財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域的中央與地方關(guān)系問(wèn)題研究
——基于異質(zhì)性地區(qū)的視角*

劉志忠 廖亞君

財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域的中央與地方關(guān)系問(wèn)題研究
——基于異質(zhì)性地區(qū)的視角*

劉志忠 廖亞君

中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系的不清晰導(dǎo)致異質(zhì)性支農(nóng)地區(qū)推行同質(zhì)化支農(nóng)政策，這是我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的癥結(jié)所在。財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分是中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系的核心，中央與地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明確直接造成我國(guó)財(cái)政支農(nóng)投資 “缺位”和 “越位”并存的局面。分稅制改革后，中央與地方的財(cái)政關(guān)系由過(guò)去契約協(xié)商的關(guān)系向中央集權(quán)而地方對(duì)抗的博弈關(guān)系轉(zhuǎn)變，在財(cái)政支農(nóng)方面具體表現(xiàn)為地方政府消極支農(nóng)。在財(cái)政支農(nóng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)作用有限和縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的現(xiàn)狀下，要理順中央與地方的財(cái)政支農(nóng)關(guān)系，改革思路必須由 “財(cái)權(quán)導(dǎo)向”向 “事權(quán)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，中央應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)財(cái)政支農(nóng)的事權(quán)與支出責(zé)任，進(jìn)而提高財(cái)政支農(nóng)的實(shí)效性。

異質(zhì)性地區(qū) 中央與地方 財(cái)政支農(nóng)關(guān)系 事權(quán)導(dǎo)向

一、前言

近年來(lái)，中央對(duì) “三農(nóng)”的關(guān)注度日益提高，中央 “一號(hào)文件”連續(xù)11年聚焦 “三農(nóng)”問(wèn)題，反復(fù)強(qiáng)調(diào) “三農(nóng)”問(wèn)題在中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期 “重中之重”的地位。財(cái)政支農(nóng)投入作為政府宏觀調(diào)控中的相機(jī)抉擇政策，是政府靈活運(yùn)用財(cái)政杠桿解決 “三農(nóng)”問(wèn)題的有效手段。財(cái)政支農(nóng)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；a(chǎn)、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程、確保農(nóng)村居民收入穩(wěn)步提高、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、維護(hù)農(nóng)村地區(qū)繁榮穩(wěn)定局面、全面建成小康社會(huì)、保障國(guó)家糧食安全等方面具有重要意義。財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分是中央與地方在財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域中的核心關(guān)系，也是財(cái)政支農(nóng)機(jī)制發(fā)揮 “惠農(nóng)富農(nóng)”政策實(shí)效的基本保證?；仡櫄v史，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)財(cái)稅體制改革思路主要是圍繞財(cái)權(quán)的調(diào)整來(lái)進(jìn)行，因而在財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域也一直存在 “重財(cái)權(quán)調(diào)整，輕事權(quán)分配”的現(xiàn)象，忽略了明確財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分的重要性，從而使得中央與地方的財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，最終導(dǎo)致各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)過(guò)程中未能有效地建立起責(zé)、權(quán)、利相匹配的財(cái)政支農(nóng)激勵(lì)和約束機(jī)制。

與此同時(shí)，顯著的地理異質(zhì)性特征對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展布局、農(nóng)民生產(chǎn)安排以及農(nóng)村建設(shè)模式都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，具體包括：整體地勢(shì)西高東低，呈階梯狀分布，局部地形類(lèi)別多樣；種植業(yè)多集中于沖積平原和河谷平原，山地與高原區(qū)域多發(fā)展畜牧業(yè)，林區(qū)面積廣大；氣候類(lèi)型以季風(fēng)氣候?yàn)橹?，大陸性特征顯著，氣候區(qū)內(nèi)部特征分異明顯，以長(zhǎng)城為界，往北農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多為一年一熟，往南多為兩年三熟；耕作土壤類(lèi)型多樣，土質(zhì)呈現(xiàn)水平與垂直復(fù)合分布特征，土壤肥力差距大，水文特征南北迥異，水資源地域差異尤其突出，北方主要以旱作為主，南方以水田為主。地理的異質(zhì)性特征使得我國(guó)各區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展情況具有差異性，這就要求財(cái)政支農(nóng)政策也要具有差異性才能充分發(fā)揮其政策實(shí)效性。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策同質(zhì)化現(xiàn)象普遍，這抑制了財(cái)政支農(nóng)政策的積極作用。

