憲法生態(tài)主義視野下城市發(fā)展的法治保障

魏健馨

摘 要：城市化是國家現代化的標志之一，城市發(fā)展的重要意義越來越突出。但是，到目前為止發(fā)生在城市這個特定環(huán)境內的事件和事故，對傳統(tǒng)概念上的城市發(fā)展思路、戰(zhàn)略，以及法治保障提出了挑戰(zhàn)，表明城市發(fā)展同樣需要轉型。憲法生態(tài)主義作為制度化、規(guī)則化的資源與權利的配置方式，為城市發(fā)展確立了最高原則，即人與自然之間、人類社會內部的和諧，目標是最大限度地保證人類與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展狀態(tài)。憲法生態(tài)主義視野下城市發(fā)展的法治保障意味著在立法觀念上要以“人類和自然生態(tài)共同利益”為核心，法律規(guī)范以促進人類與自然環(huán)境之間和諧關系為目標，要有對破壞自然生態(tài)的城市發(fā)展和城市規(guī)劃的設計、方案進行嚴格懲處的法律責任制度。

關鍵詞： 憲政生態(tài)主義；生態(tài)城市；城市發(fā)展；城市規(guī)劃法；社會生態(tài)

中圖分類號：DF0 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）06-0092-09

問題的提出

在現代化的過程中，越來越多的人選擇以城市作為生活、工作的落腳點，尤其對于大多數中國人來說，城市一直以來在人們的心目中就是作為一種現代生活、文明生活、高品質生活的象征，令非城市居民向往。隨著城市化①的發(fā)展，有跡象表明，城市發(fā)展的現實狀況讓人們對城市生活的美好期待有所幻滅。近年來，在城市發(fā)展過程中遭遇的各類事件，挑戰(zhàn)人們的心理底線。霧霾的籠罩、②飲用水污染、工程項目的選址及?；返膶徟c監(jiān)管、③食品衛(wèi)生與安全、④城市公共設施（如排水系統(tǒng)、廢棄物處理等）、⑤交通擁堵、⑥治安惡化等問題，都構成對城市發(fā)展及其法治保障的挑戰(zhàn)。為了克服在城市發(fā)展過程中所遭遇的上述問題帶來的困擾，有必要從憲法生態(tài)主義的視角，審視與更為理性地思考城市發(fā)展中人類與自然生態(tài)環(huán)境之間的關系，以便為城市發(fā)展的法治保障提供新理念，采取正向的行動力。

憲法生態(tài)主義作為一種新理念，是以“人類與自然生態(tài)共同利益中心”作為制度化、規(guī)則化的資源與權利配置方式的立足點，以人與自然之間的和諧、人類社會內部的寬容為最高原則，以最大限度地保證自然生態(tài)環(huán)境滿足所有生命體的生存與發(fā)展的最佳狀態(tài)為目標。⑦依照憲法生態(tài)主義的價值取向，城市發(fā)展的目標是生態(tài)化與可持續(xù)化，是將自然環(huán)境、經濟發(fā)展和社會效益協(xié)調統(tǒng)一的生態(tài)城市發(fā)展模式，也是現代城市發(fā)展的理性選擇。對此，城市發(fā)展的法治保障至關重要，通過制定、實施和修改城市發(fā)展法律規(guī)范，使自然生態(tài)環(huán)境與人類需求之間保持合理的張力，經濟與社會的優(yōu)勢地位得以確立，借助于現代科學手段設定城市的生態(tài)化標準，指引、調整和保障城市發(fā)展目標的終極實現。

本文的立意可以簡要概括為，在憲法生態(tài)主義理念指導下，以城市發(fā)展的法治保障為主題，通過對城市發(fā)展及其制度規(guī)則等構成的法律體系及其實施效果的檢討，針對當下城市發(fā)展中面臨的具體問題提供有效的法律對策，為促進城市的和諧發(fā)展提供專業(yè)理論支持。

一、憲法生態(tài)主義視野下城市發(fā)展的價值取向

城市作為特定行政區(qū)域內的政治、經濟和文化中心，是人類社會文明發(fā)展到一定階段的產物，也是社會文明進步的驅動力量。人類社會的不斷進化過程實質上就是農業(yè)活動向非農業(yè)活動轉換、農業(yè)人口向非農業(yè)人口轉變、社會生活方式的轉變、人文關系的變化。在有些學者看來，作為一個國家進入現代經濟增長過程標志的經濟增長的大大加快，一般也同時伴隨著總人口中城市人口份額的加速上升。[1]農村人口向城市的集中是城市化的基本表征（包括城市數量的增加、城市人口規(guī)模的擴充）、經濟活動的聚集（各種生產要素向城市的聚集）、資金、技術等向城市高度集中，生活方式的城市化（日常生活習慣、習俗； 制度、規(guī)則和方法）、制度城市化（經濟活動組織和生存社區(qū)制度安排）即“城市化”⑧的過程，城市化過程意味著城市經濟社會文化和生活方式的轉型，先進的基礎設施、公用設施、城市生態(tài)系統(tǒng)、知識性的經濟結構、城市規(guī)劃科學化、城市基礎設施現代化、城市生態(tài)環(huán)境園林化、城市經濟高技術產業(yè)化、城市居民生活高度社會化、城市資源利用高度集約化。對于各國來說，城市發(fā)展是國家現代化與社會發(fā)展的必然趨勢，城市發(fā)展的重要意義是不言而喻的。

