三重失靈:連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給難題與出路〔*〕

○ 賈先文

(1.湖南文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 常德 415000;2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給是區(qū)域發(fā)展與脫貧致富的關(guān)鍵。雖然政府為連片特困地區(qū)發(fā)展做出了巨大努力，成效也非常明顯。但是，由于這些地區(qū)大都處于幾個(gè)省(市)交界帶，涉及到跨行政區(qū)劃公共服務(wù)供給難題。公共服務(wù)特性、傳統(tǒng)行政區(qū)思維、制度缺失、“切變”和“屏障”效應(yīng)導(dǎo)致跨行政區(qū)公共服務(wù)政府失靈，市場(chǎng)更無(wú)供給動(dòng)力，NGO也無(wú)能為力，跨區(qū)域公共服務(wù)陷入了“囚徒困境”和“公地悲劇”境地。運(yùn)用跨域協(xié)同治理理論，聯(lián)合區(qū)域內(nèi)各個(gè)主體，實(shí)現(xiàn)資源配置一體化，建立動(dòng)態(tài)協(xié)同供給機(jī)制，是連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給走出困境的出路。

一、連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給難題:三重失靈

連片特困地區(qū)各行政區(qū)政府都非常關(guān)注管轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效應(yīng)，而對(duì)跨行政區(qū)公共事務(wù)關(guān)心與投入不夠，市場(chǎng)與政府無(wú)法有效解決跨域公共服務(wù)供給難題，NGO也無(wú)力矯正政府與市場(chǎng)缺陷，從而導(dǎo)致了公共服務(wù)供給三重失靈。

(一)連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給的政府失靈

第一，公共服務(wù)供給中的政府利己行為偏好。美國(guó)著名學(xué)者布坎南認(rèn)為:包括選民和政黨在內(nèi)的一切政治活動(dòng)主體，都不是超然道德的主體，都是在為自己服務(wù)的前提下服務(wù)社會(huì)，且個(gè)人的行為天生要使效用最大化，一直到他們受到抑制為止?！?〕也就是說(shuō)，政府及官員都有自己的偏好，追逐部門或個(gè)人利益最大化是其目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，其行為遵循著成本與收益的比較規(guī)則，從而導(dǎo)致公共服務(wù)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。連片特困地區(qū)由不同行政區(qū)劃構(gòu)成，各政府官員為了晉升、獲得利益或其他緣由，將自己的偏好放在首位，發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、改善轄區(qū)民生，而不顧及跨域公共服務(wù)供給。尤其是為了脫貧，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為超越一切的第一要?jiǎng)?wù)，競(jìng)相爭(zhēng)奪公共資源，將資源開(kāi)發(fā)到極限，區(qū)域公共生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，跨域公共性問(wèn)題突出。這些外部性后果由社會(huì)或居民來(lái)承擔(dān)，惡化了居民生產(chǎn)、生活環(huán)境，致使居民身心健康受到威脅，甚至患上怪病。

第二，公共服務(wù)供給中的政府壟斷性與單向性。在沒(méi)有外界強(qiáng)有力約束的情況下，政府企圖將更多的權(quán)力壟于一身，自上而下提供公共服務(wù)。政府既是決策者，也是執(zhí)行者;“政社不分”，排除社會(huì)、居民參與;管理機(jī)制單一、方式單向;依靠行政權(quán)力阻隔跨域統(tǒng)一市場(chǎng)形成，成為本行政區(qū)資源的實(shí)際掌控者，并利用行政機(jī)制，自上而下分配公共資源，公眾及各類組織處于被動(dòng)接受地位，無(wú)法參與決策、監(jiān)督。連片特困地區(qū)按照行政區(qū)劃被分割為多個(gè)區(qū)域，政府在其管轄王國(guó)內(nèi)行使權(quán)力，排除與其他行政區(qū)共享信息。較為典型的是武陵山片區(qū)的“錳三角”?！板i三角”地屬于湖南、湖北和重慶，“行政邊界效應(yīng)”加劇了“競(jìng)爭(zhēng)性的壟斷”。為了加快資源的開(kāi)發(fā)，不同行政區(qū)劃的政府在資源分配上，更加集權(quán)與武斷，造成生態(tài)環(huán)境破壞。在巨大的外部效應(yīng)發(fā)生時(shí)，缺乏一種可靠的終止這種負(fù)效應(yīng)的機(jī)制?！坝捎谡畨艛嘈裕灿锌赡軟](méi)有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來(lái)處理沖突和監(jiān)督公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，契約承包就會(huì)成為實(shí)施最粗俗形式的政治腐敗的機(jī)制”?！?〕政府壟斷的另外一種形式是阻止或者排斥區(qū)域外的其他社會(huì)力量進(jìn)入本區(qū)域提供公共服務(wù)，造成居民福利損失。

