環(huán)保稅立法改革倒計時

◎ 文 《法人》見習(xí)記者 王映

環(huán)保稅立法改革倒計時

◎ 文 《法人》見習(xí)記者 王映

環(huán)保稅立法已是刻不容緩，在這一過程中，如何保證制度設(shè)計科學(xué)、合理、適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)及社會形勢是首要議題。同時，還應(yīng)充分考慮可能產(chǎn)生的困難和問題，在制度設(shè)計上將解決辦法盡可能前置

2015年3月5日，李克強總理在政府工作報告中點了“環(huán)保稅”的名。

“做好環(huán)保稅立法工作”，短短九個字讓從2008年就已經(jīng)開始起草準(zhǔn)備工作的環(huán)境保護(hù)稅立法又一次成了公眾關(guān)注的焦點。

近年來，以霧霾為代表的環(huán)境問題凸顯，公眾的環(huán)境危機感不斷累積。早在2000年前后,我國的環(huán)境問題就已經(jīng)上升到了國家環(huán)境安全的高度,對整個國家及社會的穩(wěn)定、人民生活、生命財產(chǎn)造成了威脅。環(huán)境問題早已經(jīng)到了危急關(guān)頭。

因此，作為環(huán)保政策與經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合的產(chǎn)物，環(huán)保稅立法改革被寄予厚望。

新任環(huán)保部部長陳吉寧在今年兩會期間的記者會上提及“環(huán)保稅立法”時表示，不少清潔生產(chǎn)技術(shù)、治理手段的紅利沒有釋放出來，是由于環(huán)保政策沒有跟經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展政策實現(xiàn)深度融合。

有業(yè)內(nèi)人士指出，中國環(huán)保行業(yè)面臨投入資金、監(jiān)管力度雙重不足，嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，迫切需要運用稅收，調(diào)節(jié)發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，通過市場機制來分配環(huán)境資源。

不過，財政部部長樓繼偉在談及環(huán)保稅改革時表示，環(huán)保稅主要是把現(xiàn)在的收費改成稅，不能都指望環(huán)保稅來解決類似大氣污染、霧霾等等這樣的問題，這類問題屬于每個人的責(zé)任。如水污染，就要向排放污水的收費，造成大氣污染的企業(yè)和個人也要受到懲罰。

按照“十二五”規(guī)劃，環(huán)保稅預(yù)期的目標(biāo)是在“十二五”期間開征。如今已經(jīng)步入2015年，也是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年，環(huán)保稅仍徘徊在正式立法程序的大門外。但外界已經(jīng)感受到一個明確的信息，環(huán)保稅立法改革邁出實質(zhì)性步伐已經(jīng)進(jìn)入倒計時。

高層助推迎來新契機

環(huán)保稅從最早被提出到現(xiàn)在，至少已經(jīng)經(jīng)歷了七年的探討。早在2008年初，財政部會同環(huán)境保護(hù)部、國家稅務(wù)總局七年立法路就啟動了開征環(huán)境保護(hù)稅的具體研究制定工作。2010年7月，環(huán)境稅征收方案初稿出爐。8月，國家環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院表示，環(huán)境稅研究已取得階段性成果，三部局將向國務(wù)院提交環(huán)境稅開征及試點的請示。

2011年，財政部等相關(guān)部門表示贊同適時開征環(huán)境稅的建議。全國人大財經(jīng)委員會建議三部門研究開征環(huán)境稅方案的同時，根據(jù)稅收法定的原則，抓緊環(huán)境稅法的論證評估工作，適時提出立法建議。2012年，根據(jù)財政部條法司第二年公布的《2012年財政法律制度建設(shè)情況》顯示，《環(huán)境保護(hù)稅法》（送審稿）正在履行會簽程序。

2013年，三部局向國務(wù)院正式報送了環(huán)境保護(hù)稅立法的請示，國務(wù)院法制辦根據(jù)征求意見對送審稿進(jìn)行了修改。2014年，環(huán)境保護(hù)稅法被列入2014年國務(wù)院立法工作計劃。2015年初，國務(wù)院立法工作計劃明確，環(huán)境保護(hù)稅法立法將盡快提請審議。

