基層協(xié)商民主視野中的農(nóng)村黨員懇談首議制的實踐

中共上海市青浦區(qū)白鶴鎮(zhèn)委員會

[摘 要]上海市青浦區(qū)白鶴鎮(zhèn)黨委探索實行的黨員懇談首議制，引導(dǎo)農(nóng)村每一位黨員發(fā)揮出主體作用，切實履行黨員的義務(wù)和權(quán)利，在黨員代表議事會的基礎(chǔ)上實現(xiàn)延伸、拓展，在程序上進一步規(guī)范，在內(nèi)容上不斷補充完善，使黨內(nèi)民主實化、細(xì)化。

關(guān)鍵詞農(nóng)村黨建；懇談首議制；上海青浦

[中圖分類號] D267 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）12-0037-03

上海市青浦區(qū)白鶴鎮(zhèn)黨委在實行黨員代表議事會制度的基礎(chǔ)上，探索在全鎮(zhèn)試行黨員懇談首議制，由村黨組織搭建平臺，建立制度，引導(dǎo)全體黨員發(fā)揮主體作用，對黨員代表議事會制度進行延伸，把黨員代表議事的“線性”流程拓展為“環(huán)形”流程，閉合事前匯聚民意和事后監(jiān)督評議環(huán)節(jié)，對農(nóng)村黨員代表議事會制度進行深化和完善，產(chǎn)生了一定的聚合效應(yīng)。

（一）農(nóng)村政治生態(tài)的轉(zhuǎn)變。伴隨著社會轉(zhuǎn)型進程，社會變遷、體制的轉(zhuǎn)軌、思想觀念多元化，農(nóng)村的政治生態(tài)也在原有的基礎(chǔ)上體現(xiàn)時代的變化。

一是基層單一民主選舉模式得以豐富和發(fā)展。在選舉民主的探索中，協(xié)商民主功能也日漸受到重視，系列的協(xié)商民主程序成為新的基層民主制度生長點。這也說明基層民主已經(jīng)向更為實質(zhì)的民主決策延伸。

二是由單純的個人利益訴求轉(zhuǎn)向?qū)怖娴脑V求。隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入發(fā)展和村級公共利益的日益凸顯，廣大民眾參與民主的目的不再局限于個人利益最大化，更多的是關(guān)注公共利益的增益與擴大，民眾參與公共治理，最大限度地增進公共利益，以形成對公共事務(wù)的理性共識。

三是一種上下互動、權(quán)力雙向運行的治理機制開始形成?；鶎訁f(xié)商民主的發(fā)展，不僅為基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與民眾的自治權(quán)利提供了一種極富價值的探索，同時也為重新理解基層民主治理提供了一種新的維度與視角?；鶎訁f(xié)商民主發(fā)展的目的在于利用權(quán)威、協(xié)商與合作等多種手段去引導(dǎo)和規(guī)范各種公共事務(wù)的治理。

四是農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)開始凸顯。黨的十八大報告提出了建設(shè)基層服務(wù)型黨組織的戰(zhàn)略任務(wù)，不僅彰顯了馬克思主義執(zhí)政黨的先進性品格，而且適應(yīng)了我國傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的歷史性要求。基層服務(wù)型黨組織建設(shè)在各個地方不斷突破原有體制機制局限，形成了眾多各具特色的地方經(jīng)驗。

（二）基層黨組織建設(shè)的困境。在農(nóng)村政治生態(tài)實現(xiàn)良性轉(zhuǎn)型的同時，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨著巨大的轉(zhuǎn)型困境。

一是黨組織機體不夠健康。由于部分黨組織班子人員不夠團結(jié)，軟弱渙散，村級經(jīng)濟薄弱無力辦事等原因，大大削弱了黨組織的凝聚力、號召力和戰(zhàn)斗力。同時，由于受場地、經(jīng)費的限制，部分村居黨員的組織生活開展不規(guī)律，不便利。

二是黨員代表履職能力有待加強。部分黨員代表不能發(fā)揮代表作用，履職意識不強，不能代表最廣泛的人民群眾利益，不能反映普通百姓的合理訴求。

三是黨員主體作用發(fā)揮不夠。部分黨員責(zé)任感、使命感不強，黨員意識淡薄，不能很好發(fā)揮黨員作用。個別黨員甚至與黨組織離心離德，宣傳不利言論，在群眾中造成了不良影響。