因此，調(diào)整中央與地方的財(cái)政支農(nóng)關(guān)系，必須改變傳統(tǒng)的 “財(cái)權(quán)導(dǎo)向”思路，要立足財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)區(qū)域的異質(zhì)性特征，通過(guò)明確中央與地方在財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)中央和地方積極性，最終全面提高財(cái)政支農(nóng)政策實(shí)效性。[1]

二、異質(zhì)性支農(nóng)地區(qū)推行同質(zhì)化支農(nóng)政策的因果機(jī)制及政策效果

中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系的不清晰、不合理、不規(guī)范導(dǎo)致異質(zhì)性地區(qū)推行同質(zhì)化支農(nóng)政策，這是我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的癥結(jié)所在。

在分稅制改革后，我國(guó)政治上集權(quán)和財(cái)政上分權(quán)的制度特征使得本屬中央政府的支農(nóng)事權(quán)逐步下移給地方，但在各地區(qū)異質(zhì)性特征顯著的背景下，地方政府往往缺乏足夠的財(cái)力來(lái)制定符合支農(nóng)區(qū)域地理異質(zhì)性特征的財(cái)政支農(nóng)政策。因此，地方政府對(duì)中央的財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金具有極高的依賴(lài)性。[2]支農(nóng)財(cái)力的不足致使地方財(cái)政支農(nóng)政策缺乏自主性、穩(wěn)定性以及實(shí)效性，農(nóng)村公共產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出，最終形成地方財(cái)政支農(nóng)投資 “缺位”效應(yīng)。以糧食補(bǔ)貼政策為例，補(bǔ)貼原則為 “誰(shuí)種糧，誰(shuí)收益”，但在實(shí)際操作中，除種糧大戶(hù)補(bǔ)貼是發(fā)放給大戶(hù)本人外，其他各項(xiàng)補(bǔ)貼資金都是作為普惠性資金發(fā)放給農(nóng)田原承包土地的農(nóng)戶(hù)，與是否種糧不相掛鉤，削弱了該支農(nóng)政策在糧食生產(chǎn)方面的激勵(lì)和導(dǎo)向作用。同時(shí)，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的地方官員政治晉升考核激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方財(cái)政政策的城市偏向性。[3]在財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域，許多原屬地方政府的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任常推諉于中央政府，而中央在“三農(nóng)”問(wèn)題上既不具備地域管理信息優(yōu)勢(shì)，又要基于區(qū)域公共服務(wù)均等化的政策考量，加之當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系尚不健全，所以出于全局考慮往往推行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的同質(zhì)化支農(nóng)策略。[4]毫無(wú)疑義，財(cái)政支農(nóng)政策的同質(zhì)化導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)過(guò)程中出現(xiàn)重復(fù)投資和分散投資，支農(nóng)資金和項(xiàng)目契合度不足，最終形成財(cái)政支農(nóng)投資 “越位”效應(yīng)。例如，財(cái)政支農(nóng)生產(chǎn)性支出多用于區(qū)域內(nèi)大中型帶有公益性的水利建設(shè)，而農(nóng)民可以直接受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所占比重偏小，尤其是縣域小型基礎(chǔ)農(nóng)田水利建設(shè)工作不能得到及時(shí)、有效的落實(shí)。

總之，中央與地方的財(cái)政支農(nóng)關(guān)系不清晰、不合理、不規(guī)范造成我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的同質(zhì)化現(xiàn)象普遍，各級(jí)地方政府的財(cái)政支農(nóng)積極性不強(qiáng)，事權(quán)與支出責(zé)任的錯(cuò)位已成為我國(guó)財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域亟待解決的難題。[5]

三、中央與地方在財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域的博弈關(guān)系

（一）中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系調(diào)整歷程回顧

改革開(kāi)放以來(lái)，基于我國(guó)財(cái)政管理體制的三次變革，可將中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系的調(diào)整劃分為四個(gè)階段。[6]