《法人》記者從權(quán)威人士處獲悉，目前環(huán)保稅立法的基礎(chǔ)工作已經(jīng)完成，正在等待國務(wù)院法制辦對送審稿再次征求意見。而在3月中旬，國務(wù)院法制辦已經(jīng)將送審稿提交給全國人大財經(jīng)委，人大財經(jīng)委可能提前介入環(huán)保稅立法的前期工作，共同研究起草其中的重大問題，推動其如期提請審議。

從今年起，被稱為“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)保法》正式實施。其中，從原則上對排污費以及排污費與環(huán)境保護(hù)稅相銜接進(jìn)行了規(guī)定：“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅的，不再征收排污費?！?/p>

“環(huán)保稅寫入新《環(huán)保法》的過程比較有戲劇性?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授周珂告訴《法人》記者。在《環(huán)保法》修訂過程中，曾主張過將環(huán)保稅寫入《環(huán)保法》的專家并不多。一是因為對此有研究的環(huán)境法專家本身不多；二是因為專家學(xué)者認(rèn)為，環(huán)保稅在本次《環(huán)保法》修訂中很有可能不了了之，被采納的可能性不大。所以在前幾次修訂稿中，并沒有出現(xiàn)環(huán)保稅的身影。但是在人大常委會審議草案的過程中，有代表提出將環(huán)保稅寫入草案之中，并在最終稿中將環(huán)保稅納入了其中。

周珂對這一細(xì)節(jié)評價道：“可以說這一次，立法機關(guān)走在了學(xué)者和公眾的前面，應(yīng)當(dāng)還是中央決策層的考慮，推動了環(huán)保稅被納入修法之中。這對環(huán)保稅和環(huán)境治理來說都是好事，也從側(cè)面論證了環(huán)境保護(hù)需要基本國策的推進(jìn)，這并不見得要求各方一定取得共識，而是要來自國家最高層的超前認(rèn)識?！?/p>

這一看法也得到了中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文教授的認(rèn)同：“據(jù)我對立法機關(guān)的了解，人大的態(tài)度非常積極。”

七年立法路

今年的全國兩會上，全國政協(xié)委員賈康提交了《關(guān)于加快環(huán)境稅立法過程》的提案，這已經(jīng)不是他第一次呼吁開征環(huán)保稅了。類似的建議，他已經(jīng)連續(xù)講了很多年。

2011年，當(dāng)時身為財政部財政科學(xué)研究所所長的賈康，對環(huán)保稅的開征速度還很樂觀：“‘十二五’期間我國應(yīng)該會啟動環(huán)境稅，而企業(yè)所得稅也會相應(yīng)調(diào)整。”

然而，隨著環(huán)保稅在立法過程中遭遇反復(fù)和爭議不斷，去年賈康在接受媒體采訪時表示，預(yù)計在2014年內(nèi)都不會有實際動作，因為來不及走完立法程序。而在今年，卸下財科所所長一職的賈康對環(huán)保稅立法出臺的具體時間又表示“不好預(yù)測”。

“部門間的博弈導(dǎo)致立法設(shè)計中出現(xiàn)了不斷反復(fù)。” 施正文教授告訴《法人》記者。而亦有環(huán)保系統(tǒng)人士對記者分析，參與立法的部門間利益平衡是導(dǎo)致環(huán)保稅立法推進(jìn)困難的原因之一，而其中主要問題就是針對征收管理制度。

目前在我國，環(huán)境收費包括排污、污水和垃圾處理等費用，其中排污費是在環(huán)保稅立法中主要的改革對象。而根據(jù)2003年開始施行的《排污費征收使用管理條例》規(guī)定，排污費目前的征管體制是環(huán)保部門核收。

現(xiàn)在，環(huán)保稅未來征收模式基本已經(jīng)確定采取環(huán)保部門配合稅務(wù)機關(guān)征收的模式，即環(huán)保認(rèn)定、稅務(wù)征收的征管模式。

“雖然《征收使用管理條例》出臺之后，排污費的征收較從前已經(jīng)嚴(yán)格許多，但是仍與環(huán)保部門的自身利益緊密相連。如果將費改稅，其實技術(shù)上并不存在太大問題，但是肯定會影響環(huán)保部門的利益?！敝茜娓嬖V《法人》記者。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文教授在接受《法人》記者的采訪時也認(rèn)為，環(huán)保部門的利益將在費改稅的過程中被觸碰。

