重大傳染病疫情應(yīng)急管理現(xiàn)狀與提升策略研究——基于人感染H7N9禽流感的個案分析

祝江斌，許鵬飛 （武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院，湖北武漢 430063）

自2003年傳染性非典型肺炎事件后，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理建設(shè)引起了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視。經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國形成了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理建設(shè)也逐步完善。

我國重大傳染病疫情頻發(fā)，如2009年甲型H1N1流感病毒在全球肆虐，2013年人感染H7N9禽流感（以下簡稱“H7N9病毒”）再次侵襲我國。這些重大傳染病疫情給國民身體健康和生命安全帶來極大威脅，也嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家的穩(wěn)定。有關(guān)重大傳染病疫情的應(yīng)急管理工作多根據(jù)我國《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國傳染病防治法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下分別簡稱“《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《傳染病防治法》、《衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》”）等相關(guān)法律法規(guī)、條例、工作手冊等進(jìn)行，其應(yīng)急管理工作在實(shí)踐中并沒有系統(tǒng)化、正規(guī)化、專門化。學(xué)界對于重大傳染病疫情的應(yīng)急管理研究也多將其置于公共衛(wèi)生事件的范疇下進(jìn)行研究，如童文瑩［1］通過非典和甲流的應(yīng)急管理研究提出“預(yù)防—主動”型公共衛(wèi)生應(yīng)急模式的構(gòu)建;趙賀［2］等則是以北京收治首例H7N9病毒患者為例，探討在突發(fā)傳染病救治中，醫(yī)院如何進(jìn)行應(yīng)急管理，其研究仍處在公共衛(wèi)生事件這個大范疇之下，并沒有突出傳染病獨(dú)有的應(yīng)急管理特色。綜合學(xué)界的研究，具體的對傳染病疫情的應(yīng)急管理研究則鮮有之，筆者以H7N9病毒個案為例，對重大傳染病疫情的應(yīng)急管理進(jìn)行探討，旨在進(jìn)一步提升我國應(yīng)對重大傳染病疫情的應(yīng)急管理能力，完善我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。

1 重大傳染病疫情應(yīng)急管理概念辨析

應(yīng)急管理是針對各類突發(fā)事件，從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、檢測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援到事后恢復(fù)與重建等全方位、全過程的管理［3］。其管理對象包括突然發(fā)生，具有嚴(yán)重社會危害的事件，其中突發(fā)公共衛(wèi)生事件，自2003年非典事件以來，在我國突發(fā)事件應(yīng)急管理工作占有重要的地位，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件面對的主要任務(wù)是預(yù)防與控制重大傳染病疫情。我國2004年頒布的《傳染病防治法》中根據(jù)傳染病的暴發(fā)、流行情況和危害程度，運(yùn)用不完全列舉，將傳染病分為甲、乙、丙三類，但是對于重大傳染病疫情的具體界定標(biāo)準(zhǔn)并未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。重大傳染病疫情，不僅專指甲類傳染病，還包括乙類和丙類傳染病暴發(fā)和多例死亡、罕見或已消滅的傳染病、臨床及病原學(xué)特點(diǎn)與原有疾病特征明顯異常的疾病、新出現(xiàn)傳染病的疑似病例等均包含其中［4］。結(jié)合李敏［5］以及學(xué)界的相關(guān)研究，重大傳染病疫情為某種傳染病在短時間內(nèi)發(fā)生、波及范圍廣泛，出現(xiàn)大量病人或者死亡病例，其發(fā)病率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常年的發(fā)病率水平［6］。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理，是一種過程化管理。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及《衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的相關(guān)規(guī)定，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理過程應(yīng)該包括應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急救援以及應(yīng)急恢復(fù)這4個階段。具體而言，應(yīng)急準(zhǔn)備工作重點(diǎn)在于通過對人、財、物的合理配置以及制度、技術(shù)、信息上的科學(xué)合理分析，為接下來的應(yīng)急管理做好充分的必要準(zhǔn)備，在整個應(yīng)急管理中處于基礎(chǔ)性的作用。應(yīng)急預(yù)警階段的工作重點(diǎn)在于疫情信息工作，及時對疫情信息進(jìn)行收集、整理和分析，準(zhǔn)確進(jìn)行信息報告與發(fā)布，疫情信息工作是貫穿于公共衛(wèi)生事件發(fā)生的全過程之中，從而為應(yīng)急管理每一步的工作的制定提供一個切實(shí)可行的依據(jù)。應(yīng)急救援工作主要包括首先是第一時間的受害人員的緊急治療，其次是疫情的擴(kuò)張趨勢的控制，從而逐漸控制疫情直至消除。應(yīng)急恢復(fù)的工作重點(diǎn)在于達(dá)到人、物、秩序的恢復(fù)和公共危機(jī)中政府形象的修復(fù)，包括受災(zāi)人群的身體康復(fù)和心理安撫，物質(zhì)資料生產(chǎn)恢復(fù)，社會組織、社會活動等一如既往平穩(wěn)運(yùn)行，對事故責(zé)任人獎懲、社會制度的重新修訂與完善。