但是，在人類社會的整體發(fā)展過程中，不論是先發(fā)達國家還是后發(fā)達國家，都經歷過或正在經歷著曲折的城市發(fā)展過程。西方發(fā)達國家的城市化模式其實就是，污染——治理——再污染——再治理的過程。隨著后工業(yè)化時代的到來，發(fā)達國家憑借著高端的科學創(chuàng)新和先進的技術手段，以知識經濟逐漸替代傳統(tǒng)工業(yè)經濟，步入生態(tài)城市的發(fā)展階段。而那些高消耗、高污染、破壞生態(tài)平衡的傳統(tǒng)行業(yè)，在全球化的過程中被發(fā)達國家通過各種形式和途徑轉移到了欠發(fā)達國家或地區(qū)，其中也包括中國在內。隨著城市化速度的加快，全球的生態(tài)環(huán)境急驟惡化，資源枯竭、環(huán)境污染、物種滅絕等生態(tài)危機已經成為籠罩在人們心頭上的陰影。當生態(tài)環(huán)境的破壞轉化為沉重的經濟負擔時，后發(fā)國家面臨著嚴峻的考驗，更要對自然生態(tài)環(huán)境及其價值觀作出反思。當人們極力追求經濟發(fā)展、追求高速發(fā)展的時候，城市建設的重心應該是什么？當經濟發(fā)展與其帶來的空氣污染、食品安全、交通擁堵等危及到人們的生存權的時候，應當如何進行取舍？真正意義上的現代化與經濟發(fā)展的目的到底是什么？

對此，憲法生態(tài)主義為人類的理性思考提供了新的理念。它的意義首先在于矯正傳統(tǒng)法理學觀念中以人為本的偏頗立場。作為傳統(tǒng)憲政法理學基礎的自由主義價值觀念是以人類利益為中心的，這一立場把人類和自然生態(tài)系統(tǒng)截然分開，并過于自信地將人類作為萬物的尺度，從而陷入了人類是自然界主宰者的誤區(qū)，也因此造就了人類的“致命的自負”（哈耶克語）。所以一直以來人類追求發(fā)展的基本模式是：將經濟利益最大化預設為人類社會發(fā)展的動力；對自然環(huán)境的掠奪和征服成為社會發(fā)展的主要手段；沒有節(jié)制的欲望和享受是社會發(fā)展的終極目標。最終使人類深陷于自戀情結之中而不能自拔。其次，憲法生態(tài)主義在深刻反省的基礎上，擯棄了“人類利益中心”的傳統(tǒng)思維模式和立場，代之以“人類和生態(tài)共同利益中心”的進步理念，蘊涵著尊重生態(tài)自然的思想。[2]依照憲法生態(tài)主義的觀念，人類只是生態(tài)環(huán)境中的自然鏈接環(huán)節(jié)之一，人類與自然的存在價值是相互印證的，認可“人類價值利益對自然整體的依存性，生態(tài)自然作為整體擁有諸多層次的潛力和特征，它既是人類生存價值的最終體現，也是對人類價值目標與追求的根本性限制，人類的價值創(chuàng)造活動不能突破自然環(huán)境的許多特征所規(guī)定的根本性限定，同時還必須承認人類與其他生命物種種群存在價值權利的平等性?！盵3]只有在人類和自然生態(tài)系統(tǒng)共存的背景下，人類自身的生存和發(fā)展需求才能獲得最大限度的滿足，并且只有將人類自身的利益與自然生態(tài)的利益結合在一起，才能使人類獲得持續(xù)性發(fā)展的可能。人類的價值不可能超越自然生態(tài)環(huán)境整體的價值，人類具有的理性使它能夠超越自己物種種群的局限，認識到自然生態(tài)整體的進化是價值創(chuàng)造的源泉。地球上的任何一個物種，包括人類在內，如果離開了整個自然生態(tài)系統(tǒng)的關照，也就失去了它的存在價值。

憲法生態(tài)主義視野下的城市發(fā)展是一種理性地從自然生態(tài)系統(tǒng)的運行法則中獲得關于自身正確定位的基本立場，它以整個自然生態(tài)環(huán)境為背景來審視人類的可持續(xù)發(fā)展前景。因此，城市發(fā)展不應該只局限于注重經濟發(fā)展的目標，而忽略與自然生態(tài)環(huán)境之間庇佑、相互促進的關系。憲法生態(tài)主義視野下城市發(fā)展的價值取向是城市的自然生態(tài)環(huán)境和諧與城市的社會生態(tài)和諧，并始終朝向生態(tài)城市的方向。

