廣德縣集體林權(quán)制度綜合改革調(diào)研報(bào)告

樂大河

（廣德縣林業(yè)局，安徽 宣城 242200）

廣德縣集體林權(quán)制度綜合改革調(diào)研報(bào)告

樂大河

（廣德縣林業(yè)局，安徽 宣城 242200）

在初步完成集體林權(quán)制度配套改革的情況下，針對林權(quán)管理系統(tǒng)、林權(quán)糾紛調(diào)處機(jī)制、林權(quán)抵押、政策性森林保險(xiǎn)等問題進(jìn)行探討，提出深化林業(yè)改革的對策和建議，以期促進(jìn)林業(yè)事業(yè)全面發(fā)展。

林權(quán)制度；配套改革；調(diào)研；安徽廣德

根據(jù)中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號）及省、市、縣農(nóng)村綜合改革要求，自2007-2009年，廣德縣進(jìn)行了以“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)”的集體林權(quán)制度主體改革，實(shí)現(xiàn)還山于民、還利于民的目標(biāo)，以此帶動林區(qū)活起來、富起來，充分調(diào)動林農(nóng)造林和社會力量參與林業(yè)發(fā)展的積極性。至2014年，全縣初步完成了以完善相關(guān)政策、創(chuàng)新體制機(jī)制、完善服務(wù)體系為基本內(nèi)容的集體林權(quán)綜合配套改革。林改成果頗豐，但依然有些問題值得探究。

1 縣域基本情況

廣德縣位于安徽省東南部，與蘇、浙交界。東鄰浙江省長興、安吉兩縣，北接江蘇省溧陽、宜興兩市，南、西接本省寧國、宣州區(qū)、郎溪縣?？偯娣e212 000 hm2，其中林地129 687.1 hm2，占全縣土地總面積的61.17% ，是全省重點(diǎn)山區(qū)縣。全縣轄9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)開發(fā)區(qū)，計(jì)136個(gè)村(社區(qū))。全縣總?cè)丝?1.6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口45.1萬人。2014年財(cái)政收入30億元，農(nóng)村居民人均收入13 120元。

縣域內(nèi)以低山丘陵為主，地勢南高北低，中間是寬廣的盆地。最高海拔863.3 m，位于正南馬鞍山；最低海拔14.5 m，位于西北獅子口。境內(nèi)低山溝谷相間，丘陵岡地交錯(cuò)。境內(nèi)兩條主要河流：無量溪河，發(fā)源于本縣東部和北部，長65.4 km；桐汭河，發(fā)源于西南，長73.5 km。兩條河均為郎川河上游，分別從東西和南北兩個(gè)方向貫穿縣境。土壤以花崗巖類、硅質(zhì)巖類、泥質(zhì)巖類、砂巖類發(fā)育的山地黃紅壤為主。屬北亞熱帶濕潤氣候，四季分明，光照充足，雨量充沛，溫和濕潤。年平均氣溫15.4℃。年平均日照2 162 h，無霜期218 d。

2 集體林權(quán)制度改革成果

2.1 集體林權(quán)主體改革情況

在上世紀(jì)80年代林業(yè)“三定”的基礎(chǔ)上，廣德縣于2007年11月啟動全縣集體林權(quán)制度改革工作，于2009年年底初步完成了全縣集體山場的區(qū)劃、勘界、確權(quán)、發(fā)證任務(wù)，并順利通過省級檢查驗(yàn)收。截至2013年，全縣集體林地總面積117 853.33 hm2，勘界確權(quán)面積 117 720 hm2，發(fā)證面積為114 466.67 hm2，發(fā)放林權(quán)證72 506本，林權(quán)證發(fā)證到戶面積93 800.00 hm2,發(fā)證到戶率為81.43%。

2.2 集體林權(quán)配套改革情況

2.2.1 公共財(cái)政支持政策落實(shí)