綜合以上分析，筆者所選取的H7N9病毒個案無論從其自身爆發(fā)特點(diǎn)還是對其應(yīng)對措施方面，都屬于重大傳染病疫情概念范疇，此外該個案在我國目前爆發(fā)的重大傳染病疫情中時效性較強(qiáng)，對其應(yīng)急管理的研究有著重要的意義，而重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程化應(yīng)急管理為本個案研究提供了有利的分析工具。

2 人感染H7N9禽流感個案分析

自2013年3月我國上海市公共衛(wèi)生臨床中心發(fā)現(xiàn)患者疑似感染H7N9病毒，先后影響到上海、江蘇、浙江、安徽、北京、廣東、福建等地。截至禽流感疫區(qū)全部終止應(yīng)急響應(yīng)，中國大陸共有131例確診病例，其中37人死亡，給國家及人民群眾帶來重大損失?？傮w來看，從危機(jī)爆發(fā)時候的準(zhǔn)備到最后的危機(jī)恢復(fù)階段，H7N9病毒事件充分體現(xiàn)了我國政府在危機(jī)事件中的應(yīng)急管理能力，在我國較為成熟的應(yīng)機(jī)管理體系的應(yīng)對下，也取得顯著性的勝利，但是政府在應(yīng)急管理中也暴露出一系列問題。

2．1 政府應(yīng)對人感染H7N9禽流感應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析

2．1．1 較為完善的制度準(zhǔn)備。2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》正式實(shí)施以來，我國初步形成了“一案三制”的應(yīng)急管理體系;我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理制度。從H7N9病毒確認(rèn)到全國應(yīng)急響應(yīng)，各地都在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，建立應(yīng)對流感流行的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，依據(jù)當(dāng)?shù)匾咔榘l(fā)展實(shí)際情況，積極應(yīng)對H7N9病毒。

2．1．2 高透明度的信息預(yù)警。2008年5月實(shí)施的《政府信息公開條例》中確立了“以公開為原則，以不公開為例外”的原則。自30號第一例H7N9病例確認(rèn)，31號國家衛(wèi)生計(jì)劃生育委員會就發(fā)布了詳細(xì)的疫情信息。在這之后的信息報道中，官方的信息具體到地方和人以及患者患病經(jīng)過和看病過程，信息的更新速度也是達(dá)到迅速及時。

2．1．3 隔斷傳染源的緊急救援。《傳染病防治法》中明確要求傳染病爆發(fā)、流行時可通過隔離與切斷傳播途徑來控制傳染病疫情。H7N9流感疫情發(fā)現(xiàn)之后，對于禽類農(nóng)產(chǎn)品，一些重災(zāi)區(qū)，如上海市緊急關(guān)閉市場活禽交易并進(jìn)行無害化處理，另外國家7部委聯(lián)合下發(fā)通知，暫?？缡≈g的活禽運(yùn)輸，從源頭上隔斷傳染源。對于病患，政府部門迅速監(jiān)測了上千名與確診患者發(fā)生過接觸的人，并進(jìn)行隔離觀察，阻斷人與人之間的傳播，從而控制疫情的擴(kuò)張趨勢。