第一階段：1980年以前，在 “統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制下，地方財(cái)政基本沒(méi)有機(jī)動(dòng)財(cái)力，中央財(cái)政承擔(dān)了主要的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目支出。第二階段：1980年至1985年，在以 “劃分收支，分級(jí)包干”為核心內(nèi)容的 “分灶吃飯”財(cái)政管理體制下，隨著地方政府財(cái)力得到一定程度的提升，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的投入逐步減少。但在這一階段，政府財(cái)政管理體制改革的重點(diǎn)在于財(cái)權(quán)的劃分，這不可避免地使各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分出現(xiàn)滯后，財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重出現(xiàn)回落 （參見(jiàn)表1）。[7]第三階

段：1985年至1993年，在以 “劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”為核心內(nèi)容的 “財(cái)政包干”財(cái)政管理體制下，政府財(cái)政管理體制的改革焦點(diǎn)仍在于財(cái)權(quán)劃分的進(jìn)一步細(xì)化，并未將各級(jí)財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)的支農(nóng)責(zé)任進(jìn)行梳理，忽略了財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分的重要性。因此，在這一階段，不僅財(cái)政支農(nóng)的事權(quán)與支出責(zé)任沒(méi)有劃分，財(cái)政支農(nóng)投入比重小幅下降。第四階段：1994年至今，在以 “三分一轉(zhuǎn)一返還”為核心內(nèi)容的分稅制財(cái)政管理體制下，中央與地方的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了重大變革，自此地方政府的財(cái)權(quán)開(kāi)始層層上移，而財(cái)政支農(nóng)事權(quán)卻層層下移。除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，地方政府財(cái)政困難現(xiàn)象逐步普遍化，地方財(cái)政支農(nóng)支出嚴(yán)重不足。[8]

表1 財(cái)政支農(nóng)支出及占財(cái)政支出比重情況

如上所述，在中央與地方財(cái)政關(guān)系的歷次調(diào)整中，遵循的是 “財(cái)權(quán)導(dǎo)向”的調(diào)整思路，缺乏對(duì)中央與地方財(cái)政的事權(quán)界定，這是造成我國(guó)中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系不清晰的關(guān)鍵性原因所在。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出要 “明確事權(quán)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，通過(guò)理順中央與地方在財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域中的關(guān)系，對(duì)中央與地方在財(cái)政支農(nóng)中的事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分，調(diào)動(dòng)兩方面積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、確保農(nóng)民增收、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、保障國(guó)家糧食安全。

（二）中央與地方政府財(cái)政支農(nóng)博弈

在政治集權(quán)和財(cái)政分權(quán)的體制下，中央與地方政府財(cái)政支農(nóng)的長(zhǎng)期利益具有一致性，即通過(guò)財(cái)政支農(nóng)來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展、確保農(nóng)民穩(wěn)步增收、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村繁榮穩(wěn)定，在保障國(guó)家糧食安全的前提下逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但在短期，中央與地方政府財(cái)政支農(nóng)的具體利益存在差異性。由于財(cái)政支農(nóng)投資對(duì)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用不明顯，對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率偏低，因此地方政府沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)激勵(lì)去實(shí)施農(nóng)業(yè)偏向的財(cái)政政策。相反，地方政府為實(shí)現(xiàn)地區(qū)利益的最大化，反而會(huì)產(chǎn)生將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到能更快刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)域中的動(dòng)機(jī)，即推行消極支農(nóng)的政策。在分稅制改革后，地方財(cái)政收入比重大幅降低，中央與地方已形成一個(gè)中央監(jiān)管與地方抵制的財(cái)政支農(nóng)博弈關(guān)系。

1.財(cái)政支農(nóng)博弈模型的研究假設(shè)及分析。

假設(shè)Ⅰ：在地方政府積極支農(nóng)的情況下，其支農(nóng)成本為C1，經(jīng)濟(jì)收益為P1；在地方政府消極支農(nóng)的情況下，其把財(cái)政資源用于其他收益更高的領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)收益為P2（P2>P1）；地方政府實(shí)施積極的財(cái)政支

