吸納與控制:政府購買社會服務(wù)背后的邏輯〔*〕

○吳 月

(廣東技術(shù)師范學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 廣州 510260)

一、研究問題的提出

隨著中國進(jìn)入社會治理轉(zhuǎn)型時期，中央政府和地方政府大力倡導(dǎo)建設(shè)和諧社會、創(chuàng)新社會管理并建設(shè)服務(wù)型政府。大批研究者也對此進(jìn)行了回應(yīng)，提倡開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時推進(jìn)社會建設(shè)?？梢哉f，政府向非營利組織購買服務(wù)是最具代表性的一項(xiàng)體制創(chuàng)新，在治道變革的宏觀背景下，政府與非營利組織開展合作既代表了政府對于轉(zhuǎn)變社會服務(wù)供給方式的要求，也意味著國家與社會關(guān)系正在發(fā)生著變遷和調(diào)整。政府購買社會服務(wù)有其優(yōu)勢，一方面，它幫助政府部門實(shí)現(xiàn)職能優(yōu)化，這使得有限政府變成可能，社會權(quán)力的回歸和政府職能的調(diào)整與定位也能得以實(shí)現(xiàn)。另一方面，政府購買社會服務(wù)代表的是市場化供給方式，這一創(chuàng)新改變了政府作為唯一主體提供社會服務(wù)的方式，傳統(tǒng)單一的行政化供給模式被打破，政府、市場和非營利組織合作提供社會服務(wù)的方式成為一種流行，這也有利于拓展非營利組織成長的社會空間，提高社會服務(wù)供給的質(zhì)量。

然而，在我國各地政府購買社會服務(wù)的實(shí)踐方興未艾之時，現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)卻顯示，我國政府購買社會服務(wù)存在大家都能觀察到的種種“偏離現(xiàn)象”:雖然已有政策對政府購買社會服務(wù)的相關(guān)規(guī)程予以嚴(yán)格的規(guī)定與約束，但契約外包或合作治理的精神并未落實(shí)，政府購買行為“內(nèi)部化”現(xiàn)象嚴(yán)重，非營利組織像傳統(tǒng)事業(yè)單位一樣成為政府部門行政職能的延伸，甚至是政府隨時可以動員的一支體制外力量;政府購買標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，政府責(zé)任比較模糊;非營利組織缺乏足夠的談判能力;購買程序規(guī)范程度較低;服務(wù)績效評估體系欠缺，服務(wù)成本很難實(shí)現(xiàn)精細(xì)核算及控制;公眾對于非營利組織信任度不高，購買過程存在額外成本?！?〕簡言之，相較于既定的規(guī)章、運(yùn)作程序，政府購買社會服務(wù)在實(shí)際運(yùn)行過程中存在諸多不相一致之處，上述政府購買社會服務(wù)中發(fā)生的偏離現(xiàn)象，使得政府購買的契約化合作的外皮之下包裹著政府控制下行政化供給的實(shí)質(zhì)。

當(dāng)然，也有學(xué)者已經(jīng)注意到了政府購買中存在的各種偏離現(xiàn)象，這些學(xué)者在對偏離現(xiàn)象的表述上莫衷一是，主要包括合作的“內(nèi)部化”“形同質(zhì)異”“非競爭非獨(dú)立”“縱向一體化”“體制嵌入”“內(nèi)卷化”等概念化的論述?！?〕誠然，研究者們的關(guān)注足見這種現(xiàn)象的普遍性及典型性?！?〕然而，遺憾的是，上述研究更多的是對政府購買社會服務(wù)偏離現(xiàn)象的某一方面進(jìn)行了描述，而并未對上述偏離現(xiàn)象及其背后的邏輯和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行全面深入的剖析與解釋，對于政府與非營利組織合作狀態(tài)的影響因素，以及這些因素影響雙方關(guān)系的內(nèi)在邏輯，缺乏清晰、一致的說明。

有鑒于此，本文將深入政社合作的交界面分析其中的互動過程，運(yùn)用吸納和控制概念研究政府購買社會服務(wù)背后的邏輯，并嘗試建構(gòu)一個能夠解釋中國政府購買社會服務(wù)偏離現(xiàn)象的理論分析框架。在此基礎(chǔ)之上，論文將回答如下研究問題:在各地政府大力推行政府與非營利組織契約化合作模式的今天，為什么在政府購買社會服務(wù)中會出現(xiàn)這些偏離現(xiàn)象?其背后隱藏著什么邏輯?政府部門與非營利組織在其中扮演的角色是什么?