在此背景下，建構(gòu)多元治理主體的制度性合作關(guān)系，實現(xiàn)其合作共治是農(nóng)村基層走向善治的重要途徑。黨員懇談首議制度也因此應(yīng)運而生。

青浦區(qū)白鶴鎮(zhèn)引導(dǎo)農(nóng)村每一位黨員發(fā)揮出主體作用，切實履行黨員的義務(wù)和權(quán)利，按照黨員“先了解、先討論”的原則建立了黨員懇談首議制，既是對協(xié)商民主的一種創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，又是一種提升，具有典型的本土化特色。它代表了基層協(xié)商民主發(fā)展的一種新趨勢和新成果。

（一）現(xiàn)實定位。首先，黨員懇談首議制促使民主商談納入正式的制度框架內(nèi)，探索在行政過程吸納公眾參與，提高政府決策的合法性和政策執(zhí)行的有效性；其次，黨員懇談首議制主要圍繞公共議題，通過懇談讓民眾對決策認(rèn)可，同時給基層政權(quán)以責(zé)任和義務(wù)約束；再次，黨員懇談首議制作為一種原創(chuàng)性的民主載體，是在既有框架下的改進與創(chuàng)新，展示了具有首創(chuàng)精神和現(xiàn)實價值的本土化民主資源，又闡釋了鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐的動力、機制、價值及趨向，豐富了基層民主治理的發(fā)展模式。

（二）黨員懇談首議制的運行機制。黨員懇談首議制，由村黨組織搭建平臺，建立制度，引導(dǎo)全體黨員發(fā)揮主體作用，對黨員代表議事會制度進行延伸，這里最重要的機制體現(xiàn)在議事“三部曲”：

一是會前廣聽博采。先由村黨組織與黨員簽署“黨員承諾書”，并劃分好片區(qū)，確定好聯(lián)系戶。隨后，每名黨員各自走訪定點聯(lián)系的村居民，時時保持密切聯(lián)系，在平時的生活接觸中了解村民的熱點、難點、疑點問題，能夠當(dāng)場答復(fù)的當(dāng)場答復(fù)，能夠當(dāng)場解決的當(dāng)場解決。對一時不能答復(fù)或解決的，事關(guān)全局或重要的議題、議案，記錄至《記載冊》供懇談會討論。組長再將懇談會上經(jīng)黨員充分醞釀后的意見、建議帶到議事會，為黨員代表議事會做好充分準(zhǔn)備。

二是會中談述議評。采用談、述、議、評等方式進行懇談首議?！罢劇秉h員與黨員之間交流思想，討論問題，解決思想困惑；“述”組長介紹村“兩委”班子對有關(guān)決議的推進、落實情況，解答黨員提出的相關(guān)問題；每名黨員陳述各自收集到的信息；“議”即黨員討論、商議下季度需列入議事會議題事項進行討論，達成共識，形成本小組關(guān)注議題；“評”即對相關(guān)決議村黨組織和村委會實施、推進情況，或村民關(guān)注問題解決結(jié)果的評價。

三是會后監(jiān)督評價。由議事會代表將會上形成的議題提交村黨組織，并將會上黨員的“談、述、評、議”的有關(guān)情況匯總上報至村黨組織。如有需“兩委”班子決策事項，則待決策落實后，再將結(jié)果通過黨員代表、黨員、村民群眾逐層返回。并根據(jù)需要，由黨員對所聯(lián)系村民開展解釋、宣傳，再次征求意見建議，做出滿意度評價。