農(nóng)政策，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，城鄉(xiāng)差距縮小，中央政府從中獲益，記為P3。

假設(shè)Ⅱ：為形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，督促地方政府實(shí)行積極的財(cái)政支農(nóng)政策，中央政府加強(qiáng)監(jiān)管，在地方政府積極支農(nóng)的情況下，中央政府給予地方獎(jiǎng)勵(lì)R；在地方政府消極支農(nóng)的情況下，中央政府給予地方政府懲罰F。

假設(shè)Ⅲ：中央政府對(duì)地方政府財(cái)政支農(nóng)的監(jiān)管成本為C2。若中央政府疏于監(jiān)管，地方政府借機(jī)消極支農(nóng)，從而對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展造成不利影響，中央政府的收益為-D。

假設(shè)Ⅳ：中央政府選擇加強(qiáng)監(jiān)管的概率為θ（0≤θ≤1），地方政府選擇消極支農(nóng)的概率為β（0≤β≤1）。為使中央政府監(jiān)督對(duì)地方政府形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，中央政府的懲罰要大于其監(jiān)督成本和地方政府積極支農(nóng)成本，即F>Ci（i=1,2），中央政府的獎(jiǎng)勵(lì)和地方財(cái)政支農(nóng)收益的之和要大于地方將財(cái)政資源轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域的收益，即R+P1>P2?；谏鲜黾僭O(shè)，可以得到中央政府與地方政府財(cái)政支農(nóng)的博弈支付矩陣，如圖1所示。

圖1 中央政府與地方政府財(cái)政支農(nóng)的博弈支付矩陣

如圖2所示，縱軸表示財(cái)政支農(nóng)博弈過(guò)程中中央政府的期望得益 （記為πcg），橫軸表示地方政府推行消極的財(cái)政支農(nóng)策略的概率 （記為β，0≤β≤1），線段ab是中央政府財(cái)政支農(nóng)期望得益線，其與橫軸交于β*。從圖2中可以推斷出，地方消極支農(nóng)的概率β*是一個(gè)均衡值，因?yàn)楫?dāng)?shù)胤秸畧?zhí)行消極的財(cái)政支農(nóng)政策大于β*時(shí)，中央期望財(cái)政支農(nóng)期望得益將小于0，中央的策略一定是加強(qiáng)監(jiān)管。毫無(wú)疑義，地方政府清楚地知道消極支農(nóng)概率大于β*是不可取的，因此其博弈策略選擇區(qū)間為0≤β≤β*。

圖2 財(cái)政支農(nóng)博弈中中央政府期望得益曲線

類(lèi)似地，也可以通過(guò)圖形來(lái)分析地方政府在財(cái)政支農(nóng)博弈中的期望得益。如圖3所示，縱軸表示財(cái)政支農(nóng)博弈過(guò)程中地方政府的期望得益 （記為πl(wèi)g），橫軸表示中央政府實(shí)施疏于監(jiān)管策略的概率（記為α，其中0≤α≤1），線段gf是地方政府財(cái)政支農(nóng)博弈模型中的期望得益線，其與橫軸交于α*。同理，中央政府疏于監(jiān)管概率α*也是一個(gè)均衡值。

圖3 財(cái)政支農(nóng)博弈中地方政府期望得益曲線

2.財(cái)政支農(nóng)博弈均衡的求解。

事實(shí)上，中央與地方財(cái)政支農(nóng)混合納什均衡解可以計(jì)算出來(lái)。

給定地方政府實(shí)施消極支農(nóng)的概率β，中央政府選擇加強(qiáng)監(jiān)管 （θ=1）和疏于監(jiān)管 （θ=0）的期望收益分別為：

采用等值支付法，令πcg（1，β）=πcg（0，β），求解即若地方政府實(shí)施消極支農(nóng)的概率小于β*，中央政府的最優(yōu)策略是疏于監(jiān)管；若地方政府實(shí)施消極支農(nóng)的概率大于β*，則中央政府的最優(yōu)策略是加強(qiáng)監(jiān)管；地方政府實(shí)施消極支農(nóng)的概率等于β*，中央政府隨機(jī)選擇加強(qiáng)監(jiān)管策略和疏于監(jiān)管策略。給定中央政府加強(qiáng)監(jiān)管的概率為θ，地方政府選擇消極支農(nóng) （β=1）和積極支農(nóng) （β=0）的期望收益分別為：