認(rèn)知屬于機體認(rèn)識以及獲取知識的智能加工過程，常出現(xiàn)在學(xué)習(xí)、記憶、思維、情感等行為中，而認(rèn)知障礙主要是指機體認(rèn)識以及獲取知識的智能加工過程出現(xiàn)異常，導(dǎo)致機體出現(xiàn)學(xué)習(xí)、記憶、思維、情感等行為障礙，部分患者同時伴有失語、失認(rèn)等病理改變。換言之，當(dāng)機體的認(rèn)知功能出現(xiàn)問題時，其思維、情感、意志等會出現(xiàn)一系列變化，且有研究證實，認(rèn)知功能缺陷者常伴有特殊的個性特征，如內(nèi)向、好幻想、敏感、孤僻、思維缺乏邏輯性等。

“排污費協(xié)議收費的現(xiàn)象在全國都存在，比如本來應(yīng)該收一萬但是卻收五千，環(huán)保部門既收了錢，企業(yè)也享受到了優(yōu)惠。收費并非全國統(tǒng)一，因此存在地方保護(hù)主義?！背＜o(jì)文表示，環(huán)保稅立法之后將核定與征收分開，但是排放基數(shù)等信息都掌握在環(huán)保部門手中，必然會涉及真實收費的問題。而《立法》法規(guī)定稅收法定原則，既然有國家法律規(guī)定，就必須要真實地收取，在核查時可能會把現(xiàn)在很多地方弄虛作假的環(huán)境數(shù)據(jù)都暴露了。

“另一個問題就是積極性。”常紀(jì)文向《法人》記者解釋。原來排污費由環(huán)保部門征收，也由環(huán)保部門使用，費改稅之后環(huán)保部門無法直接利用這筆錢款，但是卻有很多事業(yè)單位需要養(yǎng)活。雖然現(xiàn)在事業(yè)單位改革，環(huán)評和環(huán)境規(guī)劃等部門在脫鉤，以后環(huán)保部門財政規(guī)劃的壓力會小一些，但是仍然會影響環(huán)保部門的積極性，而地方國土部門也存在類似的問題。

除此之外，費改稅也給環(huán)保部門的核算提出了更大的要求。按照《排污費征收使用管理條例》規(guī)定：環(huán)保部門負(fù)責(zé)污染物排放核定工作，具備監(jiān)測條件的，按規(guī)定的監(jiān)測方法進(jìn)行核定；不具備監(jiān)測條件的，按物料衡算方法進(jìn)行核定。而在實踐中很多都是按照物料和能耗來折算、核算的。而環(huán)保稅立法后，對不能監(jiān)測的核定將要求用自動核算，這對環(huán)保部門提出更大要求。

也有觀點稱，在環(huán)保部門利益受到影響的同時，稅務(wù)部門也可能認(rèn)為征稅是它們的權(quán)限，環(huán)保部門不應(yīng)該插手。有財稅專家曾在接受媒體采訪時表示：“稅務(wù)部門希望把稅基能夠計算得簡簡單單，最好計算機一按就可以知道?！倍斗ㄈ恕酚浾攉@悉，稅務(wù)部門也曾考量過自己組建隊伍進(jìn)行核算。但是由于環(huán)保稅的核準(zhǔn)較為復(fù)雜，專業(yè)度需求高，而且將會和環(huán)保部門現(xiàn)有隊伍重復(fù)，因此作罷。此外，費改稅后，國家發(fā)改委將直接喪失排污費價格審批權(quán)。

他山之石如何攻玉

環(huán)境稅這一提法最早出現(xiàn)，是在英國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人庇古1920年出版的著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中。而直至20世紀(jì)70年代，將稅收作為環(huán)境保護(hù)的政策措施逐漸成為一些發(fā)達(dá)國家的選擇。

發(fā)達(dá)國家發(fā)展至今，已經(jīng)建立了比較完善、協(xié)調(diào)的環(huán)境稅制，包括能源稅、交通稅、污染稅和資源稅等多個稅種類型，對促進(jìn)能源資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要作用。無論從制度內(nèi)容還是從征收管理方面，我國的環(huán)保稅制度設(shè)計都不可避免地會將國外環(huán)保稅實踐作為經(jīng)驗借鑒。