（一）城市的自然生態(tài)和諧

城市的自然生態(tài)和諧是指城市外部與內部的生態(tài)化布局，城市發(fā)展的格局是適合人類以及其他各類生命體生存、多樣化的“自然生態(tài)系統(tǒng)” 。城市即是處于國家地理環(huán)境意義上的整個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之內，又為生活在其間的城市居民提供生態(tài)化的空間，人與自然和諧相處，共生共存。憲法生態(tài)主義對城市發(fā)展的基本要求是，處于城市區(qū)域內這個特定的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的人與其他生命體，都以符合其自然屬性的方式生存和相互依存，并與城市的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保持一致和確定的和諧共生關系，進而形成生態(tài)城市的發(fā)展狀態(tài)。或者換言之，城市居民正是生活在一個生態(tài)化的城市環(huán)境之中，城市居民的生活是這個自然生態(tài)系統(tǒng)的有機組成部分。城市居民與自然生態(tài)環(huán)境之間的和諧狀態(tài)是城市發(fā)展的終極目標，也是城市秩序的更高層次，和諧恰恰是人與自然生態(tài)環(huán)境之間在不斷地調適和修正的過程中所形成的“自足的狀態(tài)” ，也是促進城市發(fā)展的一種自發(fā)的、內在的優(yōu)化機制。作為一種價值取向，城市的自然生態(tài)和諧是人類主導下的不同生命體，在遵循自然法則的前提下，對城市環(huán)境所做的積極地回應和有益的互動，并因此而形成有利于不同類別生命體的個性發(fā)展的整體氛圍。在生態(tài)城市的內涵中，和諧表達的是處于城市中的生命體對各自需求的相互肯定與滿足，對各自主體地位的相互認同，以及對主體權利的相互尊重。城市生態(tài)系統(tǒng)的最高價值在于和諧，和諧不僅是人類的最高本性，也是宇宙的最高本性。人類只有依托在和諧的城市自然生態(tài)環(huán)境中，才能保持個性的張揚，并獲得最大化的城市發(fā)展空間。所以，生態(tài)和諧對于城市而言，絕不意味著單純?yōu)榱巳祟惖纳婧桶l(fā)展而使城市發(fā)展變得沒有節(jié)制，如越來越多的人口涌進城市，各式各樣怪誕的建筑物使城市成為水泥森林，空氣中彌漫的都是汽車及工業(yè)生產的尾氣、廢氣的混雜味道，植被綠化成為難得的點綴，曾經與人為友的小動物的棲息之地不斷收縮。

憲法生態(tài)主義視野下城市自然生態(tài)環(huán)境的和諧，是在正視人類與其他物種之間的共同棲息的密切關系前提下，通過制度化的規(guī)范體系來確定不同主體的權利主體地位，以促進不同生命體的自然進化，通過對自然資源的合理配置，實現人類與自然生態(tài)系統(tǒng)的共同可持續(xù)發(fā)展目標。

（二）城市的社會生態(tài)和諧

城市的社會生態(tài)和諧主要是指人類在社會生活領域中的秩序狀態(tài)。在全球化的背景下，以城市作為主要的生活場所，人類的社會生活呈現出多元化、復雜化和異質化的特征。外顯為現代城市的文明病，在后發(fā)國家，特別是處于社會轉型階段的國家，這種特征更為突出，具體表現為社會關系的復雜化、社會結構的分化。不同利益主體、不同利益訴求之間存在著巨大的差異和分歧，人類作為一個整體，由于后天發(fā)展上的差別導致貧富差距還在拉大的過程中，其內部在一定程度上已經形成了“無法彌補的斷裂”，⑨城市的社會生活已經異化成為經濟強者、資源優(yōu)者恣意縱橫的地方，導致城市居民作為一個整體內部出現了新格局，不斷地衍生出不同類別的群體，如外來人口、農民工、打工仔打工妹，都成為新移民的稱謂，實質上等同于弱勢群體的代名詞。在經濟強者的成功光環(huán)下映照出的是少數人、弱勢群體的權益保護與實現的明顯不足，從而滋生出越來強烈的心理變態(tài)、離異情緒和極端行為。⑩對城市社會生活秩序不僅是一種挑戰(zhàn)，甚至是一種嚴重的破壞。所以，當代的城市發(fā)展同樣要面對多元主體、多元利益并存的“差序格局”，[4]通過更為合理、審慎地制度設計來保持城市的社會生態(tài)系統(tǒng)處于和諧狀態(tài)，以回應社會的轉型與社會變遷。所以，所謂城市的社會生態(tài)和諧旨在通過城市資源與經濟的均衡發(fā)展，通過獲取最大化的經濟效益來有效地化解已經異化了的社會生態(tài)環(huán)境，使不同的利益群體和利益訴求都能在體制內找到自己的定位，在知曉自己作為權利主體所享有權利的同時，也對其他主體所享有權利給予相應的尊重，當權利受到侵害時，能夠通過體制內的正當途徑來表達自己的利益訴求。城市的社會生態(tài)和諧旨在體現經由全體城市居民的共同努力，而營造出的一種文明的城市生活狀態(tài)，強調的是城市居民內部人與人之間的和諧狀態(tài)，以共同面對城市發(fā)展的未來。

在憲法生態(tài)主義視野的比照下，城市發(fā)展過程中表現出來的公共設施緊缺、交通擁堵、治安惡化、惡性競爭及壓力、城市居民內部的分化，精神疾病心理疾病患者的增加等現象都是城市社會生態(tài)不和諧的具體表現，在深層次上暴露出人類共同體內部遭受諸多現實問題的困擾?，F代城市的文明病不僅體現在城市的自然生態(tài)系統(tǒng)上，也出現在城市的社會生態(tài)系統(tǒng)內。伴隨著城市化進程的是城市居民內部的分化愈加明顯，成為影響城市發(fā)展的社會性問題。

二、城市發(fā)展的法制保障體系

在中國，城市發(fā)展的法治保障與宏觀政治、經濟和社會環(huán)境緊密相關。城市發(fā)展的法治保障是基于城市化的前提，城市發(fā)展的法治保障貫穿于城市化的進程中?；厮葜袊某鞘邪l(fā)展史，在城市發(fā)展進入到規(guī)模化、穩(wěn)定化階段以后，才出現了真正意義上的法律制度保障體系。一般認為，改革開放之后，國家進入經濟體制改革、經濟快速發(fā)展階段，城市的地位與作用顯著加強，并呈現出城市類別多樣化的特點，除了眾所周知的直轄市以外，還有經濟特區(qū)城市、計劃單列市，以及國務院批準的較大的市等。這些不同類別、不同行政級別的城市的設置，旨在通過對城市定位的明確設定，充分發(fā)揮其在經濟體制改革和經濟建設方面的獨特作用。因此，必然要求通過法律規(guī)范對城市這一“特定建筑環(huán)境”，進行更為合理和科學的布局，隨著規(guī)制城市發(fā)展的法律部門的出現，標志著城市發(fā)展開始進入法治化的軌道。