第三，公共服務(wù)供給中的政府“碎片化”和外部性。學(xué)界普遍認(rèn)為，市場(chǎng)無(wú)法解決公共服務(wù)的外部性，需要政府來(lái)破解，但實(shí)際上政府也存在外部性問(wèn)題。尤其是連片特困地區(qū)公共服務(wù)政府供給的“碎片化”導(dǎo)致外部性較為嚴(yán)重。連片特困地區(qū)跨多個(gè)省(市)、地處山區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族區(qū)，交通不便，區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)沒(méi)有形成，傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”條件下，“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，各個(gè)地方政府有其自己的利益或勢(shì)力范圍，人為地構(gòu)造了外部性。各政府財(cái)力有限，單個(gè)行政區(qū)無(wú)能力也無(wú)動(dòng)力提供跨域公共服務(wù)，寄希望由其他行政區(qū)生產(chǎn)、提供，而自己“搭便車”，享受公共服務(wù)的成果。這將造成政府在跨域中的“無(wú)為而治”，出現(xiàn)跨域公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，影響居民的生產(chǎn)與生活。

(二)連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給的市場(chǎng)失靈

第一，市場(chǎng)治理偏離了公共性。公共性是公共服務(wù)的核心。市場(chǎng)的天然趨利性與追求經(jīng)濟(jì)效益的本能，與公共服務(wù)的公共性相悖。市場(chǎng)化改革使市場(chǎng)承擔(dān)了部分跨域公共服務(wù)職責(zé)，使公共服務(wù)供給的目標(biāo)從以公民權(quán)為中心轉(zhuǎn)移到以競(jìng)爭(zhēng)與效率為中心，導(dǎo)致公共性流失。市場(chǎng)化改革意在將政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開(kāi)，實(shí)行“掌舵”與“劃槳”的分離。市場(chǎng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率而不是公民的公共福利，那些不付費(fèi)或者無(wú)力付費(fèi)的消費(fèi)者將被排斥在服務(wù)范圍之外。而且，連片特困地區(qū)按照行政區(qū)劃被分割為多個(gè)市場(chǎng)，一個(gè)行政轄區(qū)的市場(chǎng)只為本區(qū)域提供服務(wù)，排除其他區(qū)域消費(fèi)者享用，致使公共性嚴(yán)重削弱甚至喪失。

第二，市場(chǎng)導(dǎo)致公共服務(wù)供需“雙不足”。外部性是獨(dú)立于市場(chǎng)機(jī)制之外的客觀存在。公共治理的外部性意味著某些市場(chǎng)主體可以無(wú)償?shù)厝〉猛獠拷?jīng)濟(jì)性的好處，出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。這種服務(wù)外溢使公共服務(wù)的付費(fèi)者蒙受了外部不經(jīng)濟(jì)性的損失，導(dǎo)致了私人成本與收益的差異以及社會(huì)成本與收益的差異，亦即邊際私人成本大于邊際社會(huì)成本，邊際私人收益小于邊際社會(huì)收益。連片特困地區(qū)各行政區(qū)市場(chǎng)就是具有競(jìng)爭(zhēng)性的不同單位。各行政區(qū)既企圖“搭便車”，又害怕被人“搭便車”。企圖“搭便車”就會(huì)通過(guò)掩飾需求，造成轄區(qū)公共服務(wù)顯性需求不足;害怕被人“搭便車”就會(huì)通過(guò)減少供給，造成公共服務(wù)供給不足。