懇談首議的規(guī)則有如下四個方面：一是分組安排：按照地域化原則，或根據(jù)村實際情況進行分組。每組設(shè)組長1名（一般由黨小組長、黨員代表兼任）。根據(jù)村實際，每名黨員聯(lián)系本村戶，一般不超過15戶村民。二是會議時間：原則上每季度召開一次，時間自定，原則上應(yīng)在黨員代表議事會召開前進行。三是會議地點：由各小組自行決定，原則上在村民家中召開。四是會議形式：由組長召集本組內(nèi)的黨員召開會議，輔以網(wǎng)絡(luò)等形式進行。召開懇談會議，一般應(yīng)遵循以下七項基本程序：一是會議召開前，黨員走訪定點聯(lián)系的村民，收集相關(guān)信息，開展宣傳引導(dǎo)，為村民釋疑解惑。對一時不能答復(fù)或解決的，事關(guān)全局或重要的問題，記錄至《記載冊》供懇談會討論。二是組長在征得本組內(nèi)多數(shù)黨員同意后，確定懇談會議日期、地點，于會議召開前一周左右，通知每位黨員。 三是懇談會議必須有不少于五分之四的黨員到會方可召開。懇談會議上，采用談、述、議、評等方式進行懇談首議。“談”黨員與黨員之間結(jié)合形勢交流思想，解決思想困惑；“述”組長介紹村“兩委”班子對有關(guān)決議的推進、落實情況，每名黨員陳述各自收集到的信息；“議”即黨員討論、商議需列入議事會議題事項進行討論，達成共識，形成本小組關(guān)注議題，無需列入的則落實相關(guān)黨員群眾予以解決；“評”即對相關(guān)決議村黨支部和村委會實施、推進情況，或村民關(guān)注問題解決結(jié)果的評價。四是組長對懇談會議的議題、商議內(nèi)容、評價結(jié)果等情況，做到記錄詳細(xì)，并做好資料歸檔等工作。五是懇談會議形成的議案，由組長帶到黨員代表議事會再次進行討論。六是議案落實情況，由組長負(fù)責(zé)及時向黨員通報，再由黨員告知定點聯(lián)系群眾。七是引進第三方參與機制，結(jié)合組團式聯(lián)系服務(wù)群眾工作，邀請聯(lián)系本村的機關(guān)或其他有關(guān)黨員參與進來。也可邀請有關(guān)專家、黨代表、人大代表、黨務(wù)干部、大學(xué)生村官等共同參與。

（三）黨員懇談首議制的實施情況。白鶴鎮(zhèn)黨委在勝新村試點懇談首議制后，于2013年9月在全鎮(zhèn)村居范圍內(nèi)廣泛實行。按照地域化原則并兼顧各村實際，將黨員進行分組，每名黨員聯(lián)系本組村民。并把議事能力強、工作積極性高和群眾威望高的老黨員、黨員代表推選為組長，最終形成村黨組織班子成員聯(lián)系組長，組長聯(lián)系黨員，黨員聯(lián)系本村戶的“三級聯(lián)系”網(wǎng)絡(luò)。在懇談首議制度的施行中，緊貼農(nóng)村實際，精心設(shè)置了各種活動載體。同時，在黨員懇談首議制的運行中，引進了第三方參與機制。邀請聯(lián)系本村居的有關(guān)黨員參與進來，并注重邀請有關(guān)專家、黨代表、人大代表、黨務(wù)干部、大學(xué)生村官等共同參與，進一步拓寬意見建議的收集面，提高議事的質(zhì)量，積極發(fā)揮外部力量的作用。

黨員懇談首議制保障了基層民主、規(guī)范了民主決策、強化了監(jiān)督管理。該制度在村居推廣運用的兩年來，在解決農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定問題上收到了良好效果。

一是完善了結(jié)構(gòu)，使議事制度更趨完滿。懇談首議制在黨員代表議事會制度的基礎(chǔ)上增加了事前匯聚民意和事后監(jiān)督評議環(huán)節(jié)，使制度更加完滿。并且通過自下而上對群眾需求的回應(yīng)性，打通群眾訴求渠道，體現(xiàn)促進決策的科學(xué)性和民主性。將基層“兩委”班子從“我要決策什么”轉(zhuǎn)化為“要我決策什么”，在決策模式上實行了轉(zhuǎn)變。

二是聚合了黨員，為黨員發(fā)揮作用搭建平臺。懇談首議制度讓每名黨員先知道、先討論、先行動，切實保障了黨員的權(quán)利，增強了黨員意識，激發(fā)了黨員的使命感和責(zé)任感。實行黨員懇談首議制以來，出席組織生活會以及各項公益活動的黨員人數(shù)都較以往有所增長，黨員參加活動的熱情也隨之高漲。