筆者認為，城市發(fā)展的法律規(guī)范體系可以描述為，以憲法為統(tǒng)領并在憲法基本原則指導下，以城市發(fā)展為主旨的法律法規(guī)，構成了中國城市發(fā)展的法治保障體系。概括而言，城市發(fā)展的法治保障就是通過立法來確立城市發(fā)展的價值取向，確定城市的功能、性質和發(fā)展方向，對城市的結構、形式和空間布局等具體細節(jié)作出制度安排。因此，城市發(fā)展的法律保障制度就是調整城市發(fā)展過程中所發(fā)生的各種社會關系，保障各項建設活動、方案和計劃有助于實現城市的生態(tài)化、可持續(xù)化發(fā)展的目標，并對違背城市發(fā)展目標的違法行為進行處理和矯正的各種規(guī)范和制度的總稱。

（一）城市發(fā)展的憲法原則

城市發(fā)展法治保障的最高層次就是憲法原則。現行憲法為城市發(fā)展確定了基本原則，11現行憲法第九條第2款規(guī)定的基本精神可以概括為確立了城市發(fā)展的合理化、生態(tài)化和可持續(xù)化的基調。在城市發(fā)展的主題上，首先體現為城市的布局應當合理地利用各類自然資源，其次是保持城市自然生態(tài)環(huán)境內生物的多樣化狀態(tài)，再次就是維護整個自然生態(tài)和社會生態(tài)系統(tǒng)的和諧、秩序狀態(tài)?，F行憲法的規(guī)定充分體現了可持續(xù)發(fā)展的基本思路，以尊重自然生態(tài)系統(tǒng)的和諧為前提，同時為其他相關的城市發(fā)展立法奠定了基礎。

（二）城市發(fā)展的主干法——從《城市規(guī)劃法》12到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》13

作為城市發(fā)展法治保障的專門性法律，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》被認為是主干法。這一層次法律規(guī)范的目標是，在憲法性原則的指導下，確立城市的總體規(guī)劃。根據城市在中國經濟發(fā)展中的地位和作用，確定城市性質，制定城市中長期發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)模，明確社會、經濟發(fā)展和城市基礎設施建設的用地方案，提出城市主要建設標準和指標，制定產業(yè)發(fā)展、住宅建設、城市綜合交通體系、河湖和綠地系統(tǒng)、各項社會事業(yè)空間布局規(guī)劃和城市近期建設規(guī)劃?？傮w而言，專門性法律所確立的城市發(fā)展思路具有綱領性、戰(zhàn)略性和導向性，其作用是為城市發(fā)展提供指導性框架。[5]

在城市發(fā)展的過程中，城市規(guī)劃與城市發(fā)展的關系極為密切。在法律性質上，城市規(guī)劃屬于比較典型的行政規(guī)劃，在實質意義上則是城市資源的配置，在人與人之間、人與自然之間進行資源的整合與配置，以實現城市發(fā)展的整體目標。以城市發(fā)展為主題的專門性法律實質上就是有關城市規(guī)劃的制度安排。與世界上第一部城市規(guī)劃法相比，中國城市發(fā)展法治保障的起步晚了八十年。14盡管如此，《城市規(guī)劃法》的意義還是極其重大的，一是因為它的法律位階比較高，具有僅次于憲法的法律地位，二是它為城市發(fā)展、城市規(guī)劃，以及城市建設提供了切實的法律保障。2007年通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在原《城市規(guī)劃法》的基礎上，明確了促進環(huán)境保護和生態(tài)改善的原則。15該法立足于城鄉(xiāng)一體化，科學地總結城鄉(xiāng)建設的實踐經驗，同時嘗試借鑒其他國家有關城市發(fā)展的先進經驗，改變原有的、相對落后的原則和制度規(guī)定，確立更為合理的城市規(guī)劃體系和更加嚴格的城市規(guī)劃實施制度，以便兼顧、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的同步發(fā)展。16

此外，《環(huán)境保護法》17明確了“推進生態(tài)文明建設”的目標，通過保護和改善環(huán)境，促進包括城市在內的天然的和經過人工改造的環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，并將保護環(huán)境提升為國家的基本國策。

（三）城市發(fā)展的行政規(guī)章和技術標準

在憲法原則與城市規(guī)劃法律規(guī)范之下的是與城市發(fā)展相配套的行政規(guī)章和技術標準等規(guī)范。1984年國務院《城市規(guī)劃條例》的頒布，是中國第一部城市規(guī)劃領域的行政法規(guī)，標志著城市發(fā)展法制保障的濫觴。該《條例》對城市規(guī)劃提出了具體的要求，18同此后的《城市綠化條例》一樣都提出了改善生態(tài)環(huán)境的目標。19以國務院各類有關城市規(guī)劃條例的實施為驅動，政府職能部門與地方行政區(qū)域單位也開始制定相應的條例和實施細則，貫徹“改善生態(tài)環(huán)境”、“保護生態(tài)環(huán)境”的城市發(fā)展戰(zhàn)略。其中具有代表性的還有建設部頒行的《城市規(guī)劃編制辦法》及其《實施細則》，以調控城市空間資源為手段，促進城市全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展；20《城建監(jiān)察規(guī)定》則進一步明確了專門的城建監(jiān)察工作機構及其具體職能。21這些行政規(guī)章所確立的城市規(guī)劃方案的制定；城市綠地規(guī)劃標準、城市綠地的保護和管理、法律責任，城市規(guī)劃編制的具體規(guī)定和技術標準，為憲法所確立的城市發(fā)展原則，以及《城市規(guī)劃法》的有效實施，提供了系列配套措施和途徑。地方行政區(qū)域單位基本上都經過了從城市規(guī)劃法到城鄉(xiāng)規(guī)劃法的轉換，以現行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據，結合本地的實際情況，對城市發(fā)展“實施規(guī)劃管理”。22

