾個概念最主要的區(qū)別在于發(fā)生的頻率、嚴重程度、影響范圍的不同。這4個概念的外延按照順序形成一個金字塔的結(jié)構(gòu)（如圖1），其中事件的外延最寬，發(fā)生的頻率也最高，其余依次遞減，而嚴重程度及影響范圍從事件到巨災(zāi)則是依次遞增的。

圖1 事件、突發(fā)事件、災(zāi)害、巨災(zāi)概念關(guān)系圖

從應(yīng)急管理角度的比較分析

從應(yīng)急管理的角度來看，事件、突發(fā)事件、災(zāi)害及巨災(zāi)這幾個概念的主要區(qū)別在于應(yīng)對主體（應(yīng)急管理機構(gòu)）的層級及需要調(diào)動的資源的不同。從應(yīng)急管理機構(gòu)的層級來看，美國的應(yīng)急管理分為聯(lián)邦層面的應(yīng)急管理、州層面的應(yīng)急管理及地方（縣、市）層面的應(yīng)急管理。聯(lián)邦層面的應(yīng)急管理，主管機構(gòu)是FEMA，主要負責聯(lián)邦范圍內(nèi)跨州或雖然發(fā)生在某一州但該州無力處置的各類突發(fā)事件；各州層面的應(yīng)急管理，主要負責本州范圍內(nèi)跨縣、市或雖然發(fā)生在一縣、市范圍內(nèi)，但縣、市無力處置的各類突發(fā)事件；縣、市級的應(yīng)急管理，主要負責本行政區(qū)范圍內(nèi)的各類突發(fā)事件。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，我國的應(yīng)急管理從應(yīng)急管理主體上可以分為中央（國務(wù)院）、省（市、區(qū)）、市（地、州、盟）及縣（市）四級。分析《突發(fā)事件應(yīng)對法》中提到的“重大突發(fā)事件”及“特別重大突發(fā)事件”在概念的內(nèi)涵和外延及應(yīng)對主體的要求上，分別與“災(zāi)害”與“巨災(zāi)”相近。從影響范圍、應(yīng)對主體、需要調(diào)動的應(yīng)急資源等方面對事件、突發(fā)事件、災(zāi)害及巨災(zāi)進行區(qū)分，具體的區(qū)別見表1。

在我國的突發(fā)事件及應(yīng)急管理理論和實踐中，還有“常規(guī)突發(fā)事件”和“非常規(guī)突發(fā)事件”的提法。前者主要是指發(fā)生的頻率較高、影響的領(lǐng)域單一、專業(yè)性較強、責任主體比較單一、應(yīng)急管理工作相對易于程序化的那些突發(fā)事件，如重特大交通事故、礦難、火災(zāi)等突發(fā)事件。后者主要是指那些綜合性較強、牽涉面較廣，對整個社會系統(tǒng)正常運行擾動大，實現(xiàn)管理的程序化比較難，需要多層級力量協(xié)同應(yīng)對的那類突發(fā)事件。國家自然科學基金委員會于2008年啟動實施“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理研究”重大研究計劃，該研究計劃所指“非常規(guī)突發(fā)事件”是指前兆不充分，具有明顯的復雜性特征和潛在的次生衍生危害，而且破壞性嚴重，采用常規(guī)管理方式難以有效應(yīng)對的突發(fā)事件。從動態(tài)的角度看，“常規(guī)突發(fā)事件”和“非常規(guī)突發(fā)事件”是會相互轉(zhuǎn)化的，常規(guī)性事件如果應(yīng)對失當，就有可能發(fā)展和蔓延成綜合性的非常規(guī)事件；非常規(guī)性事件在快速有效的應(yīng)對機制下也可以分解成幾個常規(guī)性事件來處理。自2008年后，“非常規(guī)突發(fā)事件”的研究在中國掀起了一個高潮。

美國的應(yīng)急管理使用“所有的致災(zāi)因子”（all hazards）來描述應(yīng)急管理的對象，F(xiàn)EMA在其使命中開宗明義的指出：“FEMA的使命是扶持我們的公民，作為事件的第一響應(yīng)者集中全國的力量來建立、維持和提高我們的能力，以便有效準備、防范、應(yīng)對各種致災(zāi)因子，緩解或消除其帶來的不利影響。”致災(zāi)因子，根據(jù)聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略提供的《UNISDR減輕災(zāi)害風險術(shù)語》（2009年版）的界定，是指“一種危險的現(xiàn)象、物質(zhì)、人的活動或局面，它們可能造成人員傷亡，或?qū)】诞a(chǎn)生影響，造成財產(chǎn)損失，生計和服務(wù)設(shè)施喪失，社會和經(jīng)濟被搞亂，或環(huán)境損壞?！盕EMA用“所有的致災(zāi)因子”來描述其應(yīng)急管理的對象，主要是因為對大多數(shù)突發(fā)事件、災(zāi)害或巨災(zāi)來說，其核心的管理、響應(yīng)系統(tǒng)是類似的，只用“致災(zāi)因子”一個詞能減少混亂，并且能降低管理成本。

表1 事件、突發(fā)事件、災(zāi)害及巨災(zāi)區(qū)分表

結(jié)語

我國自《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布實施后，“突發(fā)事件”及“應(yīng)急管理”已經(jīng)作為我國應(yīng)急管理領(lǐng)域的統(tǒng)一、規(guī)范用語被更加廣泛地使用，對于后果更加嚴重、應(yīng)對主體要求層級更高的突發(fā)事件分別稱為“重大突發(fā)事件”及“特別重大突發(fā)事件”，其他相近術(shù)語已經(jīng)逐漸淡出或是僅限在特定語境中使用，統(tǒng)一規(guī)范的用語能減少不必要的混亂，降低管理成本。

我國應(yīng)急管理的對象包括“突發(fā)事件”、“重大突發(fā)事件”及“特別重大突發(fā)事件”。對于“緊急狀態(tài)”的詞義，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第69條的規(guī)定：對于一些特別重大突發(fā)事件，對人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會秩序構(gòu)成重大威脅，采取應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態(tài)的，依照相關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序處理。緊急狀態(tài)的確認或決定比一般性的突發(fā)事件有著更嚴格、更復雜的法律程序的要求，某種狀態(tài)必須達到法定的條件（達到一定嚴重程度等）并經(jīng)法定程序（權(quán)力機關(guān)依法確認和宣布）才構(gòu)成緊急狀態(tài)，從這個意義上講，緊急狀態(tài)是一種法律狀態(tài)，而非事實狀態(tài)。

江蘇省政府專項資助“江蘇高校優(yōu)勢學科建設(shè)工程資助項目（PAPD）”；江蘇省公安廳公安理論及軟科學項目：突發(fā)事件下城市道路交通應(yīng)急管理研究（20140115）