國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下的“領(lǐng)導(dǎo)小組”決策研究

樊釘

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下的“領(lǐng)導(dǎo)小組”決策研究

樊釘

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

領(lǐng)導(dǎo)小組是我國(guó)特有的一種決策機(jī)制，在推進(jìn)重大改革舉措，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙治理等方面發(fā)揮著重要作用。但由于缺乏有效規(guī)范，出現(xiàn)了一些領(lǐng)導(dǎo)小組職能重疊、多頭管理的問(wèn)題。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新的時(shí)代背景下，如何總結(jié)領(lǐng)導(dǎo)小組的決策規(guī)律、作用和意義，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置和運(yùn)行走向法制化的軌道，不僅是各級(jí)黨政部門(mén)提高自身科學(xué)執(zhí)政能力的必然要求，更是推進(jìn)綜合改革攻堅(jiān)戰(zhàn)役的重要課題。

領(lǐng)導(dǎo)小組；決策；議事協(xié)調(diào)；國(guó)家治理

領(lǐng)導(dǎo)小組是我國(guó)特有的一種組織形式，早在新中國(guó)建立之初就已出現(xiàn)，但其職能定位、設(shè)立條件卻始終未見(jiàn)于憲法、法律明文規(guī)定。官方文件將其歸為“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”或“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”[1]。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。為總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)各項(xiàng)改革工作，中央成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義改革走向有了新的總體戰(zhàn)略規(guī)劃。在這樣一個(gè)大的時(shí)代背景下，科學(xué)分析領(lǐng)導(dǎo)小組的作用意義和運(yùn)行規(guī)律，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制建設(shè)走上科學(xué)、民主、法制的道路，不僅是提高各級(jí)黨和政府執(zhí)政能力的必然要求，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。

一、領(lǐng)導(dǎo)小組如何參與決策

領(lǐng)導(dǎo)小組名目復(fù)雜且變動(dòng)頻繁，按存在時(shí)間長(zhǎng)短，可以分為常設(shè)型（如中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，19世紀(jì)50年代設(shè)立，其間幾經(jīng)撤銷(xiāo)更名存續(xù)至今）和臨時(shí)型（如北京奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組）；按設(shè)立機(jī)構(gòu)類(lèi)別可分為中央一級(jí)（如中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組）、國(guó)務(wù)院一級(jí)（如國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）和地方黨委、政府一級(jí)。

在分析其決策方式之前，有必要先界定相關(guān)概念。首先，并非所有“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”都稱(chēng)作“領(lǐng)導(dǎo)小組”，很多被命名為“委員會(huì)”、“指揮部”、“辦公室”、“工作組”等。一般意義上理解，“委員會(huì)”比“領(lǐng)導(dǎo)小組”正式性強(qiáng)，很多“領(lǐng)導(dǎo)小組”撤銷(xiāo)后成立“委員會(huì)”變成常設(shè)機(jī)構(gòu)（如1958年成立的中央政法小組，幾度撤并，1990年正式歸入中央政法委員會(huì)）。其次，并非所有“領(lǐng)導(dǎo)小組”都具有“議事協(xié)調(diào)”決策職能，特別是2008年后，中央為規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，將很多階段性工作“領(lǐng)導(dǎo)小組”剝離出來(lái)，不再承擔(dān)議事協(xié)調(diào)職能（如全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組）[2](pp.120～121)。為便于研究，本文所討論的客體專(zhuān)指以“領(lǐng)導(dǎo)小組”命名，且具有議事協(xié)調(diào)職能的機(jī)構(gòu)?！拔瘑T會(huì)”可理解為“領(lǐng)導(dǎo)小組”常設(shè)化的一種形式；“辦公室”可以理解為是“領(lǐng)導(dǎo)小組”下設(shè)在常規(guī)機(jī)構(gòu)中的辦事部門(mén)；“指揮部”則主要指承擔(dān)緊急搶險(xiǎn)、重大工程項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)臨時(shí)機(jī)構(gòu)；“工作組”則主要指承擔(dān)辦事職能的臨時(shí)性派出機(jī)構(gòu)。