二、政府購買社會服務(wù)背后的吸納與控制邏輯

我國處于剛剛從總體性國家轉(zhuǎn)型過來的制度環(huán)境中，行政權(quán)力仍然居于中心地位，社會力量的發(fā)育遠(yuǎn)未成熟，這使得政府購買社會服務(wù)這一政策的具體執(zhí)行主體面臨極大的來自于上級政府的政治壓力，我國的政府購買社會服務(wù)更多時候是表現(xiàn)出“形同質(zhì)異”的特征，即形式上采取市場化合作方式，實(shí)質(zhì)上卻延續(xù)著政府控制下行政化供給的慣性思維，并延伸出各種偏離現(xiàn)象?；谶@一現(xiàn)象在理論研究上的缺陷，本研究在對政府購買社會服務(wù)中的偏離現(xiàn)象進(jìn)行總結(jié)與闡釋的基礎(chǔ)之上，運(yùn)用吸納與控制兩大概念來闡釋其背后的邏輯。

吸納主要是指國家權(quán)威吸收和引導(dǎo)社會力量進(jìn)入公共權(quán)力系統(tǒng)?！?〕國內(nèi)學(xué)者對該概念的運(yùn)用，多數(shù)來源于時任香港中文大學(xué)教授的金耀基在20世紀(jì)80年代提出來用以描述港英政制特征的一個命題——行政吸納政治。在金耀基看來，該概念強(qiáng)調(diào)的是將社會中的精英人士或精英集團(tuán)代表的政治力量，吸收進(jìn)行政決策機(jī)構(gòu)，建立一個以精英共識為骨干的政治體?！?〕此后，這種描述和概括逐漸獲得了廣泛的認(rèn)同，成為了描述港英政制特征的一種普遍性的觀點(diǎn)。金耀基認(rèn)為，行政吸納政治可以提升行政管理的效能，使港英政府發(fā)展成為一個由政治精英構(gòu)成的共識性政府?！?〕康曉光指出，行政吸納這種政治框架既能滿足精英的需要，又能夠關(guān)照大眾的基本需要?！?〕當(dāng)然，強(qiáng)世功也指出，用行政吸納政治來解讀香港地區(qū)特殊的政治情景，有其特定的意蘊(yùn)內(nèi)含其中，如果將該概念用于解讀中國的政治和社會運(yùn)作，無疑會是一場美麗的誤會?！?〕但這并不妨礙我們運(yùn)用吸納概念來解釋政府購買社會服務(wù)背后的邏輯。如前所述，吸納強(qiáng)調(diào)的是國家權(quán)威對社會力量的吸收和引導(dǎo)，具體到本文中，吸納強(qiáng)調(diào)的是:在政府購買社會服務(wù)呈現(xiàn)偏離現(xiàn)象的背景下，政府將非營利組織這一原本屬于社會的力量吸收進(jìn)入可控的行政軌道，在不對稱的資源依賴結(jié)構(gòu)下，非營利組織為了汲取資源，則是主動被吸附到行政體系之上，并表現(xiàn)出行政化的特征。

有學(xué)者認(rèn)為，吸納本質(zhì)上屬于一種控制或者說是對控制模式的一種延續(xù)，〔9〕它在一定程度上表現(xiàn)出國家權(quán)威對于社會力量的控制。具體到本文中，吸納邏輯與控制邏輯原本就是互相交纏、密不可分的?？刂七壿嫃?qiáng)調(diào)的是:在吸納社團(tuán)為己所用的基礎(chǔ)之上，政府對購買社會服務(wù)的交易過程施加影響力，通過采取各種策略性行為，甚至與非營利組織展開共謀，進(jìn)而在既定的運(yùn)行程序下體現(xiàn)自身的意志。但是，這種控制邏輯在政府購買社會服務(wù)的過程中并沒有明顯而強(qiáng)勢地表現(xiàn)出來，而是表現(xiàn)出柔性化和隱性化的趨勢。

綜上所述，本研究引入吸納和控制這兩大概念作為理解政府購買社會服務(wù)背后邏輯的核心特質(zhì)，其核心要義強(qiáng)調(diào)的是政府吸納社會力量進(jìn)入可控的行政軌道，以便在獲取治理資源的同時滿足對社會進(jìn)行控制的需要。當(dāng)然，要理解這一點(diǎn)，就必須把握我國政府一直以來的“行政主導(dǎo)”這一大前提。當(dāng)下的“行政主導(dǎo)”不同于改革前的“行政主導(dǎo)”。中國的經(jīng)濟(jì)、政治、意識形態(tài)、外部環(huán)境都發(fā)生了變化，政府必須在一個新的環(huán)境里探尋一套新的“行政主導(dǎo)”模式。傳統(tǒng)社會服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)型帶來了對“非營利組織”的大量需求。在當(dāng)前以及可以預(yù)見的未來的大環(huán)境下，這種需求是無法消除的。這意味著，長期來看，這種需求只能滿足而不能壓制。政府不可能將所有的社會服務(wù)職能包攬上身，還需要政府之外的非營利組織。當(dāng)政府意識到簡單的壓制已經(jīng)行不通，意識到社會領(lǐng)域中的“非政府方式”是整體發(fā)展所必需的時候，它就要探索一套能夠使“非政府方式”為我所用的模式。換言之，通過在官僚體系內(nèi)部生長和培育可控的非營利組織體系，并利用這些非營利組織滿足政府轉(zhuǎn)變社會服務(wù)供給方式的需求，防止非營利組織挑戰(zhàn)政府權(quán)威，繼續(xù)壟斷政治權(quán)力?！?0〕這是一種更為精巧的隱性控制手段，通過主動回應(yīng)來自社會的需求，從而達(dá)到在社會自治增加的過程中重建行政控制的目的。