上述國務院行政規(guī)章與地方性法規(guī)都含有體現或配合城市生態(tài)化發(fā)展的內容，表明從中央到地方各級政府越來越重視城市發(fā)展的生態(tài)化和法治化，在城市發(fā)展的過程中伴隨著城市發(fā)展觀念的更新，逐步地進行全面、系統(tǒng)的城市生態(tài)化發(fā)展法治保障體系的構建與完善。

（四）城市發(fā)展的國家綱要

涉及城市發(fā)展的國家綱要為數較多，按照時間順序，以下幾個相關規(guī)范性文件最具有代表性?！度珖鷳B(tài)示范區(qū)建設規(guī)劃綱要（1996—2050）》提出了在快速城市化的過程中，要改變傳統(tǒng)發(fā)展模式，保護和建設生態(tài)環(huán)境，實現可持續(xù)發(fā)展的目標，要“以生態(tài)學和生態(tài)經濟學為指導”，使生態(tài)示范區(qū)成為一個復合生態(tài)系統(tǒng)。其中涉及生態(tài)城市示范區(qū)的建設，通過確定城市發(fā)展的近期、中期、遠期目標，有組織、有步驟地進行生態(tài)城市示范區(qū)的建設，不斷地改善城市生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，使園林、綠化、草坪和自然、人文景觀、生態(tài)景觀等各項資源得到有效合理的利用。23

《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》指出生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件，日益惡化的生態(tài)環(huán)境嚴重影響可持續(xù)發(fā)展。國家生態(tài)環(huán)境建設要以改善生態(tài)環(huán)境、提高人民生活質量、實現可持續(xù)發(fā)展為目標。將生態(tài)環(huán)境建設與經濟發(fā)展緊密結合起來，促進生態(tài)效益、經濟效益與社會效益的協(xié)調統(tǒng)一。同時強調依法保護和治理生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)環(huán)境的保護和建設法制化。在確定近期、中期和遠期目標的同時，針對不同地區(qū)的自然特點明確生態(tài)環(huán)境建設的主攻方向。24《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》特別提出重視城市生態(tài)環(huán)境的保護，強調“在城鎮(zhèn)化進程中，要切實保護好各類重要生態(tài)用地”。城市要“確保一定比例的公共綠地和生態(tài)用地”，并“加強立法和執(zhí)法，把生態(tài)環(huán)境保護納入法治軌道”。25《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》是根據《環(huán)境影響評價法》制定的，目標是“從源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞”，實現可持續(xù)發(fā)展目標。通過確立國家環(huán)境影響評價信息共享機制，要求地方政府及其有關部門對其組織編制的土地利用、城市建設等有關規(guī)劃，進行環(huán)境影響評價，以強化規(guī)劃及審批部門的環(huán)境責任，為生態(tài)城市建設提供制度保障。26

此外，國家環(huán)?？偩衷凇渡鷳B(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設指標》中提出了生態(tài)市的經濟發(fā)展、環(huán)境保護和社會進步指標，具體包括制訂生態(tài)市建設規(guī)劃，城市建成區(qū)通過國家環(huán)保模范城市考核驗收并獲命名，設置獨立的環(huán)保機構，污染防止治理和環(huán)境保護成效顯著，國家環(huán)保法律法規(guī)得到有效地實施等。

概括而言，21世紀以后以城市發(fā)展為主題的法律規(guī)制呈現出的主要特點是，對改革開放、社會主義市場經濟體制和社會轉型的積極回應，以完善城市發(fā)展法律體系為目標，在具體內容上增強了城市發(fā)展的綜合調控，并對舊的法律規(guī)范和技術標準進行修訂，城市發(fā)展的生態(tài)化、法治化水平有了很大地提高，充分體現出對自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護與重視。特別值得肯定的是，生態(tài)城市的理念開始出現在以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心的城市發(fā)展法律制度中。27從整體上看，城市發(fā)展法律制度體系建設及其保障機制，經過幾十年的發(fā)展已經基本構建成型，成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，同時也為未來的城市發(fā)展奠定了良好地制度基礎和法律保障。

三、城市發(fā)展法治保障的不足與完善

需要指出的是，由于中國城市發(fā)展的生態(tài)保護理論與實踐的起步較晚，相關法律法規(guī)的制定相對滯后，使得城市發(fā)展的法治保障存在著明顯的不足，有待于進一步完善。筆者將其概括為觀念和行動力兩個主要方面。