第三，市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱。市場(chǎng)參與公共服務(wù)供給的重要依據(jù)是信息。市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱主要包括兩個(gè)方面:一是被服務(wù)者為了逃避付費(fèi)，實(shí)現(xiàn)“免費(fèi)搭車”，通過(guò)“需求偽裝”掩飾自己的消費(fèi)數(shù)量與偏好，使公共服務(wù)提供者難以確定服務(wù)的數(shù)量與種類，而造成信息不對(duì)稱;二是市場(chǎng)服務(wù)主體壟斷信息，使被服務(wù)者無(wú)法獲知相關(guān)信息，甚至為了獲得更多的利益，服務(wù)主體隱瞞信息，誘導(dǎo)消費(fèi)者需求。其后果是造成資源配置無(wú)效率，公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，無(wú)法滿足居民的無(wú)縫需求，損害了消費(fèi)者利益。連片特困地區(qū)居民貧困，雖然對(duì)公共服務(wù)需求強(qiáng)烈，但無(wú)力付費(fèi)，在市場(chǎng)供給中，企圖通過(guò)偽裝信息獲得“免費(fèi)搭車”。同時(shí)，為了急于擺脫貧困，在跨域公共資源利用中處于有利地位，市場(chǎng)通過(guò)政府的授權(quán)，排除居民和社會(huì)組織參與，壟斷信息，甚至“以鄰為壑”，市場(chǎng)與政府“合流”，共同壟斷、開(kāi)發(fā)本區(qū)域資源，按照自己的意愿提供服務(wù)，資源無(wú)法在更大范圍內(nèi)有效配置，區(qū)域公共服務(wù)嚴(yán)重不足，公眾利益受到損失。

(三)連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給的第三部門失靈

第三部門是公共服務(wù)供給的重要組成部分，在一定程度上可以緩解政府或市場(chǎng)的不足。連片特困地區(qū)作為一個(gè)特殊區(qū)域，長(zhǎng)期以來(lái)得到了第三部門的關(guān)注與支持，并發(fā)揮了重要作用。但是，由于第三部門先天性不足，尤其是在我國(guó)發(fā)展遲緩，還存在很多缺陷，使其難以矯正公共服務(wù)供給中的政府與市場(chǎng)失靈。

第一，第三部門零散，缺乏整合力。第三部門由若干個(gè)獨(dú)立的主體組成，各自為政，難以整合資源，形成合力，從而更加有效地提供服務(wù)。一般說(shuō)來(lái)，第三部門不是從整體出發(fā)來(lái)解決區(qū)域公共服務(wù)問(wèn)題，基本還處于“補(bǔ)缺拾遺”地位。緣于連片特困地區(qū)的特殊性，使得第三部門在該區(qū)域內(nèi)尤顯活躍。但第三部門往往為解決區(qū)域內(nèi)某一問(wèn)題，從自己的視角出發(fā)，服務(wù)范圍往往是社會(huì)特殊人群和特殊事件。連片特困地區(qū)的自然災(zāi)害，未婚母親、殘疾人、留守老人和兒童等特殊群體，或者被媒體報(bào)道后的某些事件，成為第三部門重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。他們無(wú)法作為一個(gè)整體權(quán)衡各方面利弊、協(xié)調(diào)整體的社會(huì)關(guān)系，而是多元的、競(jìng)爭(zhēng)的、相互獨(dú)立的，甚至是無(wú)序的，各自有不同的關(guān)注對(duì)象、價(jià)值取向，缺乏全局性、統(tǒng)一性，只能僅僅滿足某一群體、某一層面的需求，從而降低了服務(wù)效率。