將吸納和控制應(yīng)用于解釋政府購買社會服務(wù)背后的邏輯，本文認(rèn)為其體現(xiàn)的基本內(nèi)涵是:政府購買社會服務(wù)，其初始目標(biāo)是給予非營利組織一定的自主空間并與之達(dá)成契約化合作模式，然而，慣于對社會實(shí)行控制的政府并不愿放棄對社會服務(wù)事務(wù)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)，因此，政府開展各種策略化的行動，將生長中的社會力量——非營利組織吸納進(jìn)入可控的行政軌道之中，在此基礎(chǔ)上，政府實(shí)現(xiàn)了控制手段的柔性化和隱性化。在吸納和控制雙重邏輯的影響下，政府購買社會服務(wù)具備了契約化合作的形式，實(shí)質(zhì)上卻被賦予了行政化供給的本質(zhì)。

換言之，政府購買社會服務(wù)，其初始目標(biāo)是給予非營利組織一定的自主空間并與之達(dá)成契約化合作模式，然而，慣于對社會實(shí)行控制的政府并不愿放棄對社會服務(wù)事務(wù)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)，因此，政府開展各種策略化的行動，將生長中的社會力量——非營利組織吸納進(jìn)入可控的行政軌道之中，在此基礎(chǔ)上，政府實(shí)現(xiàn)了“控制”手段的柔性化和隱性化。在吸納和控制雙重邏輯的影響下，政府購買社會服務(wù)具備了契約化合作的形式，實(shí)質(zhì)上卻被賦予了行政化供給的本質(zhì)?？梢哉f，契約化合作在一定程度上淪為形式化的口號，與其平等協(xié)作的內(nèi)在意涵相去甚遠(yuǎn)。

三、有關(guān)政府購買社會服務(wù)背后邏輯的幾個命題

在前文分析的基礎(chǔ)之上，本文將進(jìn)一步演化出若干命題，進(jìn)而搭建關(guān)于政府購買社會服務(wù)背后邏輯的分析性框架。政府與非營利組織合作開展社會服務(wù)購買可以被劃分為兩個基本階段:合作締結(jié)階段以及合作履行階段。合作締結(jié)階段主要是由政府選擇合作對象并明確合作方式;合作履行階段主要是合作雙方實(shí)施合作的具體過程。前者主要涉及的是交易主體及對交易方式的選擇，后者主要涉及的是交易具體執(zhí)行過程。更為重要的是，根據(jù)前文對政府購買社會服務(wù)中偏離現(xiàn)象的界定，交易主體、交易方式、交易執(zhí)行三大維度能夠較好地涵蓋和反映偏離現(xiàn)象涉及的內(nèi)容。據(jù)此，本研究擬從交易主體、交易方式、交易執(zhí)行三個維度來深入剖析吸納和控制邏輯的內(nèi)涵，以便深入、全面地分析政府購買社會服務(wù)發(fā)生偏離現(xiàn)象的內(nèi)在原因，進(jìn)一步對政府與非營利組織的行動策略及其內(nèi)在邏輯予以闡釋與說明。

(一)吸納與控制邏輯下交易主體的行政化

交易主體行政化強(qiáng)調(diào)的是承接購買服務(wù)的主體缺乏獨(dú)立自主性，與科層體系關(guān)系密切，在政社合作的過程中存在演化為“準(zhǔn)政府”或“二政府”的風(fēng)險。正是由于非營利組織在承接購買服務(wù)時，與政府之間的同一性程度不斷加深，其已然成為行政主體，與具備非盈利性和自主意識的第三部門屬性相去甚遠(yuǎn)?！?1〕交易主體行政化可以通過嵌入性理論與資源依賴?yán)碚摷右哉f明。

以嵌入性理論審視非營利組織的既往文獻(xiàn)不多，但已有一些研究觸及到這一議題。劉鵬就指出，國家對非營利組織施加控制是一種“嵌入型監(jiān)管”?！?2〕皮特·何則從第三部門的角度出發(fā)，認(rèn)為環(huán)保性質(zhì)的非營利組織采取“嵌入式行動”，幫助他們順利地建立組織并嵌入目前的政治體系中?！?3〕朱健剛、陳安娜認(rèn)為在政府購買社會服務(wù)中出現(xiàn)了行政機(jī)構(gòu)對專業(yè)社會工作的反向嵌入，專業(yè)社工被吸納到基層政府的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)過程中產(chǎn)生了外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化的過程。〔14〕依據(jù)上述文獻(xiàn)對“嵌入”概念的拓展，論文運(yùn)用“嵌入式控制”強(qiáng)調(diào)地方政府嵌入到非營利組織的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和日常管理中，綜合利用各種正式的制度設(shè)計(jì)規(guī)范和社會關(guān)系等非正式規(guī)范，從而加強(qiáng)對非營利組織的控制，進(jìn)而服務(wù)于政府的利益需要?！?5〕因此有:

命題一:基層政府運(yùn)用“嵌入式控制”的行動策略，將非營利組織納入政府體制內(nèi)進(jìn)行管理。非營利組織則運(yùn)用“組織模仿”策略回應(yīng)，其后果是雙方在行動邏輯上變得更為趨同，這導(dǎo)致非營利組織行政化問題的呈現(xiàn)。

在資源依賴?yán)碚摽磥?，組織并非與世隔絕的個體，它具有很強(qiáng)的開放性特征，即便是最為理性的科層制組織，都需要與外部環(huán)境中的其他資源要素開展交換行為，以便滿足自身生存和發(fā)展的需要?！?6〕雖然外界環(huán)境具有復(fù)雜性與不確定性的特征，但組織也具有一定能動性，為了防御外部環(huán)境可能會對其造成的沖擊，它會自我生成一定的風(fēng)險防御機(jī)制，保護(hù)或調(diào)整其與外部環(huán)境的邊界，將一些環(huán)境因素吸收納入到自身的組織結(jié)構(gòu)中去，進(jìn)而保障和提升技術(shù)上的安全性能，謀求其合法的制度支持?！?7〕由于組織是由多個部分組成的整合體，其內(nèi)部并不是鐵板一塊，各個部分經(jīng)常會開展協(xié)商和互動行為，在這一過程中，組織的運(yùn)作目標(biāo)、機(jī)構(gòu)規(guī)程等都有可能發(fā)生改變。

伴隨著外部環(huán)境的變遷特別是大量非營利組織呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長，以及制度條件的改變，政府開始利用外部資源協(xié)助自身處理公共事務(wù)，然而，這一外部環(huán)境在給政府予以新的資源供給方式的同時，也約束及抑制了政府對社會的控制能力，為了進(jìn)一步適應(yīng)外部環(huán)境給政府部門帶來的各種挑戰(zhàn)，政府大力推行社會服務(wù)購買以滿足社會及政府自身需要。〔18〕然而，外部環(huán)境在給與政府新的資源來源的同時，也對政府產(chǎn)生了各種約束，各種有關(guān)政府購買社會服務(wù)的政策文件紛紛出臺，從中央政府到地方政府，都將政府購買社會服務(wù)的資金來源納入各個政府部門財政預(yù)算內(nèi)，這樣一來，政府購買社會服務(wù)就成為了一項(xiàng)硬性要求，強(qiáng)制性地被推廣開來。真正意義上的政府購買社會服務(wù)要求實(shí)現(xiàn)規(guī)范的契約化合同管理模式，然而，這將會大大削弱政府(特別是區(qū)縣及街道一級的基層政府)的社會控制能力。囿于上下級政府之間的非對稱性權(quán)力關(guān)系，基層政府必須將政府購買社會服務(wù)作為一項(xiàng)政策性要求執(zhí)行下去，這就造成了外部制度約束與社會控制能力之間的矛盾，為調(diào)和緩解這一矛盾，基層政府將非營利組織吸納進(jìn)入體制內(nèi)，使之在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)律等各方面向政府靠攏，進(jìn)而成為編制外的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。

對于非營利組織而言，作為典型的資源依賴型組織，它需要采取策略性的行動積極主動的和環(huán)境進(jìn)行互動，以換取或控制所需要的資源來源，減少不確定性，降低非營利組織生存和發(fā)展的風(fēng)險，這意味著非營利組織需要與外部資源持有者進(jìn)行互動。由于政府購買社會服務(wù)的投入經(jīng)費(fèi)成為非營利組織運(yùn)轉(zhuǎn)資金的主要來源，工作場地、工作網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)對象也都需要依靠政府的支持與配合?！?9〕可以說，政府作為非營利組織所需資源的持有者，在雙方關(guān)系中占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位，二者之間呈現(xiàn)非對稱依賴關(guān)系，這會迫使非營利組織為取得生存資源而使其自主性受限。〔20〕從這個角度來說，非營利組織也有“被吸納”的主動意愿。因此有:

命題二:資源供給與制度環(huán)境的變遷使得政府(特別是區(qū)縣及街道一級的基層政府)需要在外部制度約束與社會控制能力間取得平衡，非營利組織也需要從政府處汲取各種資源以維持自身生存與發(fā)展。雙方的非對稱依賴關(guān)系結(jié)構(gòu)導(dǎo)致非營利組織被吸納進(jìn)入體制內(nèi)成為編制外的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。