（一）城市發(fā)展法治保障的不足

首先，生態(tài)城市的理念不足。憲法生態(tài)主義視野下城市發(fā)展的理念是生態(tài)城市的概念與目標。通過對現行城市發(fā)展與城市規(guī)劃的法律法規(guī)的梳理，可以看出，在所有相關法律規(guī)范中尚未明確提出“生態(tài)城市”的概念。如果做一個重要性排序的話，似乎經濟與社會發(fā)展處于更優(yōu)的位置，而不是生態(tài)環(huán)境保護處于首要地位。其次，生態(tài)城市的行動力不足。與生態(tài)城市發(fā)展理念息息相關，行動力上也會有所欠缺。法律法規(guī)中涉及的生態(tài)城市發(fā)展制度缺乏配套的法律法規(guī)、政策的支持和細化，沒有具體的實施程序、監(jiān)督程序，特別是法律責任部分明顯不足。由此使得已有的法律規(guī)定缺少具體的實施路徑，直接影響到城市發(fā)展的設計目標無法實現。此外，與《環(huán)境保護法》、《土地管理法》等配套法律規(guī)范規(guī)定的銜接不到位，這些相關法律制度中都未能體現“生態(tài)城市”的基本建設要求，造成各部門在城市發(fā)展中的目標不相一致、不統(tǒng)一，不能進行有效地管理。再次，對破壞生態(tài)城市發(fā)展與建設的法律責任規(guī)定不足。以政府、規(guī)劃主管部門、規(guī)劃編制單位和違法建設的單位和個人作為處罰主體，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就他們各自的違法違規(guī)行為的法律責任作了規(guī)定，主要集中在對違反法定程序方面的行為進行處罰，并不涉及在規(guī)劃編制、實施過程中對造成生態(tài)環(huán)境破壞者應當追究何種法律責任。由此一來，使得自然生態(tài)環(huán)境保護與城市發(fā)展的協(xié)調統(tǒng)一不能得到應有的法律保障和法律救濟。

現行城市發(fā)展與城市規(guī)劃法律制度及其保障，之所以存在上述諸多有待改進之處，從根本上來說，是由于中國城市規(guī)劃法律制度缺乏憲法生態(tài)主義的理念與價值取向的引導，進而導致了城市發(fā)展與城市規(guī)劃在實踐中對生態(tài)環(huán)境的保護力度不夠。因此，當務之急是調整基本立場，從憲法生態(tài)主義的視角出發(fā)，逐步完善城市發(fā)展與城市規(guī)劃法律制度，使其更好地發(fā)揮對生態(tài)化城市發(fā)展的引領和保障作用，著力實現自然環(huán)境、經濟發(fā)展與社會效益協(xié)調統(tǒng)一的現代城市發(fā)展模式。

但是，隨著現代化的推進，城市化進程的加速，人們在享受城市發(fā)展所帶來的愈加豐富的物質生活和精神享受的同時，也開始被能源不足、環(huán)境污染、交通擁堵等現代“城市文明病”所困擾和折磨。近年來日趨嚴重的霧霾問題、其他環(huán)境污染問題、治安管理、交通擁堵等問題，都是由于城市人口短期內急劇增加，以及后工業(yè)化時期人類為了追求物質利益最大化，對自然資源的過度開發(fā)、利用造成的。這種結果給人類敲響了警鐘，面對人們?yōu)閭鹘y(tǒng)城市發(fā)展模式所付出的沉重代價，深刻反思人與自然的關系、人與人之間的關系，探尋城市發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境之間的和諧與統(tǒng)一，是憲法生態(tài)主義提供的新視野。

（二）完善城市發(fā)展法制保障的具體建議

城市發(fā)展的法律規(guī)范體系是一個漸進完善的過程。在這個不斷融入新理念、新規(guī)則的過程中，有以下幾個方面需要進一步加強。

第一，城市發(fā)展要立足于全球化的背景。全球化的背景旨在提醒人們，生態(tài)城市的建設是以世界體系內的自然生態(tài)環(huán)境為背景。在國家層面，作為國際法上的主體，必須履行已加入的國際公約中的國際義務。如《生物多樣性公約》、《國際濕地公約》、《聯合國防治荒漠化公約》、《瀕危野生動植物國際貿易公約》，以及《保護世界文化和自然遺產公約》中關于自然生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定。在國內立法中不斷地將國家公約中的內容轉化為國內法律規(guī)范，引導城市發(fā)展的立法、執(zhí)法和司法，以及城市發(fā)展的具體實踐活動。

第二，補充現行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內容的幾點建議。1.立法宗旨應當體現憲法生態(tài)主義的理念與價值取向。立法宗旨集中地體現了一部法律的基本價值判斷準則，而法律原則直接決定了法律制度的基本性質、內容和價值取向，是法律制度內部間和諧統(tǒng)一的重要保障。在《城市規(guī)劃法》的立法宗旨中融入憲法生態(tài)主義中尊重自然生態(tài)環(huán)境的思想，以及可持續(xù)發(fā)展的理念，引導城市的各項發(fā)展安排在生態(tài)保護的框架內進行，保障生態(tài)城市建設的健康發(fā)展。把人與自然看作一個整體，明確城市發(fā)展應從整體上保障人、自然、城市的和諧共存，實現長遠、健康地發(fā)展。2.將自然生態(tài)保護納入城市規(guī)劃法律制度中的強制性內容。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定了城市總體規(guī)劃的強制性內容，但沒有體現出生態(tài)優(yōu)位原則，根據生態(tài)規(guī)律來安排城市建設的理念，也沒有進一步具體規(guī)定城市控制性詳細規(guī)劃的強制性內容。從生態(tài)城市的建設出發(fā)，將城市綠地系統(tǒng)，自然資源條件的評價和綜合利用，因生態(tài)、資源、文化遺產保護需要嚴格控制建設活動的區(qū)域，因防災減災需要控制或者禁止建設的地域等有關生態(tài)保護的問題納入城市總體規(guī)劃的強制性內容。詳細規(guī)劃可以包括規(guī)劃地段各個地塊的土地使用性質、容積率、植被覆蓋率及公共綠地面積，基礎設施和公共服務設施配套建設的規(guī)定等。3. 增加城市生態(tài)保護專門條款。自城市規(guī)劃開展以來，中國關于環(huán)境保護、生態(tài)保護的規(guī)劃專題就一直處于治理環(huán)境的被動地位，是“先污染后治理”模式下的產物，對主動防御城市生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生考慮較少?！吧鷳B(tài)城市”的構建，要求積極將自然生態(tài)環(huán)境保護的觀點引入城市建設、管理和城市規(guī)劃中來，因此，可以考慮在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中增加有關自然生態(tài)環(huán)境保護、開展城市生態(tài)規(guī)劃的專門條款，引導城市發(fā)展的目標成為生態(tài)城市，以法律的強制性促進生態(tài)城市規(guī)劃工作的普遍開展。