第二，第三部門難以擺脫政府與市場(chǎng)的缺陷。受政治利益、經(jīng)濟(jì)需求、民族習(xí)俗、文化傳統(tǒng)等社會(huì)大環(huán)境的影響，特別是受強(qiáng)勢(shì)政府的干預(yù)，非營(yíng)利組織在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)、完成社會(huì)使命中也會(huì)發(fā)生類似于政府與市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。一是第三部門有自己的偏好，難以擺脫利己訴求，第三部門“野心勃勃、獨(dú)裁專斷、自私自利、玩弄權(quán)術(shù)等也是屢見(jiàn)不鮮的”?！?〕二是片面地追求功利主義，偏離公益性宗旨?！?〕連片特困地區(qū)的封閉性，居民的民主意識(shí)、參與意識(shí)淡薄，對(duì)第三部門的服務(wù)只是被動(dòng)地接受。同時(shí)，片區(qū)政府傳統(tǒng)思維相對(duì)較嚴(yán)重，對(duì)第三部門干預(yù)相對(duì)較強(qiáng)，造成第三部門發(fā)育不良，出現(xiàn)“慈善不足”，難以成為政府職能的補(bǔ)充者和市場(chǎng)失靈的“救火隊(duì)”。

二、連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給難題的原因:制度瓶頸與機(jī)制缺陷

(一)行政區(qū)行政的封閉性與公共治理的跨界性

行政區(qū)行政就是在行政區(qū)內(nèi)行使行政權(quán)力，對(duì)本區(qū)域進(jìn)行治理，促進(jìn)本管轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)提供。新中國(guó)成立后，中央政府統(tǒng)領(lǐng)全局，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全國(guó)一盤棋，地方政府間阻隔較小。分權(quán)化改革激發(fā)了地方政府活力，加大了發(fā)展行政區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，但也引發(fā)了“地方政府企業(yè)化”傾向。傳統(tǒng)行政思維、行政權(quán)力單一性、狹隘的政績(jī)觀，行政區(qū)劃就像一堵“看不見(jiàn)的墻”人為制造“碎片化”現(xiàn)象，區(qū)域公共服務(wù)呈現(xiàn)出極大的封閉性，制約著區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系，形成行政區(qū)經(jīng)濟(jì)〔5〕和行政區(qū)社會(huì)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的開(kāi)放性和跨域性形成矛盾，造成政府與市場(chǎng)在自己的行政區(qū)內(nèi)效果明顯，而對(duì)跨域公共服務(wù)問(wèn)題出現(xiàn)失靈。連片特困地區(qū)橫跨多個(gè)省(市)，貧窮促使地方政府把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)。各行政區(qū)為了促進(jìn)發(fā)展，政府行為成為干預(yù)市場(chǎng)的重要手段，不惜一切代價(jià)與鄰近行政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，阻止生產(chǎn)要素跨行政區(qū)流動(dòng)，造成行政中心與經(jīng)濟(jì)中心的高度契合，越靠近行政區(qū)邊界，經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及公共服務(wù)衰減性越大，邊界屏障效應(yīng)明顯。行政區(qū)行政的這種封閉性制約著區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，也與公共服務(wù)跨域性相悖。連片特困地區(qū)面臨區(qū)域貧困、生態(tài)環(huán)境、人口、治安、流域治理等等一系列公共問(wèn)題，這些問(wèn)題都普遍超出傳統(tǒng)的行政區(qū)劃邊界，具有不可分割的公共性、外部性，牽一發(fā)而動(dòng)全身。這些問(wèn)題在行政區(qū)行政條件下無(wú)法解決。追求局部發(fā)展、地方保護(hù)主義所形成的地區(qū)封鎖、利益糾葛、市場(chǎng)割據(jù)、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，加深了行政區(qū)之間的不協(xié)調(diào)，加大了區(qū)域問(wèn)題的矛盾，政府與市場(chǎng)在跨域問(wèn)題上均無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，第三部門也只能望洋興嘆，形成了公共服務(wù)困境。由此，我們不難理解武陵山片區(qū)的“錳三角”生態(tài)環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)的三重失靈，屢治無(wú)果，乃至多次驚動(dòng)黨中央國(guó)務(wù)院的現(xiàn)象了。

