全面預(yù)算管理在高校內(nèi)部治理中的應(yīng)用研究

馬靜嫻，蔡運(yùn)記

（北京理工大學(xué)珠海學(xué)院 教務(wù)處，廣東 珠海519085）

有關(guān)現(xiàn)代大學(xué)制度與高校內(nèi)部治理機(jī)制之間關(guān)系的討論，是當(dāng)前學(xué)者關(guān)注的一個焦點問題。不少學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代大學(xué)制度與大學(xué)的內(nèi)部治理機(jī)制兩者密不可分，并提出現(xiàn)代大學(xué)制度在治理層面的有形的制度化結(jié)構(gòu)就是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，它們是同一事物的一體兩面、大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)是通向現(xiàn)代大學(xué)制度的超組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制等觀點。［1］完善高校內(nèi)部治理機(jī)制是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容，［2］將在企業(yè)中已運(yùn)用較為成熟的全面預(yù)算管理引入高校內(nèi)部治理機(jī)制，可以為完善大內(nèi)部治理機(jī)制提供新的視角。

一、全面預(yù)算管理概述

全面預(yù)算管理最早起源于20世紀(jì)20年代的美國，是西方企業(yè)內(nèi)部管理控制的一種主要方法，可以將其定義概括為，將企業(yè)的決策目標(biāo)及其資源配置以預(yù)算的方式加以量化，通過預(yù)算編制、執(zhí)行、控制等活動，以實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略為最終目標(biāo)的企業(yè)內(nèi)部管理活動或過程的總稱。［3］全面預(yù)算管理是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要組成部分，經(jīng)過近百年的發(fā)展，從最初的只作為企業(yè)內(nèi)部的一種會計制度，發(fā)展成為兼具控制、激勵、評價等功能的一種實施企業(yè)戰(zhàn)略方針的管理機(jī)制與管理方式，成為企業(yè)有效的管理工具。全面預(yù)算管理不是單純的預(yù)測或計劃，是通過企業(yè)內(nèi)部各個管理層次的權(quán)利、責(zé)任安排以及相應(yīng)的利益分配來優(yōu)化企業(yè)資源配置、提高企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量、改善經(jīng)營效益及加強(qiáng)風(fēng)險管控的管理機(jī)制和管理方式。它克服了傳統(tǒng)企業(yè)管理模式中的權(quán)責(zé)利脫節(jié)的不足，建立了一種權(quán)責(zé)相符、利益驅(qū)動的管理新模式。隨著我國改革開放的逐漸深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，全面預(yù)算管理在我國引起重視，并被放到企業(yè)經(jīng)營機(jī)制和戰(zhàn)略管理的高度來加以認(rèn)識，從而在實踐中被一些企業(yè)、地方政府大力推行。2000年9月28日，國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《關(guān)于國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范（試行）》明確提出企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立全面預(yù)算管理制度，以現(xiàn)金流量為重點，對生產(chǎn)經(jīng)營各個環(huán)節(jié)實施預(yù)算編制、執(zhí)行、分析、考核。2011年11月，國務(wù)院國資委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作的通知》，要求中央企業(yè)樹立全面預(yù)算管理理念，堅持持續(xù)不斷地完善并優(yōu)化全面預(yù)算管理體系，以提升國際競爭力。以上規(guī)章制度的頒布和實施，標(biāo)志著全面預(yù)算管理的理念已在我國得到廣泛認(rèn)可，并進(jìn)入到實施和規(guī)范的階段。我國很多企業(yè)逐漸在實踐中應(yīng)用了這一管理方法，并取得了良好的成效。

二、全面預(yù)算管理在高校中的運(yùn)用

高校的全面預(yù)算管理是集計劃、控制為一體的全員、全過程、全方位的內(nèi)部管理控制系統(tǒng)，將學(xué)校的全部教學(xué)科研、經(jīng)營活動及人、財、物納入預(yù)算管理體系，通過預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、考核等環(huán)節(jié)的管理，重新劃分學(xué)校與二級院系的管理權(quán)，從而形成新的組織結(jié)構(gòu)模式及管理體制，其目的是為了加強(qiáng)資金管理、控制成本、提高效率，最終實現(xiàn)辦學(xué)理念和目標(biāo)。

高校全面預(yù)算管理的特征在于“全員”、“全過程”、“全方位”?！叭珕T”強(qiáng)調(diào)全體人員參與，而非僅僅是財務(wù)人員?！叭^程”指學(xué)校的各項管理活動都要納入到預(yù)算管理，包括教學(xué)、財務(wù)、人力資源等。“全方位”指的是管理活動的事前、事中、事后都要納入到預(yù)算管理中。