2．1．4 家禽產(chǎn)業(yè)的災(zāi)后恢復(fù)。由于官方對相關(guān)信息監(jiān)管不足，民間談“禽”色變，活禽交易市場的關(guān)閉，這給本處在低迷階段的家禽產(chǎn)業(yè)帶來近乎毀滅性的打擊。根據(jù)國務(wù)院“兩手抓”的要求，一手抓“疫情防控”，一手抓“穩(wěn)定生產(chǎn)”，家禽業(yè)

生產(chǎn)扶持則成了重中之重。中央積極推動祖代雞補(bǔ)貼政策，安排3億元保護(hù)肉雞基礎(chǔ)生產(chǎn)能力，中央財政也對多地家禽行業(yè)的發(fā)展提供政策扶持。地方上如此次受災(zāi)較為嚴(yán)重的安徽省，實(shí)行種禽生產(chǎn)補(bǔ)貼政策、收儲補(bǔ)助政策、扶持養(yǎng)殖和加工企業(yè)政策以保護(hù)家禽產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力，促進(jìn)家禽業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2．2 政府應(yīng)對人感染H7N9禽流感應(yīng)急管理問題反思

2．2．1 地方政府行政執(zhí)行力不足問題。以此次受災(zāi)最為嚴(yán)重且最先發(fā)現(xiàn)H7N9病毒的上海市為例，第一例病人李某在2月19日因身體不適而就醫(yī)，醫(yī)院有關(guān)部門在發(fā)現(xiàn)該病例所攜帶的病毒為新型流感病毒后，并沒有及時上報。期間當(dāng)?shù)卣块T在有兩例病例死亡后也并未及時對疫情做出反應(yīng)，直至3月22日將樣本送檢國家疾控中心，3月30日國家衛(wèi)計(jì)委全國通報H7N9病毒。從第一例病人就醫(yī)到國家通報H7N9病毒，一共經(jīng)歷39 d，可以說這為疫情大規(guī)模爆發(fā)提供了充足的時間。根據(jù)《衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》所規(guī)定的信息發(fā)布要求，“發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的”“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)在接到報告1小時內(nèi)，向國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報告”。上海市政府很顯然沒有貫徹應(yīng)急條例的要求，行政執(zhí)行上存在問題。

2．2．2 我國新型病毒上報制度的不合理性問題。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，新型病毒的上報首先應(yīng)該由兩家P3實(shí)驗(yàn)室確認(rèn)新型病毒，之后報送國家疾控中心進(jìn)行復(fù)核，再由國家發(fā)布新型病毒的發(fā)現(xiàn)。2月19日第一例病例入院，3月4日上海市公共衛(wèi)生臨床中心檢測出H7N9新型病毒，3月10日第二家P3實(shí)驗(yàn)室才確認(rèn)H7N9病毒，3月29日國家疾控中心復(fù)核確認(rèn)H7N9病毒。在新型病毒確認(rèn)上，從發(fā)現(xiàn)到國家復(fù)核，再到國家公布確認(rèn)，共耗費(fèi)了將近一個月。相較之于日本的迅速的層層上報制度，要求一天內(nèi)經(jīng)最近的保健所長向都、道、府、縣知事報告帶有病原體（無癥狀病毒攜帶者）或懷疑有癥狀姓名、年齡、性別等厚生勞動省政令規(guī)定的事項(xiàng)等，我國的新型病毒上報制度仍存在行政手續(xù)過多，應(yīng)急響應(yīng)遲緩的弊端。而我國這種縱向拉伸的應(yīng)急管理體系極易引發(fā)上述問題，為大規(guī)模疫情爆發(fā)埋下隱患。此外，橫向組織設(shè)計(jì)上的欠缺以及相配套相配套的在上報階段的疫情管理規(guī)范都大大降低了地方政府部門的應(yīng)急預(yù)警能力。