(二)政府行政強(qiáng)勢(shì)性與社會(huì)組織脆弱性

我國(guó)公民社會(huì)沒(méi)有形成，公共服務(wù)由強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)，橫向上排除第三部門、公民組織與公民的參與，縱向上對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，而非對(duì)服務(wù)對(duì)象——居民負(fù)責(zé)。游離于公共服務(wù)供給之外的第三部門、公民組織非常脆弱，在不危及到其安危時(shí)，他們泰然處之，與世無(wú)爭(zhēng)。只有在公共問(wèn)題危及到人身財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，才在外圍進(jìn)行吶喊或抗?fàn)?。連片特困地區(qū)山同脈、水同源、人同類，但屬于不同的行政區(qū)，政府是公共服務(wù)供給的決定性力量，社會(huì)組織弱小并被排除在治理之外，治理的多主體、多中心沒(méi)有建立，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，致使分散的各級(jí)政府為了管轄區(qū)的發(fā)展，不顧居民社會(huì)交往需要和公共需求，人為將區(qū)域公共服務(wù)分割為不同的塊，各自負(fù)責(zé)自己行政區(qū)內(nèi)的事務(wù)，維護(hù)行政區(qū)的利益，而對(duì)一些跨域公共問(wèn)題無(wú)法合作解決。雖然有企業(yè)等私人部門參與，但企業(yè)與各地政府不是平等合作關(guān)系，而是上下級(jí)關(guān)系，企業(yè)是政府的代言人，政府依靠行政命令指揮企業(yè)配置公共服務(wù)資源，市場(chǎng)應(yīng)有的作用得到了遏制。區(qū)域內(nèi)“屏障效應(yīng)”和“切邊效應(yīng)”明顯，服務(wù)效果不理想，尤其是跨域公共問(wèn)題凸顯。當(dāng)這些公共問(wèn)題嚴(yán)重到一定程度，區(qū)域內(nèi)各政府不得不合作時(shí)，也只能依靠強(qiáng)勢(shì)的上級(jí)政府這一個(gè)通道，進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。較為典型的是武陵山片區(qū)“錳三角”三地跨域公共服務(wù)供給問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，政府、企業(yè)是公共服務(wù)供給者，消費(fèi)者和第三部門被排除在外，造成環(huán)境等跨域重要公共服務(wù)嚴(yán)重缺失，飲水得不到保障，危及到居民身心健康，導(dǎo)致包括居民在內(nèi)的多個(gè)主體控訴、吶喊、抗?fàn)?，引起了上?jí)政府乃至中央政府的重視，才逐漸促成地方政府間的合作，但政府與社會(huì)組織的關(guān)系沒(méi)有理順，機(jī)制缺乏，合作力度不夠(如圖1)。

(三)逆向選擇與規(guī)避制度缺失

逆向選擇是指在信息不對(duì)稱狀態(tài)下，為實(shí)現(xiàn)利益最大化，接受合約的一方擁有“私人信息”并且利用另一方信息缺乏的特點(diǎn)而使對(duì)方不利，從而使博弈或交易的過(guò)程偏離信息缺乏者的意愿，導(dǎo)致“劣質(zhì)產(chǎn)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品”的現(xiàn)象?！?〕無(wú)論是政府、市場(chǎng)還是居民都存在著逆向選擇的可能，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)供給困境。有效的制度是規(guī)避逆向選擇的重要舉措。而我國(guó)制度的缺失，加劇了逆向選擇的機(jī)會(huì)。連片特困地區(qū)“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，貧困面廣、信息不完備、居民素質(zhì)低，逆向選擇的可能性與可行性加大、形式多樣，公共服務(wù)難題尤為突出。首先，從政府層面來(lái)說(shuō)，逆向選擇有三種可能:一是中央政府制定的政策，可能被連片特困地區(qū)各個(gè)省(市)政府根據(jù)自己的需求選擇性地執(zhí)行，出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致政策效果降低;二是連片特困地區(qū)因存在行政“碎片化”，地方政府為了自己的利益，利用信息不通，“以鄰為壑”，相互之間制定和執(zhí)行各自的政策，〔7〕導(dǎo)致區(qū)域之間公共問(wèn)題出現(xiàn)和“公地悲劇”的發(fā)生;三是政策受眾群體根據(jù)自己的偏好，選擇性的接受政策，導(dǎo)致政策的“碎片化”效應(yīng)。其次，從市場(chǎng)角度來(lái)說(shuō)，因?yàn)樾畔⒉煌ê屠鎸?dǎo)向，逆向選擇同樣有三種可能:市場(chǎng)對(duì)政府、企業(yè)對(duì)企業(yè)、企業(yè)對(duì)居民的逆向選擇，導(dǎo)致連片特困地區(qū)公共問(wèn)題與社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)。最后，第三部門和居民層面也存在著對(duì)政府、對(duì)市場(chǎng)的逆向選擇，第三部門與居民之間以及其內(nèi)部也不乏有逆向選擇現(xiàn)象。逆向選擇的結(jié)果就是三重失靈的出現(xiàn)，形成連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給困境。

