關于政府績效審計的誤區(qū)分析

文/張媛

各地審計力量正隨著社會的發(fā)展逐步增強，但是，從整體上看，不少單位及個人對于政府績效審計的認識還存在誤區(qū)，如何走出誤區(qū)，將成為推動政府績效審計縱深發(fā)展的關鍵問題。

一、理論視角下的政府績效審計認識誤區(qū)分析

(一)績效審計即績效評價

績效審計與績效評價的功能相差不大，都能夠為提高政府管理效率提供幫助，都是政府績效管理體系中的重要因子，界限較為模糊，各界對此的研究也未達成一致結論，二者經常被混淆。但是，績效審計與績效評價之間還是存在一定差異的。首先，二者的主體、對象存在差異。工作中，績效審計的主體為審計機關，且績效審計往往是針對單個問題或者組織的某一方面進行的評價，且績效評價系統(tǒng)也常常成為績效審計的對象?？冃гu價的對象較為廣泛，包括與本單位具備較強聯系的多數組織單位，其評價較為全面，不僅包括某一問題，也包括全組織評價。第二，二者目的存在一定差異?？冃徲嫷穆氊熀诵脑谟诒O(jiān)督檢查，公示公眾，保障政府機構權威，獨立性很強；而績效評價是內部控制機制的組成部分，其目的是促使政府完成內外部公共委托責任，且報告上可能出現“報喜不報憂”的狀況，獨立性不如內部審計。

(二)績效審計與3E審計概念模糊

首先，傳統(tǒng)績效觀念認為，績效審計就是對單位經濟、效率、效益的評價，“合規(guī)”也是一種效果，因此二者并無區(qū)別。第二，在描述上，3E審計基于投入產出視角，這就使得描述中經濟性與效率性二者界限模糊。但是，在實際工作中，若單純從投入產出描述審計，可能會直接導致績效審計忽略內部控制等方面評價，制約績效審計效用的延伸；若績效審計過分關注產出效果，那么其合規(guī)性審計會大打折扣，不符合績效審計的目的。此外，很多情況下，績效審計都無需面面俱到，只需抓好關鍵點即可，如工程建設期間績效審計關鍵在經濟效率審計目標；工程完成建設后數年績效審計關注后續(xù)工程質量、建成后經濟效益等。

(三)績效審計一定能提高政府績效

績效審計能否發(fā)揮促進作用，取決于單位對審計建議的態(tài)度，與硬性審計不同，績效審計在建議過程中具備更強的協商性，因此，如果單位不接受審計建議，那么審計效果也不能被發(fā)揮，若審計單位接受建議，由于單位內員工、組織缺陷，審計作用也未必能實現。所以，單位在發(fā)展過程中還是應該強化重視，即便不接受審計建議，單位也應強化內部員工組織的建設，提高員工素質，才能解決問題。

(四)評價標準即指標體系

首先，績效審計評價標準不一定要量化為指標，要明確績效評價標準依照績效審計目標設立。工作中，量化指標與否取決于審計目標是否做出要求，基于系統(tǒng)性與審計目標需求，大部分績效審計也并不需要設置完整的評價指標體系，以免出現脫離審計目標、系統(tǒng)指標混亂的狀況。其次，績效審計評價標準主要包括指標導向、流程導向與決策導向三種，其中只有指標導向型績效審計才要求設立指標，且這些指標都按審計標準確立。

(五)績效審核標準與績效審核評價指標體系概念模糊

在審計理論中，有一個重要概念就是審計標準，而現今理論界對于審計標準的界定仍舊不清晰。但現今多認為，審計標準主要包括了審計的依據、準則以及評價標準三項，審計標準中，審計準則主要針對的是自身，而審計的依據以及評價標準則是針對他人的，績效審計評價標準則是審計準則在進行績效審計評價中的叫法，而在實際中的合法的審計叫做審計依據，這就是說績效審計標準中既包含了績效審計相關準則，也包含了績效審計評價標準。