2．2．3 不合理的疫情信息傳播導(dǎo)致的信息失真問題。信息失真在會計(jì)領(lǐng)域發(fā)生較為頻繁，其中信息不對稱論是信息失真的一個重要原因，重大傳染病應(yīng)急管理中，不合理的信息傳播亦容易造成信息失真問題。在國家公布確認(rèn)H7N9病毒后，從中央到地方，實(shí)行每日一報制度，各級媒體部門也大肆報道有關(guān)疫情信息，高密度的疫情報道并未達(dá)到原先欲圖通過信息透明以達(dá)到消除民眾恐慌的情緒，效果卻適得其反，談“禽”色變，家禽行業(yè)遭受重創(chuàng)。另外政府部門的一些不當(dāng)做法也向社會傳遞錯誤信息，引起社會恐慌情緒，如武漢市政府在疫情爆發(fā)之初，關(guān)閉金潭家禽批發(fā)市場，并連夜宰殺5萬只雞鴨等活禽，但是并未對此做法有明確的說明，導(dǎo)致民眾誤以為武漢市存在H7N9病毒。政府部門及新聞媒體在疫情信息的溝通上應(yīng)該做到透明、準(zhǔn)確，合理的疫情信息有助于民眾情緒的安撫以及救援行動的開展，降低不必要的損失。

通過分析，H7N9病毒事件的應(yīng)對，從事件應(yīng)對階段來看，其不足之處主要發(fā)生在危機(jī)的準(zhǔn)備期和預(yù)警期。具體而言，首先最突出表現(xiàn)為相關(guān)部門的行政執(zhí)行特別是地方政府部門，另外我國新型病毒發(fā)現(xiàn)能力不足，疫情信息預(yù)警時期的監(jiān)管不到位這些問題都會給傳染病疫情的控制帶來不小的麻煩，影響應(yīng)急管理工作。

3 重大傳染病疫情應(yīng)急管理提升策略

較為成熟的應(yīng)急管理體系以及“一手抓‘疫情防控’，一手抓‘穩(wěn)定生產(chǎn)’”的應(yīng)急管理思想為人感染H7N9禽流感的成功應(yīng)對做出突出貢獻(xiàn)。然而，重大傳染病的應(yīng)急管理仍有待提升，地方政府的應(yīng)急管理建設(shè)、重大傳染病的上報制度、疫情信息管理機(jī)制等將是重大傳染病疫情應(yīng)急管理需要完善和提升的。

3．1 完善地方政府應(yīng)急管理建設(shè) H7N9病毒的成功應(yīng)對及其所暴露出的問題給我國在應(yīng)急管理建設(shè)方面提供重要啟示。于政府部門而言，特別是地方政府部門，無論是危機(jī)爆發(fā)階段，還是常態(tài)化的政府管理中，應(yīng)該時刻警惕危機(jī)存在，提升危機(jī)意識，地方政府作為危機(jī)發(fā)現(xiàn)的哨所，要打好危機(jī)應(yīng)對“第一槍”。針對公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)，要時常進(jìn)行危機(jī)預(yù)案演練和一些戰(zhàn)略規(guī)劃，隨時都可以啟動危機(jī)應(yīng)急機(jī)制。在危機(jī)爆發(fā)時，尤其是這些新興病毒事件，在危機(jī)蔓延得到控制時同樣不能放松警惕，時刻警惕病毒的再爆發(fā)［7］。地方政府在建設(shè)本地區(qū)的應(yīng)急管理體系時，不可照搬國家應(yīng)急管理體系，應(yīng)該在國家應(yīng)急管理體系制度框架下面，結(jié)合地方實(shí)際特點(diǎn)，制定有地方特色的應(yīng)急管理體系。