圖1 傳統(tǒng)跨行政區(qū)公共服務(wù)供給的參與主體及機(jī)制

防止逆向選擇、最大限度消除公共服務(wù)困境的藥方是完善的制度。但連片特困地區(qū)制度內(nèi)在的脆弱性以及制度的缺失、不足或漏洞不能有效防止逆向選擇出現(xiàn)，從而加劇了公共服務(wù)供給難度。連片特困地區(qū)沒(méi)有建立一個(gè)多層、多元的跨部門、一體化的跨界制度，這為各行政區(qū)實(shí)行逆向選擇提供了機(jī)會(huì)。一是跨界協(xié)同機(jī)制缺失。連片特困地區(qū)四周都處在貧困的包圍之中，各地都希望在周邊貧困“合圍”的情況下實(shí)現(xiàn)脫貧“突圍”，爭(zhēng)奪有限的資源成為焦點(diǎn)。協(xié)同決策機(jī)制、資源整合機(jī)制、成本共擔(dān)與收益共享機(jī)制的缺失，必將導(dǎo)致“兄弟相殘”和“公地悲劇”。二是跨界監(jiān)督約束制度缺乏。連片特困地區(qū)各自為政，縱向上缺乏行政監(jiān)督制度，橫向上不能相互監(jiān)督、相互約束，社會(huì)參與監(jiān)督制度更為稀缺，致使“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止”〔8〕。三是信息合作與共享制度缺失。在行政區(qū)行政的管理體制下，信息平臺(tái)缺乏，相互溝通不夠，甚至人為阻止信息共享，使機(jī)會(huì)主義成為現(xiàn)實(shí)。四是激勵(lì)機(jī)制不完善。連片特困地區(qū)是一個(gè)整體，但是被行政區(qū)劃分開(kāi)。缺乏一個(gè)促進(jìn)整體區(qū)域發(fā)展的完整激勵(lì)機(jī)制，是形成片區(qū)公共服務(wù)三重失靈、難以一體化治理的重要瓶頸。滇桂黔片區(qū)石漠化治理、武陵山片區(qū)的“錳三角”環(huán)境治理，在缺乏跨界協(xié)同機(jī)制、監(jiān)督約束制度、信息共享制度和利益平衡機(jī)制下，為了各自利益進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)發(fā)，置跨域生態(tài)環(huán)境于不顧，造成環(huán)境污染與生態(tài)破壞，造成了嚴(yán)重的影響。

三、連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給的出路:跨域協(xié)同供給機(jī)制構(gòu)建

解決連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給困境，必須構(gòu)建跨域協(xié)同供給機(jī)制，改變傳統(tǒng)行政區(qū)政府各自為政、排斥其他組織參與公共服務(wù)的模式，促進(jìn)多主體平等合作，動(dòng)態(tài)、有效配置公共資源，提高連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給效率。