常規(guī)的決策過(guò)程是一個(gè)從“問(wèn)題→社會(huì)問(wèn)題→決策問(wèn)題→決策結(jié)果”的鏈狀結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖1）。在這個(gè)決策鏈條上，政府部門(mén)往往劃分若干功能單元，有的部門(mén)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)信息搜集，有的負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)督，中樞部門(mén)負(fù)責(zé)決策拍板等。領(lǐng)導(dǎo)小組的功能單元?jiǎng)澐州^為模糊，某些事務(wù)可能委托常規(guī)機(jī)構(gòu)協(xié)助完成，而另一些事務(wù)則有可能全程包攬，直接深入細(xì)節(jié)親自操作。這種無(wú)規(guī)可循的情況是由其特殊的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式?jīng)Q定的：在結(jié)構(gòu)上，領(lǐng)導(dǎo)小組一般包括“組長(zhǎng)”、“組員”和“辦公室”三部分。組長(zhǎng)、組員不屬于常設(shè)單元，往往以會(huì)議、文件等形式進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)并作出決定，形式較為松散，因而需要有處理常規(guī)性事務(wù)的人員和機(jī)構(gòu)協(xié)助其開(kāi)展工作[3](pp22～26)。這種虛實(shí)結(jié)合的二元結(jié)構(gòu)使領(lǐng)導(dǎo)小組看似無(wú)職無(wú)權(quán)，但實(shí)際上具備了決策中樞、信息搜集、咨詢(xún)建議和監(jiān)控執(zhí)行等5項(xiàng)功能（見(jiàn)圖2）。并且，由于組長(zhǎng)往往由“一把手”親自兼任，組員往往跨部門(mén)、跨行業(yè)甚至跨地區(qū)，小組也因此衍生出“超部門(mén)”的職權(quán)。

領(lǐng)導(dǎo)小組的決策運(yùn)行方式大致有三種：

圖1 常規(guī)決策程序

圖2 領(lǐng)導(dǎo)小組的決策運(yùn)行方式

一是文件起草。在很多重大歷史問(wèn)題、重大改革措施出臺(tái)前夕，領(lǐng)導(dǎo)小組往往以“文件起草組”的形式出現(xiàn)，高層領(lǐng)導(dǎo)直接進(jìn)組參與調(diào)研討論。如，新中國(guó)第一部憲法性文獻(xiàn)《共同綱領(lǐng)》的起草組由周恩來(lái)親自領(lǐng)導(dǎo)，李維漢執(zhí)筆，其間7次大規(guī)模會(huì)議討論修改[4](pp47～49)。1982年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后制定15個(gè)有關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題的“一號(hào)文件”，基本程序都是“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組—國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議—中央政治局常會(huì)會(huì)議—中央政治局會(huì)議—中央農(nóng)村工作會(huì)議”反復(fù)討論修改[5]。領(lǐng)導(dǎo)小組承擔(dān)的文件起草工作不等同于單純的文秘撰稿，而是包含了前期調(diào)研、組織專(zhuān)家論證、召開(kāi)有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)會(huì)、反復(fù)審議修改、公布實(shí)施等多個(gè)環(huán)節(jié)的復(fù)雜工程，這本身就是一個(gè)完整的決策鏈。

二是會(huì)議召集。很多領(lǐng)導(dǎo)小組以會(huì)議召集的形式“亮相”并集中開(kāi)展工作。如，每年一度的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議（由中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織）、全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議（由中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織）。這些會(huì)議本身既帶有工作總結(jié)性質(zhì)，又帶任務(wù)部署色彩，還具有部門(mén)協(xié)調(diào)性質(zhì)。某些可能帶有爭(zhēng)議的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)與會(huì)代表討論，對(duì)草案進(jìn)行補(bǔ)充修改后發(fā)布執(zhí)行。這種召集會(huì)議的形式某種程度上延伸了決策鏈，是一個(gè)決策方案調(diào)整、部署動(dòng)員和監(jiān)督執(zhí)行的過(guò)程。

三是專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——辦公室一般設(shè)在綜合協(xié)調(diào)部門(mén)（辦公廳），這種設(shè)置本身既有便于協(xié)調(diào)的考慮，又有決策督導(dǎo)的功能。很多理論學(xué)習(xí)活動(dòng)、專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)中，設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組本身就是為了監(jiān)督執(zhí)行，如“減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)專(zhuān)項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“治理小金庫(kù)領(lǐng)導(dǎo)小組”、“公務(wù)用車(chē)專(zhuān)項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組”等。很多重大改革措施出臺(tái)前，領(lǐng)導(dǎo)小組也以政策試點(diǎn)形式出現(xiàn)，如2003年設(shè)立的“文化體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”等。