(六)績效審計方法等同于績效審計取證方法

績效審計方法可分為兩種，狹義的就是指審計的技術方法，其中有審計取證以及審計評價。而較廣義的則是在進行審計工作，努力達成目標的過程中，審計人員對被審單位采用的一切方法就是審計方法，其中主要包括選擇審計項目、制定審計工作、獲得審計標準以及證據等的方法。審計機關進行績效審計的主要職責就是進行經濟評論并提供建議，且其標準沒有強制性。財務審計方法與績效審計方法有其相似之處，也有其不同之處，主要是因兩者對于證據的要求不同，財務審計要求嚴謹、標準，績效審計的要求則沒有這么嚴格，這就出現了財務審計取證主要使用的較嚴密方法如核對、盤點、復算等，績效審計則可以運用寬松的方式如訪談、審閱、統(tǒng)計分析等。

二、實踐視角下的政府績效審計誤區(qū)分析

(一)績效審計評價標準設置過于困難

績效審計評價標準不是量化標準，這種基于理性認識做出的標準，具有很強的協商性、開放性，無統(tǒng)一的制度規(guī)范，因此，很多人認為評價標準的設置是極為困難的，存在很大風險。但是，從職業(yè)角度來說，這樣的標準設置還是很科學的，如果讓審計署制定統(tǒng)一的評價標準，一方面，各單位存在自身特點，審計標準一旦被統(tǒng)一制定很可能不符合單位要求，審計意見很可能不被接受。另一方面，績效審計是一種不重復審計，從經驗上看，不論是發(fā)達國家還是國內審計水平較高的深圳都沒有制定標準，且如果設置統(tǒng)一標準將直接阻礙群眾與單位的溝通，無法切實實現政府職能的完善。

(二)國內環(huán)境不以開展績效審計

目前，很大一部分審計機關都不大認同在如今的環(huán)境下開展績效審計，積極性不高，他們認為，我國國內合規(guī)性問題太多，應當將這些問題解決之后再開展績效審計，這就制約了績效審計的發(fā)展。但是，績效審計的目的就是要發(fā)現政府治理機制中存在的問題，并有針對性地提出建議，促使問題得解決，且績效審計工作將能迫使被審計單位嚴格制度管理，避免違規(guī)行為的發(fā)生，因此，實踐中，績效審計反而應該盡快開展，并要大力促成合規(guī)文化的形成，按照《行政訴訟法》文件精神辦事，合規(guī)審計不能放松。

(三)可以將平衡計分卡作為績效審計評價標準

平衡計分卡是一種績效評價工具，同時在設計績效評價指標時，為審計人員指導思路，但并不意味著績效審計標準可以直接照搬平衡計分卡模式。首先，平衡計分卡的四個層次是變化的，這直接對標準設立造成阻礙。另外，平衡計分卡適用對象不包括項目、活動及職能，其主體主要是，某一組織亦或是部門，經濟利益為主的客戶是最高標準，這就不適用與公共服務為主要職能的政府單位，在指標體系設置時，應考慮公共需求而不是財務需求。

(四)績效審計評價標準應由審計署進行統(tǒng)一制定

審計評價標準對政府績效審計工作的進行有影響，但從兩者的邏輯概念、現實操作以及經驗等方面出發(fā)，就發(fā)現不能由審計署制定統(tǒng)一的績效審計評價標準。第一，從邏輯概念來看，審計就是將事實與已定的標準進行對比，后向利害關系人報告結果。若審計署自身制定審計標準后評價績效得到最終結果，這就有可能導致被審機關單位不認可審計署制定的標準，進而致使審計建議無法得到真正的落實。第二，從現實操作來看，績效審計項目與預算執(zhí)行審計項目相比，是不重復審計，且審計標準會因為被審單位及其項目的性質的不一致而產生不一樣的評價標準。第三，從經驗來看，國外以及國內已有經驗可知，并未有審計署為被審計單位制定統(tǒng)一的績效審計評價標準的說法。在獲得和選擇績效審計評價標準時，與被審單位進行交流，使得被審單位將公正客觀以及為百姓服務的作為目標制定指標，使得內部績效評價體系得以健全，這就是績效審計。

三、結論及建議

政府績效審計誤區(qū)的存在直接制約了績效審計工作的開展，要走出政府績效審計誤區(qū)，首先就要強化領導人重視，要在單位內宣傳績效審計知識，為績效審計提供環(huán)境。另外，要強化審計人員素質建設，只有審計人員素質上來了，審計誤區(qū)才能被消除，審計工作才能有效開展。

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