為貫徹落實(shí)省委、省政府《關(guān)于加快林業(yè)改革發(fā)展若干意見》（皖發(fā)〔2009〕30號）精神，縣委、縣政府于2013年將承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)管和公共服務(wù)職能的林業(yè)機(jī)構(gòu)的人員和工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。政策性森林保險(xiǎn)已于2012年啟動，2013年實(shí)施。中央和省各出50%，將全縣36 666.66 hm2公益林全額納入森林保險(xiǎn)范圍。涉林項(xiàng)目貸款貼息方面，2012-2014年，全縣涉林項(xiàng)目貸款累計(jì)35億元，中央和省財(cái)政貼息1 000余萬元。

2.2.2 林業(yè)行政審批改革情況

2008年開始，按照“一設(shè)立，二集中，三到位”要求，將所有涉林行政審批項(xiàng)目全部集中到縣行政服務(wù)中心，直接審批或全程代理；成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)便民中心，將林木采伐許可（100 m3以下)、森林植物檢疫、木竹（產(chǎn)品）運(yùn)輸、個(gè)體類竹材經(jīng)營加工許可、個(gè)體類種苗生產(chǎn)經(jīng)營許可、野外生產(chǎn)用火許可、松疫木定點(diǎn)利用調(diào)運(yùn)、野生動物及其制品省內(nèi)準(zhǔn)運(yùn)等行政許可項(xiàng)目下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接辦理。其中，省級試點(diǎn)新杭鎮(zhèn)便民中心林業(yè)窗口與縣服務(wù)中心林業(yè)窗口享有同等審批權(quán)限。

2.2.3 林權(quán)抵押貸款服務(wù)

出臺了《廣德縣林權(quán)抵押貸款管理辦法》（廣發(fā)〔2010〕10號）；成立了森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)；與金融部門達(dá)成協(xié)議，為林權(quán)權(quán)利人提供抵押貸款，解決了林業(yè)發(fā)展融資“瓶頸”難題，推動了森林資源向森林資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，進(jìn)而轉(zhuǎn)換為資本，推動林業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。截至2014年，累計(jì)辦理林權(quán)抵押登記306宗，抵押面積666.67 hm2，抵押貸款48.4億元，貸款余額19.8億元。

2.2.4 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)

為確保鄉(xiāng)村集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，出臺了《廣德縣集體森林林木林地流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》（政辦〔2009〕69號）。對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的程序和要求作出了具體的規(guī)定，鼓勵產(chǎn)權(quán)明晰的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，盤活森林資源，活躍林業(yè)要素市場。截至2014年，全縣集體林權(quán)流轉(zhuǎn)11 513.33 hm2，流轉(zhuǎn)金額達(dá)4.85億元。

2.2.5 林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展

由于林權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和抵押，涌現(xiàn)出了潤華生態(tài)、振揚(yáng)生態(tài)、三寶園林、白楊生態(tài)、金楓彩色等一大批林業(yè)種植類工商企業(yè)。帶動全縣綠化苗木事業(yè)發(fā)展7 200 hm2，促進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展12 666.67 hm2（林下種植2 400.00 hm2、林下養(yǎng)殖666.67 hm2，促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)1.15萬人。

2.2.6 天然林保護(hù)

2014年5月份，縣政府出臺了《廣德縣加強(qiáng)天然林資源保護(hù)建設(shè)森林生態(tài)保護(hù)小區(qū)實(shí)施意見》（廣政〔2014〕48號），建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將森林生態(tài)保護(hù)小區(qū)納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，森林生態(tài)補(bǔ)償金納入縣財(cái)政預(yù)算；逐步落實(shí)了天然林禁伐、停止天然闊葉樹為原材料的木材加工經(jīng)營行政許可審批、科學(xué)營造林、建設(shè)項(xiàng)目合理選址等相關(guān)管理措施。

3 存在問題

3.1 林權(quán)證存在諸多問題

為了及時(shí)完成林改任務(wù)，加之部分工作人員馬虎大意、責(zé)任心不強(qiáng)，造成林權(quán)證四至表述不清，四鄰錯(cuò)位，張冠李戴，面積不符實(shí)際等諸多錯(cuò)誤。更有甚者，將集體林權(quán)與國有林權(quán)混淆，造成不必要的糾紛。