3．2 完善重大傳染病上報制度 我國應(yīng)急管理體系的縱向拉伸，使得在新型重大傳染病上報中存在上報手續(xù)過多，疫情信息延誤等問題隱患，不利于危機(jī)預(yù)警工作的開展。橫向應(yīng)急管理體系的發(fā)展有助于彌補(bǔ)縱向體系設(shè)計(jì)上的信息交流不足，也是適應(yīng)我國大部制改革的要求。具體對于新型病毒的發(fā)現(xiàn)的相關(guān)配套措施，國家應(yīng)該給予地方充分的自主權(quán)，在地方發(fā)現(xiàn)疑似新型傳染病病毒時，特別是在地方政府得到確認(rèn)后，應(yīng)該予以采取緊急措施進(jìn)行應(yīng)對。同時，國家對地方行為進(jìn)行規(guī)范，防止地方存在信息虛假、預(yù)警工作不到位等現(xiàn)象發(fā)生。國家疾控中心對于地方政府所上報的新型病毒應(yīng)積極響應(yīng)，簡化復(fù)核流程，對于一些經(jīng)過官方認(rèn)可的權(quán)威實(shí)驗(yàn)室所認(rèn)定的新型病毒，官方甚至可直接予以免去復(fù)核環(huán)節(jié)，從而最大程度上提升疫情信息的確認(rèn)，及時組織救援工作。

3．3 合理有效的信息管理機(jī)制 隨著網(wǎng)絡(luò)等“新媒體”的興起，人類接收的信息量呈現(xiàn)爆炸式增長，人類接收信息的速度也達(dá)到了前所未有的迅速。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府應(yīng)該順應(yīng)社會發(fā)展潮流，借助于“新媒體”，多渠道、及時地將準(zhǔn)確的信息公布出去，對于在業(yè)界影響良好的非官方新聞媒體，官方可與其合作，共同提升應(yīng)急管理中的信息透明度，安定民心，提升公眾在危機(jī)應(yīng)對中的心理素質(zhì)。對于信息溝通不合理所帶來的的負(fù)面問題也要引起足夠的重視，做好信息溝通工作，防止出現(xiàn)如H7N9病毒事件中因?yàn)樾畔⑦^度泛濫所導(dǎo)致的民眾恐慌情緒從而引發(fā)家禽行業(yè)市場低迷的現(xiàn)象。對于信息溝通中的重要參與者媒體，國家應(yīng)該加大對新聞媒體在突發(fā)事件中的責(zé)任監(jiān)管，規(guī)范新聞行業(yè)在突發(fā)事件中的新聞報道機(jī)制、體制，謹(jǐn)防不實(shí)、錯誤導(dǎo)向的報道。

［1］童文瑩．“預(yù)防—主動”型公共衛(wèi)生應(yīng)急模式的構(gòu)建——基于SARS和A/HINI應(yīng)對的思考［J］．電子科技大學(xué)學(xué)報:社科版，2013，15（1）:12 －17．

［2］趙賀，陳鳳欣，馬剡芳，等．應(yīng)急管理在突發(fā)傳染病救治中的作用——以收治北京市首例人感染甲型H7N9禽流感患者為例［J］．中國醫(yī)院，2014，18（2）:40 －42．

［3］閃淳昌，薛瀾．應(yīng)急管理概論——理論與實(shí)踐［M］．北京:高等教育出版社，2012:51．

［4］李芳．湖北省重大傳染病疫情現(xiàn)場處理評估體系研究［D］．武漢:華中科技大學(xué)，2008:63．

［5］李敏．重大傳染病疫情強(qiáng)制隔離和控制法律問題探討［D］．北京:中國政法大學(xué)，2008:4 －5．

［6］祝江斌．重大傳染病疫情地方政府應(yīng)對能力研究［D］．武漢:武漢理工大學(xué)，2011:12．

［7］王騷，李如霞．政府常態(tài)化管理與應(yīng)急管理的比較分析［J］．中共天津市委黨校學(xué)報，2013（4）:46－50．