第三，適時制定生態(tài)城市建設的專門性法規(guī)。隨著中國城市發(fā)展與城市規(guī)劃的具體實踐，城市化進程的加快，表現為城市的數量、城市的規(guī)模，以及城市的功能急劇膨脹。因此，在條件成熟的時候，可以嘗試把“生態(tài)城市”建設納入專門性法律規(guī)范的調整范圍，筆者建議可以制定類似于《生態(tài)城市建設促進條例》性質的法規(guī)，作為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的下位法，為生態(tài)城市建設提供更為具體的實施方案、行為規(guī)范和技術標準。同時，不同級別的行政區(qū)域單位的地方性立法在不與憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相沖突的前提下，可以結合當地的實際情況，有的放矢地就污染防治、資源保護、生態(tài)產業(yè)、城市管理等內容制定各具特色的地方性法規(guī)（如條例或辦法），充分發(fā)揮地方立法“因地制宜”更加具有針對性的規(guī)范優(yōu)勢，使生態(tài)城市的發(fā)展取得實際效益。

第四，加大生態(tài)城市建設的監(jiān)督力度。目前中國法治實踐中最為突出的一個困局就是有法不依、執(zhí)法不嚴的問題。這個問題不僅僅是城市發(fā)展法治保障面臨的問題，也是國家整體法治建設中面臨的共同性難題。如何在當下的法律環(huán)境內，提高對城市發(fā)展的法治保障水平，需要有更為完善的法律責任的設計。如監(jiān)督主體的確定、職能范圍、對違法行為的嚴格處罰和法律責任追究等。同時還應該看到，生態(tài)城市的法律監(jiān)督具有堅實的社會基礎。以現有的觀察，社會公眾對生態(tài)環(huán)境質量有切身的感受，生態(tài)城市法律規(guī)范具有社會基礎并容易獲得社會公眾的普遍共鳴。如果說其他生存條件的改善是潛在的話，那么生態(tài)環(huán)境的改善則是顯而易見的，也是人們最為樂見的。28環(huán)境條件的改善容易被社會公眾所感知和認可，因此，政府或社會在自然生態(tài)環(huán)境上的立法與執(zhí)法也是容易獲得社會公眾認同的。

第五，提高公共參與的水平。生態(tài)城市建設的目標是為了實現人類和自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。城市發(fā)展及其法治保障都是因人而生，是以人為核心的。因此，城市發(fā)展的立法過程應該是全體城市居民共同參與的一個過程，是就城市發(fā)展這一主題使處于不同境地的城市居民進行充分地意見表達、交流、協(xié)商并妥協(xié)的過程，這種公共參與不僅符合現代民主政治所倡導的協(xié)商民主模式，也是促使城市立法更加具有民意基礎、更加具有執(zhí)行力和有效性的途徑。除此以外，公共參與也可以增進城市居民的主體意識，使其能夠自覺地遵守既定的城市發(fā)展法律規(guī)范，還可以避免因為城市建設項目不透明而導致的群體性事件，最終促進城市的秩序狀態(tài)。

余 論

新制度經濟學的代表性人物諾斯認為：制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。在這個概念的基礎上，他將制度具體區(qū)分為三個層面，即1.以規(guī)則和條令的形式建立一套行為約束機制。2.設計一套保證遵守規(guī)則和發(fā)現違反條令的程序。3.明確一套能降低交易費用的道德與倫理行為規(guī)范。制度的第一個層面是憲法，第二個層面是執(zhí)行法，包括成文法、習慣法和自愿性契約，第三個層面是行為規(guī)范，指的是合乎憲法和執(zhí)行法的行為準則。[6]因此城市發(fā)展的制度設計是在憲法作為最高法指導下，作為城市發(fā)展與城市規(guī)劃的執(zhí)行法，包括具體的行為規(guī)范。