二、領(lǐng)導(dǎo)小組的意義

（一）“領(lǐng)導(dǎo)小組”是對(duì)傳統(tǒng)政府決策的突破和補(bǔ)充

政府結(jié)構(gòu)通常按縱向和橫向兩種方式劃分?？v向即依上下級(jí)關(guān)系形成的權(quán)力垂直分布，橫向即為適應(yīng)專(zhuān)業(yè)化管理而形成的部門(mén)分工?？v向劃分解決的是管理層級(jí)問(wèn)題，橫向結(jié)構(gòu)則是解決管理幅度的問(wèn)題，兩者最終都面臨集權(quán)與分權(quán)的矛盾。

集權(quán)與分權(quán)最直接的體現(xiàn)是信息或知識(shí)的占有或轉(zhuǎn)移。為了提高決策科學(xué)性，任何組織都面臨兩種選擇：一是將相關(guān)知識(shí)轉(zhuǎn)移給那些有決策權(quán)的人，二是將決策權(quán)力轉(zhuǎn)移給那些擁有相關(guān)知識(shí)的人。在韋伯創(chuàng)立科層制理論的前工業(yè)化時(shí)代，知識(shí)多以通用性為主，專(zhuān)業(yè)分工也不精密，組織之間以及組織內(nèi)部進(jìn)行知識(shí)轉(zhuǎn)移不需要過(guò)于特殊的條件，因而組織結(jié)構(gòu)劃分以縱向?qū)蛹?jí)為主?，F(xiàn)代社會(huì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)分工日益增多，知識(shí)轉(zhuǎn)移的成本越來(lái)越高，決策權(quán)力的橫向轉(zhuǎn)移成為了必然之選，換言之，部門(mén)橫向分工成為了一種趨勢(shì)。然而，橫向分工勢(shì)必帶來(lái)另一種矛盾，那就是部門(mén)治理的“灰色地帶”——名義上各部門(mén)都有職責(zé)監(jiān)管，但實(shí)質(zhì)上權(quán)力博弈、交叉扯皮，有利的大家都搶?zhuān)瑹o(wú)利的誰(shuí)也不管。

解決橫向分工“灰色地帶”的手段不外乎三種：一是政府再造。20世紀(jì)末，從發(fā)達(dá)國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家普遍興起以新公共管理為核心的政府再造。講求以市場(chǎng)為導(dǎo)向，減少政府干預(yù)，下放決策和執(zhí)行權(quán)力，通過(guò)大力發(fā)展非政府組織來(lái)提供公共服務(wù)。二是程序再造。在不觸及政府機(jī)構(gòu)改革的情況下，打破決策封閉性，通過(guò)專(zhuān)家論證、技術(shù)咨詢(xún)、決策公示、聽(tīng)證制度等手段調(diào)整決策程序。三是建立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)。

三種方式中，最有效的顯然是第一種，大刀闊斧推行政府改革，但必須建立在三個(gè)前提之下：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟，二是法制健全，三是非政府組織發(fā)育完備。而這三方面恰恰是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板，尤其缺少真正意義上的非政府組織承接政府與市場(chǎng)的橋梁作用。由于“人治”文化傳統(tǒng)延續(xù)至今，普通百姓對(duì)全能型政府的期望居高不下，純粹西化的政府再造顯然難以照搬中國(guó)。第二種方式，即決策流程再造。近年來(lái)我國(guó)各級(jí)政府均有所嘗試，如決策聽(tīng)證、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等，但效果并不明顯，尤其是聽(tīng)證會(huì)制度。1998年，我國(guó)頒布《價(jià)格法》提出“價(jià)格聽(tīng)證”，推行至今，“什么問(wèn)題需要聽(tīng)證”、“什么人有資格聽(tīng)證”、“聽(tīng)證結(jié)果如何公示、有無(wú)效力”等問(wèn)題始終沒(méi)有根本解決。由于相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于各類(lèi)行政法規(guī)，并且條文規(guī)定過(guò)于原則化，使得聽(tīng)證會(huì)在實(shí)踐中流于形式，變成了“為聽(tīng)而聽(tīng)證”、“逢聽(tīng)必漲”，聽(tīng)不聽(tīng)一個(gè)樣。徒法不足以自行，程序再造的前提同樣是法制環(huán)境的健全，而達(dá)到這一目標(biāo)同樣需要一個(gè)相對(duì)緩慢和漸進(jìn)的過(guò)程。因此，三種方式選擇中，建立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)就成為中國(guó)特色政治制度建設(shè)的一種可行之選，尤其是領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)同作戰(zhàn)，有利于最大限度地體現(xiàn)社會(huì)主義集中力量辦大事的舉國(guó)優(yōu)勢(shì)。