（一）高校實施全面預(yù)算管理的方法

各高校的情況不同，實施的全面預(yù)算管理也不盡相同。目前已實施全面預(yù)算管理或者類似管理方式的高校，大致可分為“小包干”和“大包干”兩類。兩類方式共同之處在于對各二級院系實行目標(biāo)管理，在制定各二級院系預(yù)算的基礎(chǔ)上，將預(yù)算內(nèi)的財權(quán)下放給各二級院系，以年度或?qū)W年度為單位，以預(yù)算的計劃、執(zhí)行等情況作為切入點來對各二級院系辦學(xué)情況、教學(xué)質(zhì)量等進(jìn)行目標(biāo)考核，并根據(jù)考核情況確定獎懲，充分調(diào)動二級院系及教職員工的積極性。在此過程中，對各二級院系的預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行必要的控制，保證其活動不偏離學(xué)校總目標(biāo)。“小包干”方法中包干的經(jīng)費主要是辦公經(jīng)費、教學(xué)業(yè)務(wù)費、黨團(tuán)活動費、差旅費和接待費，人員工資和津貼等不列入包干的范圍。［4］“大包干”的高校實行全面預(yù)算管理體制改革后，將二級院系作為獨立的核算單位，以該二級院系的學(xué)生人數(shù)作為基數(shù)，將學(xué)費收入按一定比例切分給二級院系，將學(xué)校教學(xué)、科研、人事等各方面的權(quán)力與相適應(yīng)財權(quán)下放二級院系，明確二級院系預(yù)算管理的職責(zé)及相應(yīng)權(quán)限，負(fù)責(zé)本單位的相關(guān)工作。二級院系統(tǒng)籌的資金要負(fù)責(zé)本學(xué)院人力成本、教學(xué)運(yùn)行、固定資產(chǎn)等全方位的事宜。學(xué)校將根據(jù)二級院系所占辦公面積、實驗室面積收取一定的租金費用，并逐步將二級院系之間的交互式上課市場化。

（二）高校全面預(yù)算管理的原則和組織結(jié)構(gòu)

高校全面預(yù)算管理應(yīng)堅持全面性、一致性、可控性、剛性控制原則，統(tǒng)籌兼顧、量入為出、綜合平衡、注重效益、積極穩(wěn)健、加強(qiáng)對財務(wù)風(fēng)險的控制，以有利于提高學(xué)校教學(xué)質(zhì)量、確保實現(xiàn)學(xué)校的年度目標(biāo)及中長期戰(zhàn)略規(guī)劃為前提，按照權(quán)責(zé)利對等的要求，分解目標(biāo)任務(wù)和計劃指標(biāo)，由各二級院系組織、實施和管理。

為配合全面預(yù)算管理的實施，高校可以利用現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)并加以充實，建立多層次的上下協(xié)調(diào)的全面預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)體系。一是推行董事會制度，建立完善的董事會組織架構(gòu)，將董事會、黨委和校長之間的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行明確的界定，這是全面預(yù)算管理在高校內(nèi)部治理機(jī)制中充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵。二是成立學(xué)校預(yù)算管理委員會，負(fù)責(zé)審議年度財務(wù)預(yù)算方案、重大預(yù)算調(diào)整方案、年度財務(wù)決算。三是成立預(yù)算與資產(chǎn)管理處，負(fù)責(zé)組織年度預(yù)算編制、執(zhí)行與控制、分析與考核，并加強(qiáng)對資產(chǎn)的管理等工作。四是成立審計室，審計室不參與學(xué)校全面預(yù)算的制訂和執(zhí)行控制，負(fù)責(zé)開展對各預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計及二級院系主要負(fù)責(zé)人任期審計等工作，加強(qiáng)監(jiān)督并為考核提供相關(guān)依據(jù)。