三是暢通了民意，密切了黨群、干群關(guān)系。通過“三級聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)”，廣泛收集村情民意，及時做好“下情上傳”，同時，又把上級的方針政策、村居“兩委”班子的重要決定、項目建設(shè)情況等通過原路徑逐層返回，及時做好“上情下達”，使基層群眾真正“聽懂領(lǐng)會”黨的聲音，領(lǐng)會村“兩委”決策意圖，不斷把矛盾化解在基層，密切了黨群、干群關(guān)系。實行黨員懇談首議制以來，各村居上訪事件明顯減少。

四是推進了民主，實現(xiàn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治。懇談首議制的實施，從授權(quán)決策、參與協(xié)商、監(jiān)督評議等方面明確了制度及內(nèi)容上的規(guī)定。通過發(fā)揮黨員的自主決策權(quán)，以民主的方式把黨員群眾關(guān)心的難點、焦點問題解決在基層，真正實現(xiàn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治。

五是搭建了平臺，為黨建和服務(wù)提供平臺。通過懇談首議，進行“小班化”的組織生活會，克服了原先全村黨員集體召開組織生活會時間有沖突、場所不便利的弊端，有效保證了村居黨員組織生活的正?；Ｍ瑫r，利用懇談會議便利、親民的特點，為其他黨建工作創(chuàng)造有利條件。

通過懇談首議制度的實施與體現(xiàn)出的效果，可以總結(jié)提煉出一些可借鑒的經(jīng)驗價值。

一是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分彰顯出民主性。無論是民主懇談、黨員代表議事會制度，還是村民議事制度、鄉(xiāng)村典章，這些基層協(xié)商民主機制在運行過程中對協(xié)商議題的選擇、協(xié)商時機的把握、協(xié)商程序的控制和協(xié)商結(jié)果的運用，都是在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下有序進行的，充分體現(xiàn)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。這樣既能夠擴大民眾直接有序的政治參與，更好地保證人民當(dāng)家作主的權(quán)利，又能夠有利于堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，符合社會主義民主政治的本質(zhì)要求。

二是要促進基層民主治理向縱深拓展。“民主懇談”、“黨員議事”、“黨群議事”等凸顯的協(xié)商民主功能，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了越來越重要的作用。黨員懇談首議制主要是把基層協(xié)商民主的功能，嵌入基層“黨-村”二元權(quán)力結(jié)構(gòu)中，進一步理清和完善村黨支部與村委會的行政功能和自治職能的分工與協(xié)調(diào)，充分保障了廣大民眾的各項民主權(quán)利，促進了社會穩(wěn)定與和諧。

三是注重呈現(xiàn)多元主體的復(fù)合型治理特征。基層協(xié)商民主是社會管理體制創(chuàng)新的有效形式之一。有組織的協(xié)商與談判可以提高群眾的理性與克制，而基層黨委、政府則可以加強規(guī)則制定與仲裁能力，可以提高政府的有效性與權(quán)威性。黨員懇談首議制作為一種基層協(xié)商民主模式，進一步突出了“議事”商談與“決策”的功能，是對鄉(xiāng)村公共事務(wù)進行共治的一種重要形式，不僅化解了基層選舉民主的一些弊端，同時增強了基層民主治理的功效，實現(xiàn)更好的民主治理績效。

四是注重提升村民自治能力。民眾經(jīng)過這種“本土化”的協(xié)商民主訓(xùn)練，把具有一定抽象意義的民主政治制度逐漸轉(zhuǎn)化為具體的、日?；?、生活化的經(jīng)驗性感知，并以此嘗試解決現(xiàn)實政治生活中的問題。他們不僅在穩(wěn)定有序的基層民主實踐中創(chuàng)新了基層協(xié)商民主的形式，豐富了其內(nèi)涵，還在協(xié)商過程中學(xué)會了依法、理性地行使民主權(quán)利，提升了參政、議政的能力。

■ 責(zé)任編輯：周奕韻