在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面，“領(lǐng)導(dǎo)小組”同樣能彌補(bǔ)傳統(tǒng)決策模式的短板。突發(fā)事件的特點(diǎn)包括突發(fā)性和公共危害性?xún)煞矫妫芏嗤话l(fā)事件并不一定蔓延形成公共危害。轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，各類(lèi)突發(fā)事件日益頻發(fā)，很多看似“突發(fā)”的事件實(shí)質(zhì)上都有一個(gè)量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系是建立在傳統(tǒng)職能分工基礎(chǔ)上的，各種突發(fā)事件的發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)很難明確由哪一個(gè)部門(mén)歸口負(fù)責(zé)。再經(jīng)過(guò)層層過(guò)濾、塊塊切割，使得整個(gè)應(yīng)對(duì)體系異常復(fù)雜，對(duì)突發(fā)事件第一時(shí)間捕捉和反應(yīng)的能力都比較遲緩，跨部門(mén)協(xié)同作戰(zhàn)成本往往十分高昂，難以形成高效能的整體。領(lǐng)導(dǎo)小組能夠在很大程度上彌補(bǔ)這一缺欠，可以達(dá)到統(tǒng)一指揮與分權(quán)治理的有效協(xié)調(diào)。

（二）“領(lǐng)導(dǎo)小組”是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的重要手段

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在處理黨政關(guān)系的過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制發(fā)揮了重要的作用，大體可以分為三個(gè)階段來(lái)分析：

第一階段，“黨政合一”背景下（新中國(guó)成立到19世紀(jì)80年代初）領(lǐng)導(dǎo)小組產(chǎn)生并以咨詢(xún)建議為主要職能。1954年，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)題為《我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)組織和活動(dòng)的原則》文章指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)，是國(guó)家機(jī)關(guān)組織與活動(dòng)的基礎(chǔ)……黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作用的最高表現(xiàn)，在于國(guó)家機(jī)關(guān)解決一切重大問(wèn)題時(shí)都是按照黨的決議和指示?！盵6](pp1～2)從這篇文章和當(dāng)?shù)馗鞣N相關(guān)文獻(xiàn)梳理來(lái)看，這一時(shí)期所確立黨政關(guān)系的基本原則可以概括為：（1）黨是國(guó)家的最高決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；（2）黨的領(lǐng)導(dǎo)是路線(xiàn)、方針、政策和組織領(lǐng)導(dǎo)；（3）黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)體現(xiàn)。

體現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的重要形式之一就是領(lǐng)導(dǎo)小組，具體是通過(guò)“歸口”方式實(shí)現(xiàn)。歸口管理最早出現(xiàn)在政府管理領(lǐng)域[7](pp49～54)，隨后被運(yùn)用到黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理上來(lái)。1958年中共八大二次會(huì)議決定成立中央財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教5個(gè)小組。在《中共中央關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教小組的通知》中指出，“這些小組是黨中央的，直屬中央政治局和書(shū)記處，向它們直接做報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書(shū)記處……對(duì)大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央?！睆倪@一表述看，當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能還只是咨詢(xún)建議，不具有決策甚至具體執(zhí)行權(quán)。這種“黨政合一”關(guān)系之下的領(lǐng)導(dǎo)小組制度設(shè)計(jì)，既體現(xiàn)了黨對(duì)社會(huì)事務(wù)歸口管理，又注重路線(xiàn)、方針、政策指導(dǎo)的原則，沒(méi)有干預(yù)政府行政事務(wù)。