(一)構(gòu)建公共服務(wù)跨域多主體協(xié)同供給機(jī)制

連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給應(yīng)該加強(qiáng)各類組織間合作，形成一個(gè)包括政府、私人部門、第三部門、居民組織、居民在內(nèi)的開(kāi)放、多元跨域協(xié)同供給聯(lián)合體，明確各個(gè)主體的分工協(xié)作。連片特困地區(qū)貧困落后，政府在公共服務(wù)跨域協(xié)同供給中應(yīng)處于領(lǐng)導(dǎo)地位，充當(dāng)供給的計(jì)劃者、決策者、組織者、監(jiān)督者，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)同級(jí)政府關(guān)系，加強(qiáng)與上級(jí)政府溝通，尤其是要加強(qiáng)對(duì)區(qū)域資金投入，協(xié)同配置資源。同時(shí)，政府應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)思維，放下架子，加強(qiáng)與其他主體合作，平等地對(duì)待合作伙伴。企業(yè)是政府某些職能市場(chǎng)化的執(zhí)行者，是政府不可或缺的合作伙伴。企業(yè)、政府的合作要融入第三部門、居民組織和居民，加強(qiáng)與他們的信息溝通與交流，給予他們足夠的空間參與治理中的計(jì)劃、決策、組織、監(jiān)督等過(guò)程，將其視為合作的重要伙伴，而非被動(dòng)的服務(wù)接受者。通過(guò)多主體的協(xié)同合作，建立開(kāi)放、無(wú)界、平等的合作伙伴關(guān)系，構(gòu)筑公共服務(wù)多中心跨域協(xié)同供給理念，相互協(xié)作、相互監(jiān)督、相互補(bǔ)充，提升服務(wù)效果，解決供給中的“三重失靈”困境。

(二)構(gòu)建公共服務(wù)資源配置方式一體化協(xié)同供給機(jī)制

連片特困地區(qū)公共服務(wù)資源來(lái)自政府、市場(chǎng)和社會(huì)，存在著政府、市場(chǎng)與社會(huì)等資源配置方式。資源來(lái)源的分散性，配置方式的差異與各自為政，加之區(qū)域間處事規(guī)則和道德準(zhǔn)則差異，資源配置難以形成合力，影響了配置效率。挖掘資源配置手段各自的優(yōu)點(diǎn)，整合公共服務(wù)資源配置方式，建立政府—市場(chǎng)—社會(huì)三位一體的跨域協(xié)同機(jī)制。利用政府機(jī)制的權(quán)威、市場(chǎng)機(jī)制的效率、社會(huì)機(jī)制的靈活性，打破地域界限，根據(jù)不同的公共服務(wù)的特性，通過(guò)統(tǒng)籌的方式，將資源配置方式與各類不同性質(zhì)的公共服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，排除各個(gè)子系統(tǒng)各自為政所帶來(lái)的阻力，使系統(tǒng)從無(wú)序走向有序，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部各要素間優(yōu)化配置，構(gòu)筑新的公共服務(wù)供給時(shí)空立體結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共服務(wù)配置手段在協(xié)同中產(chǎn)生更大效應(yīng)。

(三)構(gòu)建公共服務(wù)跨域動(dòng)態(tài)協(xié)同供給機(jī)制

公共服務(wù)供給子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)由無(wú)序向有序協(xié)同轉(zhuǎn)變中，對(duì)環(huán)境有一定的依賴性，應(yīng)按照環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)協(xié)同，構(gòu)建動(dòng)態(tài)協(xié)同機(jī)制。連片特困地區(qū)人財(cái)物等各類資源有限，公共服務(wù)不可能在很短的時(shí)間內(nèi)全方位配置到位。必須打破區(qū)域界限，按照需求強(qiáng)度依次、動(dòng)態(tài)地提供公共服務(wù)，將有限的資源用在刀刃上。隨著宏觀環(huán)境好轉(zhuǎn)，資源約束條件改善，應(yīng)根據(jù)區(qū)域的新需求及其強(qiáng)度提供公共服務(wù)。以此整合連片特困地區(qū)區(qū)域資源，提高資金的邊際利用效率，增強(qiáng)公共服務(wù)的供給效能，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)的目的。