“十三五”期間，西電東送新增加滇西北送廣東5 GW電力，新增烏東德送廣東5 GW，至2020年，外區(qū)送電廣東容量預(yù)計(jì)將達(dá)到45 GW。在考慮已明確電源項(xiàng)目基礎(chǔ)上，2020年廣東無(wú)電力空間，2025年、2030年電力空間如表4所示。

采用等值支付法，令πl(wèi)g（θ，1）=πl(wèi)g（θ，0），求解若中央政府實(shí)行加強(qiáng)監(jiān)管的概率小于θ*，地方政府的最優(yōu)策略是消極支農(nóng)；若中央政府實(shí)行加強(qiáng)監(jiān)管的概率大于θ*，地方政府的最優(yōu)策略是積極支農(nóng)；若中央政府實(shí)行加強(qiáng)監(jiān)管的概率等于θ*，地方政府隨機(jī)選擇消極支農(nóng)和積極支農(nóng)策略。

從圖4可以看到，為形成強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，中央政府增加對(duì)地方政府積極支農(nóng)的獎(jiǎng)勵(lì)，并加大對(duì)地方政府消極支農(nóng)的懲罰。在這種情況下，理性的地方政府會(huì)降低消極支農(nóng)的概率，從而中央期望得益線ab將向左移至ah的位置，與橫軸相交于β0。然而，在地方消極支農(nóng)概率為β0的情況下，由于監(jiān)管存在成本和監(jiān)管效率等問(wèn)題，作為理性的中央政府將再次調(diào)整自身的監(jiān)管策略，即嚴(yán)格監(jiān)管的概率θ*變小，疏于監(jiān)管概率α*變大為α0，如圖5所示。在中央政府疏于監(jiān)管概率變大的情況下，地方政府也將再一次調(diào)整其策略，即理性的地方政府的消極支農(nóng)概率將變大。

圖4 中央政府增加獎(jiǎng)勵(lì)懲罰力度情況下的期望得益

綜上所述，中央政府的監(jiān)督策略選擇總依賴(lài)于地方政府執(zhí)行消極財(cái)政支農(nóng)政策的概率，因此加強(qiáng)監(jiān)管在短期是有效的，但隨著地方政府博弈策略變化，中央政府也將調(diào)整政策，最終地方政府仍然會(huì)執(zhí)行消極的財(cái)政支農(nóng)政策。要想消除中央與地方之間的非合作利益博弈，就必須進(jìn)行體制創(chuàng)新。[9]

圖5 地方政府調(diào)整博弈策略后中央政府的策略變化

總之，在現(xiàn)行中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系下，由于財(cái)政支農(nóng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)作用有限和縣鄉(xiāng)財(cái)政困

難日益普遍，地方政府的理性決策總是消極支農(nóng)，因此必須從根本上調(diào)整中央與地方的財(cái)政支農(nóng)關(guān)系，明確財(cái)政支農(nóng)的事權(quán)與支出責(zé)任，通過(guò)調(diào)動(dòng)中央與地方積極性，有效提高財(cái)政支農(nóng)實(shí)效性。

四、中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系調(diào)整的三種路徑

調(diào)整中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系的關(guān)鍵在于如何劃分中央與地方在財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域中的事權(quán)與支出責(zé)任，而當(dāng)前劃分中央與地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于原則化，可操作性弱、實(shí)效性不強(qiáng)。因此，我國(guó)亟需探尋一條可行性高、實(shí)用性好、符合我國(guó)國(guó)情和農(nóng)情的中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系調(diào)整路徑。

財(cái)政管理體制具體包括事權(quán)、財(cái)權(quán)與中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付三大要素，在理論上調(diào)整中央與地方的財(cái)政支農(nóng)關(guān)系有三條路徑可供選擇。[10]