憲法生態(tài)主義作為制度化、規(guī)則化的權利配置方式，特別強調的是在自然生態(tài)系統(tǒng)中，注重人與自然環(huán)境之間的和諧生態(tài)秩序。人類與自然生態(tài)環(huán)境之間存在著“權利的相互性”（科斯定理之一），即人類享有享用適宜環(huán)境的權利，自然生態(tài)環(huán)境有受到人類尊重的權利。在憲法生態(tài)主義視野下，當不同主體之間各自主張的權利發(fā)生沖突的時候，法律規(guī)范應該以避免對生態(tài)環(huán)境產生更為嚴重損害的方式來配置權利，這種權利配置和救濟機制能夠最大限度地保證生態(tài)環(huán)境對所有生命體生存和發(fā)展的最佳狀態(tài)。城市發(fā)展離不開法律制度的指引和規(guī)范，法律制度引導城市發(fā)展及城市規(guī)劃的制定、實施和修改等整個過程的始終，完善的城市發(fā)展法律制度規(guī)范體系無疑有助于推進并保障生態(tài)城市的建設。從城市發(fā)展的長遠目標著手，憲法生態(tài)主義理念與價值取向是實現環(huán)境、經濟、社會效益協(xié)調統(tǒng)一的“生態(tài)城市”發(fā)展模式，最終實現城市的可持續(xù)發(fā)展，達成人與自然、人與人之間進入和諧共生理想境界的基礎。

注釋：

①中國目前更多地使用“城鎮(zhèn)化”這一概念，筆者認為城鎮(zhèn)化是城市化發(fā)展的初級階段，其核心內涵與城市化應該是一致的。

②京津冀地區(qū)的霧霾已經成為籠罩在人們心頭的揮之不去的陰影，妨礙了人們的自由呼吸。多數城市規(guī)劃未考量霧霾 上海等欲引風吹霾，http：//www.qh.xinhuanet.com/2014-05/19/c_1110742834.htm 城市規(guī)劃應考量霧霾，http：//www.chinajsb.cn/bz/content/2014-05/21/content_127503.htm.

③2015年8月12日注定要成為一個永遠都不能忘卻的日子，天津市濱海新區(qū)瑞海國際?；穫}庫大爆炸，一百多條鮮活的生命轉瞬逝去，房屋被震毀，經濟損失數以千萬計。在此之前，2006年廈門、2013年昆明PX化工項目的選址事件等，將城市發(fā)展、城市規(guī)劃的法治化問題推上了頭條。PX會毀滅一座城市嗎？http：//tech.ifeng.com/discovery/special/px/.

④曾經喧囂一時的河北省三鹿奶粉事件。

⑤北京曾經發(fā)生過一場大雨過后，局部區(qū)域道路積水過多過深，導致有個別市民溺亡。http：//www.infzm.com/content/78847.

⑥從以北京為代表的一些城市采取的車輛尾號限行措施的相關規(guī)定，就可以看出目前城市交通擁堵現象的嚴重性。

⑦關于憲法生態(tài)主義內涵的闡述，請參見拙作《憲政生態(tài)主義評說》，發(fā)表于《當代法學》2005年第3期。

⑧筆者檢索的結果表明，“城市化”一詞最早由西班牙工程師塞達在其1867年所著的《城市化基本理論》一書中提出。

⑨用“社會斷裂”這個概念來分析目前中國社會中存在的各種不和諧現象及其原因的代表性著作是孫立平：《斷裂——20世紀90年代以來的中國社會》，社會科學文獻出版社2003年版。

⑩例如近期在一些國家發(fā)生的極端主義恐怖活動，已經在全世界范圍內產生了極其負面的影響，對整個人類社會的秩序都是一種破壞，影響到人們對幸福生活的追求與期待。國內新聞媒體也有關于極端行為造成嚴重后果的報道。

11參見現行憲法第九條第2款之規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。

12 《城市規(guī)劃法》即中國第一部專門對城市發(fā)展進行規(guī)制的法律，由第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議于1989年12月26日通過、1990年4月正式實施。

13 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》由第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議于2007年10月28日通過。

141909年英國的《住房，城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法1909》被認為是現代城市規(guī)劃法律制度的開端。參見吳志強、唐子來：《論城市規(guī)劃法系在市場經濟條件下的演進》，《城市規(guī)劃》1998年第32期。轉引自朱芒、陳越峰主編：《現代法中的城市規(guī)劃—都市法研究初步》，法律出版社，2012年版，第25頁。

15參見2007《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四條的規(guī)定：“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當遵循合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，在規(guī)劃區(qū)內進行建設活動，應當遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護等法律、法規(guī)的規(guī)定”。

16參見《城市規(guī)劃法》第十七條規(guī)定中，將基本農田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內容。

17 《環(huán)境保護法》于1989年12月26日第七屆全國人民代表大會第十一次會議通過，2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂，2015年1月1日施行。

18參見1984年國務院《城市規(guī)劃條例》第七條。

19參見1992年國務院《城市綠化條例》第一條。

20參見建設部《城市規(guī)劃編制辦法》2006年4月1日施行。

21參見建設部《城建監(jiān)察規(guī)定》1992年11月1日生效。

22有關城市發(fā)展的地方性法規(guī)如《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》2009年10月1日施行；《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》2011年1月1日期施行；《天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》2009年11月19日通過，2012年5月9日修正等。

23參見建設部《全國生態(tài)示范區(qū)建設綱要》1995年通過。

24參見1999年1月國務院常務會議討論通過的《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》。

25參見國務院《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》2000年11月26日發(fā)布。

26參見國務院《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》2009年10月1日施行。

27參見《環(huán)境保護法》第四條規(guī)定：“國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經濟和社會發(fā)展計劃”。 第二十三條規(guī)定：“城鄉(xiāng)建設應當結合當地自然環(huán)境的特點，保護植被、水域和自然景觀，明確了在城市規(guī)劃中要結合自然環(huán)境特點，進行植被保護”。

28對微信朋友圈的觀察，可以感知社會公眾對于自然生態(tài)環(huán)境的質量是非常關注和重視的，藍天白云似乎已經成為一種難得的享受和生活品質的象征。

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