(二)吸納與控制邏輯下的交易方式:合作內(nèi)部化與合同形式化

交易方式主要體現(xiàn)在招標(biāo)程序及合同形式兩個方面。在招標(biāo)程序上，理應(yīng)遵循契約化合作的基本思路。然而，在實(shí)際運(yùn)作中，“非競爭性、定向化、指定式”的購買模式卻大量存在。〔21〕這表明，政府仍然偏向于使用行政化手段，采用“內(nèi)部化購買”策略，將社會服務(wù)以強(qiáng)制性的手段分配給非營利組織完成。〔22〕

根據(jù)交易費(fèi)用理論，一項(xiàng)交易是否能夠成功，有三個非常重要的影響因素:資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率?！?3〕這三項(xiàng)因素對于交易成本的大小起到?jīng)Q定性的作用，如果一項(xiàng)外包合作的交易成本太高，則通過簽約生產(chǎn)所帶來的利益極有可能被高昂的交易費(fèi)用所抵銷，在這種情況下，組織往往會選擇放棄外部合作，轉(zhuǎn)而自己生產(chǎn)或是采用縱向一體化的策略。與這種情況相反，如果轉(zhuǎn)移生產(chǎn)的交易成本比較低的情況下，外部生產(chǎn)取得成功的可能性就很高。從社會服務(wù)的基本屬性上看，由于它是一種高度量身定做的個性化服務(wù)，其福利性質(zhì)又使得服務(wù)難以具備競爭化的市場，外加政府作為唯一的購買者，這為雙方的機(jī)會主義行為提供了極大空間。無論從規(guī)避承包方的機(jī)會主義行為，還是為自身機(jī)會主義行為提供便利條件，合作主體傾向于實(shí)施更加強(qiáng)調(diào)控制的關(guān)系管理策略，即以內(nèi)部生成、內(nèi)部購買的方式來實(shí)現(xiàn)社會服務(wù)的供給。因此就有:

命題三:由于社會服務(wù)是高度量身定做的個性化服務(wù)，其福利性質(zhì)又使得服務(wù)難以具備競爭化的市場，外加政府作為唯一的購買者，這為雙方的機(jī)會主義行為提供了極大空間。無論從規(guī)避承包方的機(jī)會主義行為，還是為自身機(jī)會主義行為提供便利條件，合作主體都傾向于實(shí)施內(nèi)部化購買策略。

在合同形式上，政府購買社會服務(wù)的相關(guān)政策文件規(guī)定購買方與承接方應(yīng)該簽訂規(guī)范化的合同。〔24〕但是，部分政府購買社會服務(wù)并沒有簽訂合同，即便簽訂了合同，不遵照合同執(zhí)行、隨意修改合同、違約執(zhí)行的情況也比比皆是?！?5〕針對合作過程中出現(xiàn)的違約行為，雙方也不會使用法律手段追究，而是傾向于通過非正式協(xié)商機(jī)制解決?！?6〕在這里，合同已經(jīng)成為形式化的一紙空文。要解釋政府購買社會服務(wù)中呈現(xiàn)出來的合同形式化問題，就要回歸到社會服務(wù)的性質(zhì)，分析合作雙方簽訂形式化合同的原因機(jī)理。

社會服務(wù)一般要求提供個性化服務(wù)，量身定做程度較高，難以在合同中實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的處理;對于政府及服務(wù)承包方而言，雙方都為合作投入了很多專用性資產(chǎn);供給方缺陷及需求方缺陷使得競爭的選擇性締約難以實(shí)現(xiàn);政府及服務(wù)承包方合作次數(shù)較多時，關(guān)系型合同就成為了雙方在締約方式上的優(yōu)先選擇。如前所述，在關(guān)系型合同中，相關(guān)條款并不完備，對于合作雙方的行為并沒有給予詳細(xì)規(guī)定與約束，這導(dǎo)致合同本身的形式化的呈現(xiàn)。然而，合同形式化并不意味著合作的隨意化，而是調(diào)整了合作關(guān)系的溝通方式，即合作需要依靠社會關(guān)系來進(jìn)行協(xié)調(diào)。政府購買中的社會關(guān)系主要強(qiáng)調(diào)政府與非營利組織在市場交易關(guān)系之外形成的社會性聯(lián)系，憑借關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的聲譽(yù)機(jī)制、共享的群體文化以及潛在的集體制裁，〔27〕政府能更加有效地處理由服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)評價的不確定性以及市場發(fā)育不足所引起的交易費(fèi)用問題。將市場交易行為嵌入到社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，依靠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的信任和互惠預(yù)期來化解合作中的風(fēng)險，〔28〕為政府購買社會服務(wù)的內(nèi)部化購買提供了一種非正式化的保障機(jī)制。因此就有:

在課堂中，生物學(xué)教學(xué)的立足點(diǎn)到底在哪里？生物學(xué)學(xué)科核心素養(yǎng)為教師指明了方向。當(dāng)人們不可能具有專業(yè)急救能力時，真實(shí)的情境發(fā)生時，你是否具有時間就是生命的意識？你是否具有施以援手的責(zé)任感？你是否能完成撥打急救電話的關(guān)鍵步驟？你是否能進(jìn)行簡單的止血？你能做出怎樣的決定和行為？這取決于現(xiàn)在的課堂站在怎樣的立場。在45 min的課堂上，教師或許不能教給學(xué)生專業(yè)的急救知識和能力，但可以呼喚學(xué)生遇到類似問題時能珍愛生命，能勇于承擔(dān)，能不害怕不逃避。教育的浸潤是一個緩慢、持久的過程，在這樣一個八年級的課堂中，教師要能從培養(yǎng)學(xué)生的意識開始，逐步發(fā)展學(xué)生的科學(xué)素養(yǎng)。

命題四:政府與非營利組織傾向于運(yùn)用社會關(guān)系等非正式協(xié)商機(jī)制處理合作中的爭議。

(三)吸納與控制邏輯下的交易執(zhí)行:合同約束軟化

交易執(zhí)行主要體現(xiàn)在過程監(jiān)管及績效評估兩個環(huán)節(jié)。在過程監(jiān)管上，按照相關(guān)制度規(guī)定，非營利組織只需要按照相關(guān)條款的要求完成規(guī)定內(nèi)容即可。然而，在具體實(shí)踐中，除了合同明確的規(guī)定條款之外，政府還采取直接或間接方式插手非營利組織的內(nèi)部事務(wù)。在此過程中，社工也被迫卷入政府部門的行政事務(wù)中，這削弱了社會服務(wù)供給的質(zhì)量，導(dǎo)致表面上完成了一系列的服務(wù)指標(biāo)，但事實(shí)上并非有內(nèi)涵的發(fā)展，社會服務(wù)呈現(xiàn)出內(nèi)卷化的趨勢。

根據(jù)資源依賴?yán)碚?，在影響組織發(fā)展的環(huán)境要素中，既有促進(jìn)組織發(fā)展的正向力量，也包含約束和限制組織運(yùn)作的負(fù)面因素。〔29〕這些負(fù)面因素給組織發(fā)展及外部合作帶來了挑戰(zhàn)，當(dāng)組織自身能力不足時，這種挑戰(zhàn)將表現(xiàn)得尤為嚴(yán)峻。顯而易見，政府購買社會服務(wù)已經(jīng)取得一定成效，然而，服務(wù)低水平、專業(yè)性不夠突出、工作成效短期內(nèi)無法顯現(xiàn)、專業(yè)社會工作行政化等諸多問題也困擾著服務(wù)購買方和承接方。有研究將這些現(xiàn)象界定為社會服務(wù)“內(nèi)卷化”，究其原因，一方面歸因于外部資源環(huán)境的約束;另一方面，作為服務(wù)承包方的非營利組織處于初步發(fā)展時期、能力建設(shè)欠發(fā)達(dá)不足緊密相關(guān)。因此就有:

命題五:由于外部資源環(huán)境與非營利組織自身能力的雙重約束，導(dǎo)致社會服務(wù)內(nèi)卷化問題的出現(xiàn)。

相關(guān)政策文件規(guī)定，政府購買社會服務(wù)應(yīng)運(yùn)用內(nèi)外部評估相結(jié)合的方式進(jìn)行績效評估，但形式化評估、績效評估機(jī)制不健全及非營利組織的機(jī)會主義行為已成為妨礙績效評估規(guī)范化運(yùn)行的難題?！?0〕根據(jù)交易費(fèi)用理論，市場發(fā)育的不充分以及服務(wù)本身的不確定性都為政府與非營利組織雙方利用相關(guān)漏洞轉(zhuǎn)機(jī)會主義的空子留下了發(fā)生余地。這導(dǎo)致對服務(wù)進(jìn)行績效考核時，一方面政府很難考核服務(wù)的真實(shí)水平，服務(wù)承接方可能會依仗績效監(jiān)管漏洞采取一系列機(jī)會主義行為，包括降低服務(wù)質(zhì)量、選擇實(shí)施成本及難度比較低的服務(wù)類型等。另一方面，即便服務(wù)承接方認(rèn)真盡責(zé)地提供服務(wù)，但由于績效評估指標(biāo)不健全，政府部門也就很難對服務(wù)承接方的工作進(jìn)行全方位的、充分的評價，做到擇優(yōu)去劣。更為重要的是，由于市級政府與基層政府之間對于非營利組織的管理態(tài)度并不一致，越到基層，政府對于非營利組織的控制力度反而會更大，這導(dǎo)致當(dāng)上級政府向下強(qiáng)制性推行政府購買社會服務(wù)時，基層政府出于自身利益考慮，往往會想方設(shè)法應(yīng)付上級政府，甚至采取與承接方進(jìn)行“共謀”〔31〕的策略來應(yīng)付上級政府的考核與檢查。因此就有:

命題六:市場發(fā)育的不充分以及社會服務(wù)本身的不確定性，使得政府很難考核購買服務(wù)的真實(shí)效果，而且為了保障自身機(jī)會主義的便利性，基層政府還會與非營利組織實(shí)施“共謀”策略。

綜上，本文將吸納和控制作為解釋政府購買社會服務(wù)背后邏輯的核心概念，并將其劃分為交易主體、交易方式、交易執(zhí)行三個維度。首先，以資源依賴?yán)碚撆c嵌入性理論為基礎(chǔ)，通過嵌入式控制與非對稱的資源依賴結(jié)構(gòu)等解釋性概念，呈現(xiàn)作為交易主體的非營利組織行政化的基本特征。其次，利用交易費(fèi)用理論中的任務(wù)復(fù)雜性、市場競爭性與資產(chǎn)專用性概念解釋“內(nèi)部化”購買，并運(yùn)用關(guān)系型合同中的社會關(guān)系概念探討合同形式化的內(nèi)在邏輯。第三，綜合運(yùn)用資源依賴、交易費(fèi)用理論探討政府購買社會服務(wù)合同約束軟化的內(nèi)在邏輯(見下圖)。

解釋框架(圖表來源:自制)

需要指出的是，一方面，作為一項(xiàng)探索性研究，本文綜合運(yùn)用嵌入性理論、資源依賴?yán)碚?、交易費(fèi)用理論與關(guān)系型合同理論去解釋政府購買社會服務(wù)背后的邏輯，并將這四個理論放在一個分析框架之下，這主要是由本文的研究對象決定的。政府購買社會服務(wù)的偏離現(xiàn)象，無論是交易主體的行政化、交易方式中合作的內(nèi)部化和合同形式化，還是交易執(zhí)行中的合同約束軟化，都很難運(yùn)用單個理論將之闡釋透徹。在交易主體行政化中，政府對非營利組織采取的嵌入性控制策略，以及非營利組織采取的組織模仿策略，其關(guān)鍵原因正是由于政府與非營利組織之間存在的非對稱資源依賴結(jié)構(gòu)。至于交易方式中合作的內(nèi)部化和合同形式化，它們與交易成本的限制有著密切關(guān)系，但個人與組織層面的社會關(guān)系也會對合作的內(nèi)部化和合同形式化起到作用。而交易執(zhí)行中的合同約束軟化也需要考慮資源約束及交易費(fèi)用雙重因素的影響。另一方面，從更為宏觀的角度來看，由于交易主體、交易方式與交易執(zhí)行三大維度并不是獨(dú)立于彼此的，它們共同構(gòu)成了政府購買社會服務(wù)的主要運(yùn)行階段，三者之間相互影響，存在緊密的聯(lián)系，并共同構(gòu)成和體現(xiàn)了政府購買社會服務(wù)背后的吸納與控制邏輯。

注釋:

〔1〕〔25〕王浦劬:《政府向社會組織購買社會服務(wù)研究:中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社，2010年，第28-31、27-31頁。

〔2〕相關(guān)研究可參見王浦劬:《政府向社會組織購買社會服務(wù)研究:中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社，2010年，第28-31頁;Jing，Yijia.Bin Chen.Is competitive contracting really competitive?A case study of restructuring government-Nonprofit relations in Shanghai.臺灣公共行政與公共事務(wù)系所聯(lián)合會年會暨國際學(xué)術(shù)研討會論文，2011年;韓俊魁:《當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買公共服務(wù)的模式比較》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2009年第6期，第128-134頁;鄧金霞:《地方政府購買公共服務(wù)“縱向一體化”傾向的邏輯— —權(quán)力關(guān)系的視角》，《行政論壇》2012年第5期，第23-29頁;周俊、沈永東:《政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)中的非競爭性及其管理》，《中國行政管理》2011年第12期，第61-65頁;李春霞、鞏在暖、吳長青:《體制嵌入、組織回應(yīng)與公共服務(wù)的內(nèi)卷化——對北京市政府購買社會組織服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《貴州社會科學(xué)》2012年第12期，第130-132頁。

〔3〕值得一提的是，政府購買社會服務(wù)呈現(xiàn)出來的偏離現(xiàn)象具有其普遍性，但是，在實(shí)踐中，也有相當(dāng)數(shù)量的政府購買社會服務(wù)遵循著市場性生產(chǎn)及供應(yīng)社會服務(wù)的基本規(guī)律，參與購買的雙方主體相互獨(dú)立，不存在依附關(guān)系;作為購買者的政府采取公開競爭招投標(biāo)的方式挑選服務(wù)的承接者。因此，本文分析和解釋的偏離現(xiàn)象作為政府購買社會服務(wù)運(yùn)作過程中存在的突出問題，具有其典型性及普遍性，但并不意味這是唯一存在于政府購買中的現(xiàn)象。