同時(shí)，證載面積不實(shí)，且不能與地理信息系統(tǒng)兼容。林改時(shí)林權(quán)面積主要用1：1萬地形圖勾繪計(jì)算，分?jǐn)偟綉魰r(shí)，林農(nóng)不理解，生怕作為計(jì)稅面積，百般壓縮，或按照上世紀(jì)80年代時(shí)分山人口均攤，致使證載面積與實(shí)際不符。由于用地形圖勾繪，林權(quán)證相關(guān)的圖紙沒有地理坐標(biāo)，不能電子化，無法融入地理信息系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)化管理不便。尤其分戶圖紙，更是變成示意圖或根本反映不出來。

3.2 林權(quán)管理信息系統(tǒng)不能適應(yīng)林業(yè)管理要求

林改時(shí)，各地林權(quán)證管理打印系統(tǒng)均為單機(jī)版，功能相對齊全，便于林業(yè)需要的各項(xiàng)數(shù)據(jù)的分類統(tǒng)計(jì)?，F(xiàn)有的安徽省林權(quán)管理系統(tǒng)不能進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，不能導(dǎo)出相關(guān)數(shù)據(jù)，不能進(jìn)行變更統(tǒng)計(jì)，不方便注銷、鎖定。連最基本的初始登記與變更登記都不能分開統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致相關(guān)林權(quán)變更后，林權(quán)登記面積重復(fù)計(jì)算，不能反映實(shí)有林權(quán)登記面積的真實(shí)狀況。林業(yè)管理需要的林種、樹種、商品林、公益林等分類等無法統(tǒng)計(jì)。

3.3 林權(quán)糾紛調(diào)解機(jī)制未能建立

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁實(shí)施辦法》（2008年）框架下的全縣農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)制、機(jī)構(gòu)尚未建立。林權(quán)的權(quán)益性質(zhì)，導(dǎo)致林權(quán)糾紛多發(fā)。糾紛發(fā)生后，有怕麻煩繞著走不予處理的，有不負(fù)責(zé)任隨便忽悠久拖不決的，有部門單位之間互相推諉扯皮的，有政府復(fù)議裁決或法院終審后拒不執(zhí)行的，等等，牽扯了大量的人力物力。急需建立林權(quán)糾紛的協(xié)商—調(diào)解—行政裁決—行政復(fù)議—仲裁—訴訟機(jī)制。

3.4 公益林補(bǔ)償過低，補(bǔ)償基金渠道單一

雖然廣大干群對保護(hù)天然林，促進(jìn)生態(tài)和諧有深刻認(rèn)識，但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，公益林和商品林經(jīng)營收入差距不斷拉大，出現(xiàn)了公益林管護(hù)難問題。逐步提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已迫在眉睫。

縣域內(nèi)林地租金，按地塊遠(yuǎn)近、交通方便與否，最低也要80元/667m2，最高達(dá)到400元/667m2。區(qū)區(qū)15元/667m2的補(bǔ)助太少，更不能與林地開發(fā)后的高收益相比。多元化補(bǔ)償機(jī)制尚未形成，目前森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金來源于國家和省級財(cái)政預(yù)算，渠道單一?？绮块T、跨地區(qū)征收森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，作為公益林補(bǔ)助的必要補(bǔ)充；提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的多元化籌資機(jī)制還未建立；以政府為主導(dǎo)，社會、市場等共同參與森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)有待創(chuàng)新。

3.5 林權(quán)抵押貸款，不惠林、不便民

金融部門，對林權(quán)的抵押、擔(dān)保始終存在應(yīng)付觀望態(tài)度。雖然全縣已有300余筆、近5億元的貸款，大部分是歷年重復(fù)抵押的。林權(quán)抵押貸款，一是看人，二是看關(guān)系。且林權(quán)抵押貸款期限很短，一般是1年，極少是5年。即使抵押期限是5年，其貸款合同也是一年一貸。林權(quán)抵押貸款所涉及的林權(quán)評估，不是林業(yè)部門必須要做的。銀行貸款與否，銀行說了算，為了防范風(fēng)險(xiǎn)和呆賬，也是銀行要求評估，收費(fèi)偏高。金融部門還沒有對小額林權(quán)抵押貸款建立免評估機(jī)制。