三、全面預(yù)算管理在高校內(nèi)部治理機(jī)制改革中發(fā)揮的作用

（一）下放辦學(xué)自主權(quán)，形成以二級院系為中心的校院兩級管理

全面預(yù)算管理的實施，將人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)管理等權(quán)力在學(xué)校和二級院系之間進(jìn)行了重新分配，實現(xiàn)了學(xué)校集中統(tǒng)一管理向以二級院系為中心的分級管理的轉(zhuǎn)變。不僅極大地調(diào)動了二級院系的積極性和主動性，而且將學(xué)校從事務(wù)性工作中解放出來，從而可以集中精力加強(qiáng)教學(xué)和科研等方面的宏觀管理。改革的實踐證明，實行以二級院系為中心的校院兩級管理體制，更符合管理科學(xué)的原則及教育的自身規(guī)律。通過授權(quán)和分散決策權(quán)，降低了管理重心，優(yōu)化了管理層次和管理幅度，并減少了管理環(huán)節(jié)和信息流動的障礙；同時，拉近辦學(xué)資源與教學(xué)科研第一線的距離，有利于充分調(diào)動和發(fā)揮二級院系的主動性，增強(qiáng)各二級院系的責(zé)任感，激發(fā)二級院系的創(chuàng)新精神，并鼓舞士氣，從而產(chǎn)生新的辦學(xué)活力。

（二）推行績效考核

全面預(yù)算管理的實施有助于高校實行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即建立二級院系及其負(fù)責(zé)人的績效目標(biāo)，實施以測量二級院系、主要負(fù)責(zé)人個人的工作績效為目的的績效考核，并依據(jù)目標(biāo)實現(xiàn)程度確定下一學(xué)年度各二級院系招生指標(biāo)及學(xué)費收入切分比例預(yù)算。績效考核可以考慮包含教學(xué)工作目標(biāo)、師資隊伍建設(shè)、教學(xué)科研成果投入與產(chǎn)出、學(xué)生工作、預(yù)算績效等。對考核指標(biāo)實行動態(tài)管理，根據(jù)實施的情況，不斷加以完善和規(guī)范。

（三）強(qiáng)調(diào)競爭，各二級院系辦學(xué)情況將趨向分化

實行全面預(yù)算管理改革后，學(xué)費收入切分比例的依據(jù)為各二級院系學(xué)生人數(shù)，其改革的宗旨就是要通過學(xué)費收入切分比例的調(diào)整在各二級院系之間加強(qiáng)資金和學(xué)生人數(shù)方面的競爭。引入競爭機(jī)制，二級院系其他各個環(huán)節(jié)也會發(fā)生相應(yīng)的變化，如辦學(xué)質(zhì)量、招生、就業(yè)等等，各二級院系辦學(xué)情況也趨向分化。

（四）資源分配的依據(jù)更加重視產(chǎn)出和結(jié)果

全面預(yù)算管理體制克服了傳統(tǒng)管理模式只計投入不計產(chǎn)出的弊端，更加重視二級院系活動的產(chǎn)出和結(jié)果。學(xué)年度開展預(yù)算執(zhí)行績效分析工作，全校、職能處室及各二級院系要求提交本學(xué)年度績效分析報告。報告應(yīng)對本單位辦學(xué)基本情況、人才培養(yǎng)質(zhì)量、財務(wù)運(yùn)行狀況等有關(guān)重要情況進(jìn)行詳細(xì)說明，并結(jié)合本單位實際情況，對重點經(jīng)費的使用進(jìn)行全面分析，突出成績的同時，要認(rèn)真研究存在的問題及解決的方法。報告的結(jié)果將作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。

高校實施預(yù)算管理，通過引入目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等一些企業(yè)中成熟的管理手段和方法，可以提高學(xué)校工作效率，提高教師、管理人員的責(zé)任感，科學(xué)地評價工作業(yè)績。

四、結(jié)語

全面預(yù)算管理是推進(jìn)高校內(nèi)部治理機(jī)制改革的有效途徑，激發(fā)了二級院系和基層學(xué)術(shù)組織的創(chuàng)新活力，切實提高了高校的內(nèi)部治理能力。全面預(yù)算管理從本質(zhì)上是一種戰(zhàn)略管理，學(xué)校的全面預(yù)算管理方案包含著學(xué)校管理的戰(zhàn)略目標(biāo)和工作思路。高校應(yīng)明晰自身的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，使全面預(yù)算管理在高效、合理、規(guī)范的管理環(huán)境下發(fā)揮作用。

［1］龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度的基石［J］.教育研究，2009（6）：22-26.

［2］王明清.現(xiàn)代大學(xué)制度視域下我國公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革［J］.黑龍江高教研究，2013（7）：1-4.

［3］吳通苗.全面預(yù)算管理在高校后勤財務(wù)管理中的應(yīng)用［J］.消費導(dǎo)刊，2009（3）：117，119.

［4］劉啟勝.以全面預(yù)算為基礎(chǔ)構(gòu)建高校財務(wù)管理新體制［D］.廣州：暨南大學(xué)，2003.