“我認(rèn)為我們對可能產(chǎn)生的困難和問題的估計不足?！北M管環(huán)保稅立法出臺已指日可待，但對于“引進(jìn)”環(huán)保稅立法，常紀(jì)文有著自己的擔(dān)憂，“中國的很多制度是從外國直接拿來，但是對可能產(chǎn)生的問題沒有預(yù)估。借鑒國外環(huán)保稅當(dāng)然是好事，但是轉(zhuǎn)為我國立法之前，應(yīng)該更進(jìn)一步調(diào)研國外環(huán)保稅征收后所產(chǎn)生的問題，以提早應(yīng)對?！?/p>

目前，在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家中，絕大部分都征收和環(huán)保相關(guān)的稅目。按照OECD的統(tǒng)計口徑，燃油稅、消費稅和資源稅都算作環(huán)境稅。加拿大麥啟泰律師事務(wù)所合伙

人、中國業(yè)務(wù)部共同主席李欣恩向《法人》記者介紹道：“OECD主張環(huán)保稅為最有效的方法，可以促使污染產(chǎn)品的真實成本被反映出來，且可以讓最終消費者以真實成本做選擇?！?/p>

然而，北美地區(qū)在環(huán)保稅制度設(shè)計中卻有著不同的取向。李欣恩告訴《法人》記者：“美國聯(lián)邦政府其實到今天也沒有全面確立環(huán)保稅制度?！蹦壳?，美國在普及環(huán)保稅上采取的措施是鼓勵稅多于懲罰稅。

而在加拿大，政府更多采取平衡手段促進(jìn)環(huán)保，所以環(huán)保稅只是其中一部分，其他手段包括了監(jiān)管、鼓勵、補助手段等。

由此看來，各國對于環(huán)保稅制度的設(shè)計都有著特殊的考量。

五大問題冷思考

在經(jīng)過了三中全會、四中全會和新《環(huán)保法》的醞釀后，環(huán)保稅立法改革對費改稅已經(jīng)形成一致意見。

環(huán)保領(lǐng)域“費改稅”將對改善我國環(huán)境問題起到的積極作用值得期待。學(xué)界普遍認(rèn)為：環(huán)保稅的征收能夠以更穩(wěn)定、權(quán)威的方式，通過提高污染物排放成本，降低污染物排放量；推動節(jié)能環(huán)保技術(shù)的研發(fā)與推廣；通過科學(xué)化的手段評估企業(yè)行為，引導(dǎo)企業(yè)行為。

常紀(jì)文在接受《法人》記者采訪時指出，雖然目前從總體上看，推進(jìn)環(huán)保稅立法是大勢所趨，但是仍有五個問題需要立法機關(guān)進(jìn)一步思考解決。

“在我國現(xiàn)有環(huán)境容量有限的情況下，環(huán)保稅是否能有效地調(diào)節(jié)市場行為？”常紀(jì)文首先發(fā)問。

我國環(huán)保稅立法的開端與國際上“綠色稅制”風(fēng)潮的興起不無關(guān)系，但是不得不看到國外的環(huán)境容量和制度環(huán)境與我國存在著很大不同，“據(jù)我所知，歐洲的環(huán)境稅制度很多是在環(huán)境改善之后，在環(huán)境容量有充足空間的前提下，進(jìn)而用稅收來調(diào)節(jié)行為。但是在現(xiàn)在我國霧霾、水污染等環(huán)境形勢嚴(yán)峻的情況下，其實并沒有足夠的環(huán)境空間留給市場調(diào)節(jié)”。

“費改稅的目的是什么？是增加政府財稅收入還是調(diào)節(jié)行為？”常紀(jì)文認(rèn)為這兩者都很有必要。

我國在提出環(huán)境領(lǐng)域費改稅的初期，更多出于增加財政收入的考慮。常紀(jì)文告訴《法人》記者：“若純粹以增加政府財政收入為導(dǎo)向，這是很危險的。面對現(xiàn)在環(huán)境污染嚴(yán)峻的局面，如果單純以收稅為目的，企業(yè)將可能面臨巨大壓力。但如果不以財稅收入為目的也會產(chǎn)生新的問題，比方說，治理污染需要經(jīng)費，但是經(jīng)費收不上來?！?/p>