第一種調(diào)整路徑：在中央與地方政府現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度既定的格局下，對(duì)中央與地方政府的財(cái)權(quán)分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以財(cái)權(quán)匹配支農(nóng)事權(quán)的原則來(lái)劃分異質(zhì)性地區(qū)財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域中的事權(quán)與支出責(zé)任。

第二種調(diào)整路徑：在中央與地方政府現(xiàn)有財(cái)權(quán)和中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度既定的格局下，進(jìn)一步明確和細(xì)化中央與地方的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分規(guī)則，對(duì)中央與地方的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)進(jìn)行調(diào)整，以財(cái)政支農(nóng)事權(quán)匹配財(cái)權(quán)的原則來(lái)劃分異質(zhì)性地區(qū)財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域中的事權(quán)與支出責(zé)任。

第三種調(diào)整路徑：在中央與地方現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和財(cái)權(quán)既定的格局下，改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，持續(xù)促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化，以財(cái)力與財(cái)政支農(nóng)事權(quán)相匹配的原則來(lái)劃分異質(zhì)性地區(qū)財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域中的事權(quán)與支出責(zé)任。

長(zhǎng)期以來(lái)，中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系的調(diào)整，本質(zhì)上是第一種調(diào)整路徑，即遵循 “財(cái)權(quán)導(dǎo)向”的調(diào)整路徑。第一種調(diào)整路徑屬于財(cái)政管理制度上主動(dòng)性、直接性的調(diào)整，主要目的在于控制財(cái)政支農(nóng)財(cái)力的縱向失衡，但存在缺陷。首先，對(duì)財(cái)權(quán)的重新調(diào)整和分配會(huì)涉及各級(jí)政府和部門(mén)的財(cái)政利益分配，財(cái)政體制改革阻力明顯，且 “削弱中央宏觀管理，強(qiáng)化地方分權(quán)”的弊端也十分明顯。因此，黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中就明確指出要 “保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。其次，第一種調(diào)整路徑要求的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，有著嚴(yán)格的限制條件，即要求轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的同質(zhì)化，而我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和能力不均衡化嚴(yán)重，欠發(fā)達(dá)地區(qū) （尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)）即使返還其財(cái)權(quán)，由于稅收來(lái)源少，財(cái)政支農(nóng)的財(cái)力無(wú)法實(shí)現(xiàn)與事權(quán)匹配，形成財(cái)政支農(nóng)財(cái)力的橫向失衡。因此，財(cái)政支農(nóng)管理體制改革一旦過(guò)分強(qiáng)調(diào)財(cái)政支農(nóng)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府只有兩種選擇：第一，為增強(qiáng)自身財(cái)政實(shí)力，大力推行 “土地財(cái)政”或在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)，最終對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞；第二，被動(dòng)縮減自身應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任，使得區(qū)域農(nóng)業(yè)的發(fā)展得不到有力的政策支持，農(nóng)村公共產(chǎn)品供求矛盾進(jìn)一步激化。

事實(shí)上，第二種調(diào)整路徑和第三種調(diào)整路徑也有其局限性。第二種調(diào)整路徑的思路是可取的，因?yàn)槠淇紤]了財(cái)政支農(nóng)事權(quán)的劃分，使得中央與地方的財(cái)政支農(nóng)關(guān)系的劃分方向更加科學(xué)合理，這與中央的財(cái)稅體制改革思路具有一致性。但第二種調(diào)整路徑?jīng)]有充分考慮財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)區(qū)域的地理異質(zhì)性特征，其財(cái)政支農(nóng)的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)難以確定，可行性較差。第三種調(diào)整路徑本質(zhì)上屬于財(cái)政體制的被動(dòng)性、間接性調(diào)整，主要目的是通過(guò)改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，控制財(cái)政支農(nóng)財(cái)力的橫向失衡，但其弊端明顯。首先，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付體系不完善，交易成本高；其次，農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性特征，地方政府總有動(dòng)機(jī)挪用轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政支農(nóng)資金；最后，在財(cái)政支農(nóng)事權(quán)沒(méi)有界定清晰的情況下，將再次忽略我國(guó)財(cái)政支農(nóng)區(qū)域存在顯著的地理異質(zhì)性特征，這將再一次形成使我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策出現(xiàn)異質(zhì)性地區(qū)推行同質(zhì)化支農(nóng)政策的局面，最終不利于財(cái)政支農(nóng)資源的優(yōu)化配置。