“文化大革命”期間，黨對(duì)政府行政的干預(yù)走向極化，最終連各級(jí)黨委也被“踢開(kāi)”?！案镂瘯?huì)”不僅取代政府，而且取代了各級(jí)黨委。5個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組相繼停擺。值得一提的是，1966年政治局?jǐn)U大會(huì)議決定設(shè)立“中央文革小組”，雖然只存在3年，但卻從一個(gè)文件起草“參謀秘書(shū)機(jī)構(gòu)”發(fā)展成為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，甚至取代中央書(shū)記處和政治局，掌控了中央的實(shí)際權(quán)力。一個(gè)非正式機(jī)構(gòu)在3年時(shí)間里達(dá)到登峰造極，而后又在沒(méi)有任何正式文件的情況下銷(xiāo)聲匿跡，產(chǎn)生這種特殊現(xiàn)象的原因，是毛澤東與當(dāng)時(shí)中央一線(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于社會(huì)主義建設(shè)的矛盾分歧的結(jié)果[8](pp47～54)。

第二階段，“黨政分開(kāi)”背景下（19世紀(jì)80年代到90年代）領(lǐng)導(dǎo)小組恢復(fù)并開(kāi)始突出議事協(xié)調(diào)決策職能。1980年8月，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議講話(huà)中首次指出“以黨代政”、“黨政不分”和“權(quán)力過(guò)分集中”是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的關(guān)鍵。1987年，黨的十三大報(bào)告首次正式提出“黨政分開(kāi)”原則。在這一原則指導(dǎo)下，恢復(fù)了一批領(lǐng)導(dǎo)小組，如：中央政法小組（1978年）、中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組（1980年），中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組（1981年）。同時(shí)，由于改革開(kāi)放任務(wù)千頭萬(wàn)緒，又成立了一批新的領(lǐng)導(dǎo)小組，如：中央對(duì)外宣傳小組（1980年）、中共黨史領(lǐng)導(dǎo)小組（1982年）、省市自治區(qū)機(jī)構(gòu)改革指導(dǎo)小組等，使得這一時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量激增，并且領(lǐng)導(dǎo)小組不再隸屬中央書(shū)記處，而是直接對(duì)政治局負(fù)責(zé)。由于組長(zhǎng)和成員職務(wù)級(jí)別較高，領(lǐng)導(dǎo)小組的衍生權(quán)力增大，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)具備一定程度的決策權(quán)。

第三階段，從19世紀(jì)90年代至今，黨的執(zhí)政理念產(chǎn)生了新飛躍，特別十五大報(bào)告提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，明確“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制走上法制化軌道，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是數(shù)量精簡(jiǎn)。1993年十四屆二中全會(huì)明確只設(shè)立12個(gè)中央議事性委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院系統(tǒng)也分別在1993、1998、2003、2008和2013年7次采取撤銷(xiāo)、歸并等方式精簡(jiǎn)一批領(lǐng)導(dǎo)小組。二是原則規(guī)定小組設(shè)立規(guī)程，“凡工作可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問(wèn)題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，涉及跨部門(mén)的事項(xiàng)，由主辦部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)；確需設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的，要嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定，由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)提出方案，報(bào)國(guó)務(wù)院決定，一般不單設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)，不單獨(dú)核定人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)?！比窃瓌t規(guī)定小組開(kāi)展工作的方式，“按會(huì)議制形式活動(dòng)，不設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，只設(shè)少量秘書(shū)工作人員”[9]。

三、如何從國(guó)家治理現(xiàn)代化角度推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組建設(shè)

領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置靈活，易于最大限度地節(jié)約行政成本，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開(kāi)展工作，但也是正由于某些缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范，使各級(jí)黨政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組在設(shè)置和運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了一些偏差，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是設(shè)立隨意性強(qiáng)，監(jiān)督管控困難。“成立領(lǐng)導(dǎo)小組→開(kāi)會(huì)→發(fā)文件”，逐漸成為各級(jí)黨政部門(mén)應(yīng)付“任務(wù)”的工作方法。由于我國(guó)各級(jí)黨委、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置有上下對(duì)口、左右對(duì)齊、職能同構(gòu)的傳統(tǒng)，上級(jí)部門(mén)有多少機(jī)構(gòu)，下級(jí)部門(mén)也相應(yīng)地會(huì)成立多少個(gè)職能機(jī)構(gòu)。這種上下級(jí)機(jī)構(gòu)職責(zé)的簡(jiǎn)單翻版，催生了一大批形同虛設(shè)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”。據(jù)報(bào)道，牡丹江市2008年行政體制改革自查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有219個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組下掛在市政府[10]。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)常與常規(guī)業(yè)務(wù)部門(mén)相互干擾，產(chǎn)生“政出多門(mén)”、“多頭管理”、“九龍治水”的現(xiàn)象。從另一個(gè)角度看，很多“小組”的“領(lǐng)導(dǎo)”基本屬于“兼職”。如果只靠開(kāi)會(huì)、看文件“臨時(shí)”了解情況作決定，難免出現(xiàn)脫離實(shí)際的誤決誤斷，變成秘書(shū)指揮領(lǐng)導(dǎo)。此外，由于領(lǐng)導(dǎo)小組既無(wú)上級(jí)主管部門(mén)直接進(jìn)行督導(dǎo)，也不對(duì)各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)，又游離于紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)監(jiān)管視野之外，容易在經(jīng)費(fèi)、人事等方面滋生權(quán)力腐敗[11](pp20～22)。