“費改稅的范圍如何確定？是只包括污染物排放，還是包括生態(tài)保護(hù)稅等？”常紀(jì)文向《法人》記者解釋道，太寬或者太窄都將存在問題。

常紀(jì)文表示，如果征稅范圍太寬，實施起來并不現(xiàn)實。但如果太窄，那就無法實現(xiàn)費改稅的初衷。而對于碳稅、自然資源稅、生態(tài)資源稅等是否要包括進(jìn)去，都需要進(jìn)一步調(diào)研。據(jù)《法人》記者了解，在過去幾稿環(huán)境稅送審稿中，關(guān)于碳稅是否納入其中一直存在反復(fù)，而目前的立法設(shè)計中，二氧化碳已經(jīng)被排除在征稅范圍之外。

“費改稅如何協(xié)調(diào)不同稅收之間的關(guān)系？如何協(xié)調(diào)地區(qū)間、人群間的差異？”對于平衡標(biāo)準(zhǔn)稅率的重要性，常紀(jì)文認(rèn)為，這關(guān)系到費改稅的目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)。對此問題，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南也認(rèn)為：“環(huán)境稅費標(biāo)準(zhǔn)高低直接決定經(jīng)濟(jì)手段的功能發(fā)揮。環(huán)境稅必須有精確簡單的稅基、實現(xiàn)穩(wěn)定的收入和具有環(huán)境有效性。”

與之相關(guān)的就是稅率是否應(yīng)當(dāng)有區(qū)域差異，“現(xiàn)在在排污費之下，地區(qū)之間因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的不同收費標(biāo)準(zhǔn)有著較大差異，但是如果環(huán)保稅立法之后全國統(tǒng)一稅率標(biāo)準(zhǔn)，將會引起很多問題。這就需要細(xì)化、解決國家稅收法定原則與地方的區(qū)域差異性問題” 。

“我認(rèn)為普及環(huán)保稅需要考慮的一大問題是對低收入人士的公平性，因為環(huán)保稅的征收將關(guān)乎日常生活用品?！崩钚蓝骶铜h(huán)保稅立法中可能產(chǎn)生的差異問題表示關(guān)注，“在美國和加拿大，對于環(huán)境相關(guān)的消費稅一般會對低收入家庭有所補助，以確保不把壓力加在低收入家庭中。”

“最后就是環(huán)保稅由誰使用？用于哪些方面？”對于這一學(xué)界存在分歧的問題，常紀(jì)文向《法人》記者表示，“環(huán)境稅應(yīng)該?？顚Ｓ?，只能用于環(huán)境保護(hù)?！?/p>

但對于稅款專用問題，學(xué)界也存在不同觀點，施正文在接受《法人》記者采訪時就表示，環(huán)境稅的使用不應(yīng)做?？顚Ｓ锰幚恚瑧?yīng)該納入一般預(yù)算之中統(tǒng)籌使用。

“在中國，只要決定了、敢干，都可以實現(xiàn)，只是是否細(xì)致的問題?！睂τ诃h(huán)保稅立法的未來，常紀(jì)文認(rèn)為，“先通過立法把這件事情做起來。但是事情應(yīng)該想多一些，很多難處要顧及全。”

在看到環(huán)保稅可能為環(huán)境改善帶來一系列好處的同時，需要注意的是我國環(huán)保稅立法改革仍處于探索期。由于環(huán)保稅立法中在理論和操作層面存在的種種問題，環(huán)保稅的出臺不宜急于求成，最好先行試點。不過環(huán)保稅立法時至今日，還是呼吁加速立法、盡快征收的聲音更為迫切。

財政部財政科學(xué)研究所近日發(fā)布的煤控財稅政策路線圖中設(shè)想：2016年開始征收環(huán)境保護(hù)稅，2019年左右開始征收低稅率水平的碳稅。結(jié)合多位專家做出的2016年完成環(huán)境保護(hù)稅立法的設(shè)想，已經(jīng)可以期待環(huán)保稅立法改革已經(jīng)進(jìn)入了倒計時。