〔4〕陶建鐘:《風(fēng)險與轉(zhuǎn)型語境下社會秩序的路徑選擇——控制、吸納與協(xié)作》，《浙江社會科學(xué)》2013年第8期，第59頁。

〔5〕〔6〕金耀基:《行政吸納政治——香港的政治模式》，邢慕寰、金耀基編:《香港之發(fā)展經(jīng)驗(yàn)》，香港中文大學(xué)出版社，1985年，第86、86頁。

〔7〕可參見康曉光:《再論行政吸納政治——90年代中國大陸政治發(fā)展與政治穩(wěn)定研究》，《二十一世紀(jì)》(香港)2002年8月，網(wǎng)絡(luò)版第5期。在康曉光所述觀點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，吸納被廣泛視作國家權(quán)威增強(qiáng)其合法性基礎(chǔ)的一種政治治理模式，并衍生出不同的解釋方法，如行政吸納、政治吸納、體制吸納、行政吸納社會等。

〔8〕強(qiáng)世功:《“行政吸納政治”的反思——香江邊上的思考之一》，《讀書》2007年第9期，第3頁。

〔9〕朗友興:《政治吸納與先富群體的政治參與——基于浙江省的調(diào)查與思考》，《浙江社會科學(xué)》2009年第7期，第108-116頁。

〔10〕王名主編:《中國民間組織30年:走向公民社會》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第332-333頁。

〔11〕〔15〕吳月:《嵌入式控制:對社團(tuán)行政化現(xiàn)象的一種闡釋——基于A機(jī)構(gòu)的個案研究》，《公共行政評論》2013年第6期，第107-129頁。

〔12〕劉鵬:《從分類控制走向嵌入型監(jiān)管:地方政府社會組織管理政策創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2011年第1期，第91-99頁。

〔13〕〔荷蘭〕皮特·何:《嵌入式行動主義在中國:社會運(yùn)動的機(jī)遇與約束》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第54頁。

〔14〕朱健剛、陳安娜:《嵌入中的專業(yè)社會工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對一個政府購買社會服務(wù)項(xiàng)目的個案分析》，《社會學(xué)研究》2012年第6期，第43-64頁。

〔16〕Pfeffer J，Salancik R.The External Control of Organizations:A Resource Dependence Perspective.New-York:Harper＆Row.1978.

〔17〕〔美〕W·理查德斯格特:《組織理論——理性、自然和開放系統(tǒng)》，黃洋等譯，華夏出版社，2002年，第175頁。

〔18〕Saidel J.Resource Interdependence:the Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations.Public Administation Review，1991，Vol.51，No.6，pp.543-553.

〔19〕汪錦軍:《浙江政府與民間組織的互動機(jī)制:資源依賴?yán)碚摰姆治觥?，《浙江社會科學(xué)》2008年第9期，第31-37頁。

〔20〕Pennings Johannes M.“Strategically Interdependence Organizations”in Nystrom，Paul C and Starbuck，William H(eds).Handbook of Organizational Design，Oxford University Press.1981，No.1，pp.433-455.

〔21〕楊寶:《政府購買社會服務(wù)模式的比較及解釋——一項(xiàng)制度轉(zhuǎn)型研究》，《中國行政管理》2011年第3期，第41-45頁。

〔22〕〔26〕〔30〕吳月:《政府購買公共服務(wù)的異化》，《天府新論》2014年第6期，第103-108頁。

〔23〕Williamson，O.E.Transaction-Cost EcoNomics:The Governance of Contractual Relations.Journal of Law and Eco Nomics.1979，No.22，pp.233-261.

〔24〕根據(jù)相關(guān)規(guī)定，合同中應(yīng)該明確雙方權(quán)利義務(wù)、服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目金額、評估標(biāo)準(zhǔn)、付款方式、考核辦法、違約責(zé)任、協(xié)議期限、協(xié)議變更和解除等內(nèi)容。

〔27〕Jones，C.，W.S.Hesterly，S.P.Borgatti.A general theory of network governance:exchange conditions and social mechanisms.Academy of Management Review.1997，No.4，pp.911-945.

〔28〕Uzzi，B.Social structure and competion in interfirm networks:the paradox of embeddedness.Administrative Sciennce Quarterly.1997，Vol.42，No.1，pp.35-67.

〔29〕Pfeffer J，Salancik R.The External Control of Organizations:A Resource Dependence Perspective.Stanford，C A:Stanford University Press，2003.

〔31〕該概念來自于周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期，第40-55頁。在本文中強(qiáng)調(diào)的是在執(zhí)行來自上級部門的各種指令政策時，基層政府與非營利組織會采取“上有政策、下有對策”的各種手段，來應(yīng)付這些政策要求以及隨之而來的各種檢查，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過程偏離政策初衷的結(jié)果。