二是容易產(chǎn)生機(jī)構(gòu)膨脹，降低決策效率。任何機(jī)構(gòu)部門(mén)設(shè)立如果缺乏精密的制度設(shè)計(jì)和嚴(yán)格的運(yùn)行監(jiān)督，都容易走向自我膨脹的異化道路。常識(shí)告訴我們，機(jī)構(gòu)可以不斷膨脹，而公共權(quán)力卻不可能憑空增長(zhǎng)。機(jī)構(gòu)膨脹所依賴(lài)的權(quán)力資源除了一部分因公共事務(wù)日益復(fù)雜需要之外，必然會(huì)有另一部分權(quán)力實(shí)質(zhì)上從公眾手中褫奪而來(lái)。如果聽(tīng)之任之，勢(shì)必造成“與民爭(zhēng)利”的惡性循環(huán)，陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)”的行政怪圈。不僅有違設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的初衷，反而還會(huì)導(dǎo)致新的權(quán)力博弈，加大行政成本，降低決策效率和執(zhí)行力。

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的時(shí)代命題。某種意義上講，治理現(xiàn)代化的前提是法治化。只有增強(qiáng)依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，才能把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。也許有人會(huì)認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)小組只是為推進(jìn)工作而設(shè)立的一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，沒(méi)有必要上升到立法加以規(guī)范的高度，但從前篇討論我們不難看出，很多領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)質(zhì)上已經(jīng)具有相當(dāng)程度的決策權(quán)。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督。從加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的角度看，領(lǐng)導(dǎo)小組不僅應(yīng)該，而且必須加強(qiáng)法制化建設(shè)，走上規(guī)范化道路。習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布30周年大會(huì)講話(huà)中也強(qiáng)調(diào)指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！睆倪@個(gè)意義上來(lái)講，不論黨政部門(mén)，都應(yīng)當(dāng)高度重視并積極推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組的法制化運(yùn)作，這不僅僅是提高黨和政府社會(huì)治理能力的基礎(chǔ)和前提，更是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)和改革的基礎(chǔ)和前提。

領(lǐng)導(dǎo)小組的法制化進(jìn)程，應(yīng)該從設(shè)立、運(yùn)行和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展改革幾個(gè)方面著眼。

（一）“任務(wù)識(shí)別”應(yīng)當(dāng)成為領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立的前提