四、結(jié)論與政策建議

通過(guò)以上分析，我們得出以下結(jié)論:第一，連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給不僅存在政府失靈和市場(chǎng)失靈，而且第三部門也存在失靈。三重失靈導(dǎo)致公共服務(wù)供給困難。第二，造成連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給困境的原因在于:行政區(qū)行政的封閉性與公共治理的跨界性矛盾，政府行政強(qiáng)勢(shì)與社會(huì)組織脆弱性矛盾，以及逆向選擇與規(guī)避制度缺失矛盾。第三，構(gòu)建跨域多主體協(xié)同供給機(jī)制、資源配置方式一體化協(xié)同供給機(jī)制、跨域動(dòng)態(tài)協(xié)同供給機(jī)制，是連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給走出困境的出路。

實(shí)現(xiàn)連片特困地區(qū)公共服務(wù)跨域協(xié)同供給機(jī)制，需要政府的政策支持。一是加強(qiáng)跨域公共服務(wù)協(xié)同供給的法律法規(guī)建設(shè)，通過(guò)法律法規(guī)協(xié)調(diào)社會(huì)公共問(wèn)題，將跨域合作制度化，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)各政府信用建設(shè)，完善跨域信用的政府監(jiān)管與社會(huì)治理創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)制度〔9〕。二是制定扶持、培育社會(huì)組織政策，壯大社會(huì)組織力量，促進(jìn)其積極參與公共事務(wù)管理，規(guī)范其參與服務(wù)行為。三是通過(guò)政策引導(dǎo)，支持建立一個(gè)多方定期參與交流的公共服務(wù)協(xié)同委員會(huì)。連片特困地區(qū)各行政區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)不同，對(duì)公共服務(wù)的需求也存在著差異，各供給主體都有著各自的目標(biāo)和強(qiáng)烈實(shí)現(xiàn)自我利益的動(dòng)機(jī)，存在目標(biāo)沖突或利益分離。為此，通過(guò)協(xié)同委員會(huì)這一常設(shè)平臺(tái)，促進(jìn)連片特困地區(qū)各個(gè)主體、各行政區(qū)政府的定期會(huì)晤，交流信息，協(xié)調(diào)各主體和各區(qū)域的利益、責(zé)任、公共事務(wù)，形成整體的跨域協(xié)同供給思維，解決跨域公共服務(wù)供給的“集體行動(dòng)困境”。

注釋:

〔1〕〔美〕布坎南:《自由、市場(chǎng)和國(guó)家》，吳良健、桑伍、曾獲譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988年，第36頁(yè)。

〔2〕〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)譯，上海三聯(lián)書(shū)店，2000年，第51頁(yè)。

〔3〕P.B.弗斯頓伯格:《非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的生財(cái)之道》，朱進(jìn)寧、趙永仁等譯，科學(xué)出版社，1991年。

〔4〕陳曉春、趙晉湘:《非營(yíng)利組織失靈與治理之探討》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2003年第2期，第83-86頁(yè)。

〔5〕馬學(xué)廣、王愛(ài)民等:《從行政分權(quán)到跨域治理:我國(guó)地方政府治理方式變革研究》，《地理與地理信息科學(xué)》2008年第1期，第49-55頁(yè)。

〔6〕丁煌、李曉飛:《逆向選擇、利益博弈與政策執(zhí)行阻滯》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期，第15-21頁(yè)。

〔7〕徐超華:《政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題初探》，《武陵學(xué)刊》2010年第3期，第48-52頁(yè)。

〔8〕孟德斯鳩:《論法的精神(上冊(cè))》，張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館，1978年，第43頁(yè)。

〔9〕孫肖遠(yuǎn):《構(gòu)建區(qū)域信用治理與區(qū)域法治建設(shè)協(xié)同推進(jìn)機(jī)制——以信用長(zhǎng)三角建設(shè)為例》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第9期，第59-62頁(yè)。