五、研究結(jié)論

農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，對(duì)自然地理環(huán)境依賴(lài)性極強(qiáng)，而我國(guó)又具有顯著的地理異質(zhì)性特征，結(jié)合以往中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系的調(diào)整經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系調(diào)整思路必須由 “財(cái)權(quán)導(dǎo)向”向“事權(quán)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，對(duì)中央與地方財(cái)政支農(nóng)關(guān)系的調(diào)整路徑進(jìn)行轉(zhuǎn)換。在 “事權(quán)導(dǎo)向”理念下，中央與地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)的劃分也有三種選擇，具體包括財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃歸中央、財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃歸地方以及中央與地方以一定比例劃分財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任。

在分稅制改革后，地方財(cái)政困難和區(qū)域財(cái)力不平衡狀況加劇，地方政府實(shí)際支農(nóng)能力已普遍弱化，因此財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃歸地方的辦法不可取。中央與地方以一定比例劃分財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任的做法看似合理，但其可行性較低。首先，異質(zhì)性地區(qū)財(cái)政支農(nóng)事權(quán)具有差異性，劃分標(biāo)準(zhǔn)難以確定，即使能劃分清晰，其事權(quán)劃分成本也十分高昂；其次，中央與地方的財(cái)政支農(nóng)博弈均衡結(jié)果表明，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性特征，追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化的地方政府總有消極支農(nóng)的動(dòng)機(jī)，完全將財(cái)政支農(nóng)事權(quán)轉(zhuǎn)移給地方的做法并不可取。因此，在充分考慮財(cái)力的情況下，結(jié)合財(cái)政支農(nóng)在保障國(guó)家糧食安全和縮小城鄉(xiāng)收入差距方面的作用，本文認(rèn)為財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任應(yīng)由中央承擔(dān)。但由于地方政府的農(nóng)業(yè)部門(mén)在財(cái)政支農(nóng)方面具有地域信息管理優(yōu)勢(shì)，因此未來(lái)可以考慮將農(nóng)業(yè)部門(mén)納入中央直接管理，以期提高財(cái)政支農(nóng)的實(shí)效性。

[1]趙鳴驥：《科學(xué)劃分事權(quán)，明確財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任》，《中國(guó)財(cái)政》2008年第21期。

[2]厲以寧、石軍、許善達(dá)等：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革警示錄》，北京：人民出版社，2013年，第209、210頁(yè)。

[3]周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

[4]樓繼偉：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年，第147-149頁(yè)。

[5]李克強(qiáng)：《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的若干問(wèn)題》，《求是》2014年第9期。

[6]賈康：《中國(guó)財(cái)稅改革30年:簡(jiǎn)要回顧與評(píng)述》，《財(cái)政研究》2008年第10期。

[7]歐陽(yáng)旭初、袁伯濤等：《中央與地方在財(cái)政支農(nóng)中的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系》，《中南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》1993年第3期。

[8]姜長(zhǎng)云：《縣鄉(xiāng)財(cái)政困難及其對(duì)財(cái)政支農(nóng)能力的影響》，《管理世界》2004年第7期。

[9]李新安：《我國(guó)中央、地方政府區(qū)域調(diào)控的利益博弈分析》，《財(cái)貿(mào)研究》2004年第4期。

[10]李齊云、馬萬(wàn)里：《中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下政府間財(cái)力與事權(quán)匹配研究》，《理論學(xué)刊》2012年第11期。

責(zé)任編輯：張 超

F812.8

A

1000-7326（2015）08-0077-07

*本文系2014年度湖南財(cái)政學(xué)會(huì)、湖南農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)、湖南公共政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究基地重點(diǎn)委托課題 “財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域中中央與地方的關(guān)系問(wèn)題研究”的階段性成果。

劉志忠，湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院經(jīng)濟(jì)系主任、副教授；廖亞君，湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院碩士研究生 （湖南 長(zhǎng)沙，410006）。