4 對策和建議

4.1 創(chuàng)立多元化補(bǔ)償機(jī)制，增加公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，公益林或天然林的保護(hù)已成社會共識。一方面寄希望于國家盡快制定相關(guān)政策或法規(guī)，跨部門、跨地區(qū)征收森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，作為公益林補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充。另一方面，縣政府財(cái)政支持，將縣內(nèi)僅有的天然林視同公益林保護(hù)起來。同時(shí)，及時(shí)調(diào)整少數(shù)公益價(jià)值不大且易于開發(fā)的公益林為商品林，滿足林業(yè)生產(chǎn)需要。

4.2 盡快建立和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機(jī)構(gòu)和屬地管轄單位牽頭、相關(guān)單位協(xié)同的機(jī)制

具體構(gòu)想：依照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁實(shí)施辦法》，由各級政府牽頭，司法、人社、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、水務(wù)、法院及其他相關(guān)部門配合，縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動，協(xié)同預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、調(diào)解處理林權(quán)糾紛，促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展。

4.3 盡快升級開發(fā)集查詢、分類搜索統(tǒng)計(jì)、及時(shí)鎖定注銷、與金融系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的開放的林權(quán)管理信息系統(tǒng)

全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記尚需時(shí)日，已經(jīng)發(fā)了的林權(quán)證，仍然需要使用相當(dāng)長的時(shí)間。所以，必須將現(xiàn)有的林權(quán)管理系統(tǒng)升級換代，適應(yīng)林業(yè)管理的需要。

4.4 頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)林權(quán)抵押擔(dān)保貸款惠農(nóng)便民

4.4.1 建立小額林權(quán)抵押貸款免評估機(jī)制

銀行貸款與否，銀行說了算，銀行要求評估而產(chǎn)生的費(fèi)用，不可避免。但收費(fèi)偏高，阻礙了林農(nóng)貸款的積極性。這需要解決的是政府政策保障、銀行收益和風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范中介機(jī)構(gòu)權(quán)益的平衡點(diǎn)問題。而小額貸款，一般30萬元以下，建議免除評估程序，可直接惠及廣大林農(nóng)。

4.4.2 建立信用機(jī)制，簡化小額林權(quán)抵押貸款程序

目前尚未形成林權(quán)抵押貸款的信用機(jī)制，造成林權(quán)抵押貸款程序繁瑣，一般林農(nóng)望而生畏。建議在專業(yè)合作社、村組內(nèi)、聯(lián)戶等一定范圍內(nèi)，其成員之間可以互相擔(dān)保，以減少評估及其他擔(dān)保程序，方便林農(nóng)抵押貸款。同時(shí)，延長林權(quán)抵押貸款期限。中國人民銀行出臺的意見是適當(dāng)放寬貸款年限，最長可達(dá)10年。目前缺乏的是落實(shí)。

4.5 擴(kuò)大政策性森林保險(xiǎn)范圍

在林農(nóng)自愿的基礎(chǔ)上，將商品林納入政策性森林保險(xiǎn)范圍。

4.6 取消育林基金

從近年來的森林保險(xiǎn)、林業(yè)貸款貼息等反哺林業(yè)來看，政府乃至社會對林業(yè)的關(guān)注度提高，對生態(tài)保護(hù)意識日漸增強(qiáng)。育林基金越來越成詬病，早日取消為好。

（責(zé)任編輯：楊婷婷）

Research Report on the Comprehensive Reform of the Collective Forest Tenure System in Guangde County

YUE Dahe
(Forestry Bureau of Guangde County,Xuancheng 242200,Anhui,China)

This paper discussed the forest tenure management system,mediation mechanism for forest tenure disputes,forest tenure mortgage and policy-related insurance based on preliminary completion of the coordinated reform of the collective forest tenure system.Some strategies and suggestions for deepening forest reform were put forward in the hope of promoting allround forestry development.

Forest tenure system;Coordinated reform;Research;Guangde County of Anhui Province

F326.2

A

2095-0152（2015）04-0041-03

2015-06-07

2015-08-14

樂大河（1965- ），男，林業(yè)工程師，主要從事林政資源管理工作。E-mail:ledahe@163.com