設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組首先應(yīng)對(duì)決策任務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行判斷：第一個(gè)層面是常規(guī)性判斷，主要解決“難”和“急”的任務(wù)識(shí)別。領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)主要解決超常規(guī)問(wèn)題。常規(guī)決策任務(wù)應(yīng)盡量納入現(xiàn)有組織框架內(nèi)解決，即便需要多部門(mén)協(xié)同攻關(guān)的難題，也應(yīng)盡量通過(guò)部（門(mén)）際協(xié)調(diào)會(huì)的形式提出方案，達(dá)成共識(shí)并交由一個(gè)主責(zé)單位負(fù)責(zé)督辦落實(shí)。對(duì)于突發(fā)事件，應(yīng)該首先搜索是否有先例可循。很多事件雖然屬于突發(fā)，但只要有“應(yīng)急預(yù)案”庫(kù)，凡無(wú)必要上升到危機(jī)決策范疇的，都應(yīng)作為常規(guī)性任務(wù)對(duì)待。各級(jí)政府部門(mén)也應(yīng)從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，不斷積累案例庫(kù)，不斷完善應(yīng)急預(yù)案，避免逢“急”遇“難”必設(shè)“組”。第二個(gè)層面是重要性判斷，主要從決策問(wèn)題的作用周期、涉及面、頻發(fā)性和重復(fù)性等角度進(jìn)行識(shí)別。如果一項(xiàng)任務(wù)僅涉及當(dāng)前較短時(shí)期，僅對(duì)某一個(gè)職能領(lǐng)域產(chǎn)生影響，或者重復(fù)性、規(guī)律性較強(qiáng)的話(huà)，一般應(yīng)交由常規(guī)部門(mén)處置，不必設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組。第三個(gè)層面是適應(yīng)性判斷。經(jīng)過(guò)前兩個(gè)層面價(jià)值判斷之后，即便的確屬于重大、超常規(guī)任務(wù)，也應(yīng)首先盡量考慮在現(xiàn)有框架內(nèi)，通過(guò)改變操作流程，擴(kuò)大解決任務(wù)的輸出能力來(lái)解決，避免陷入經(jīng)常改變組織結(jié)構(gòu)的怪圈[12](pp59～60)?？傊I(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)盡量少設(shè)立，設(shè)立“精”，避免設(shè)立“濫”或者多頭管理。

價(jià)值層面的判斷雖然很難通過(guò)法律規(guī)章明文的形式出現(xiàn)，但卻能夠以行政案例的方式作為各級(jí)政府判斷有無(wú)必要設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組的依據(jù)。

（二）規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)行應(yīng)該重視細(xì)節(jié)。

除黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)中央一級(jí)和國(guó)務(wù)院一級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行過(guò)多次原則性規(guī)范外，2007年“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大對(duì)地方各級(jí)人民政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也進(jìn)行過(guò)原則性規(guī)范，明確僅縣級(jí)以上人民政府可設(shè)立議事決策性領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組不另設(shè)行政編制，且設(shè)立之初就必須同時(shí)規(guī)定撤銷(xiāo)的條件和時(shí)限[13]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這為領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置和撤銷(xiāo)奠定了良好的制度基礎(chǔ)，但目前的制度規(guī)范過(guò)于寬泛和原則，在很多細(xì)節(jié)問(wèn)題上還有待進(jìn)一步明確：

一是由誰(shuí)批準(zhǔn)。首先，嚴(yán)格控制“自上而下”規(guī)定動(dòng)作設(shè)立數(shù)量，僅限到地市級(jí)以上，縣以下不再對(duì)口設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，行業(yè)部門(mén)內(nèi)部不得對(duì)下要求設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組。其次，嚴(yán)格控制“自下而上”本級(jí)黨政部門(mén)設(shè)立數(shù)量。一般來(lái)講，省、市、縣級(jí)政府須經(jīng)同級(jí)人大（常委會(huì)）通過(guò)，上級(jí)政府批準(zhǔn)；黨委系統(tǒng)由上級(jí)黨委審批；部委設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組須經(jīng)國(guó)務(wù)院審批。

二是如何公示。領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立有的以?xún)?nèi)部發(fā)文形式通知，有的則只是在某次會(huì)議紀(jì)要中提及。黨的十八大報(bào)告提出“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。作為這項(xiàng)承諾的制度體現(xiàn)，今后除極個(gè)別保密性強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)小組外，任何領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立包括事由、組長(zhǎng)、成員、下設(shè)辦公機(jī)構(gòu)（及其主要成員）等主要事項(xiàng)都應(yīng)通過(guò)公眾媒體發(fā)布。

三是怎樣監(jiān)督。和所有黨政機(jī)關(guān)一樣，領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督主體理應(yīng)包括政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民和社會(huì)輿論。除對(duì)人、財(cái)、物運(yùn)行方面的監(jiān)督之外，領(lǐng)導(dǎo)小組監(jiān)督特別要側(cè)重決策失誤的問(wèn)責(zé)。在領(lǐng)導(dǎo)小組提出決策方案或者議決事項(xiàng)過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持民主集中原則，既防止一言堂，又防止決策失誤問(wèn)責(zé)時(shí)形式上“集體負(fù)責(zé)”，實(shí)質(zhì)上“集體無(wú)責(zé)”。領(lǐng)導(dǎo)小組的決策失誤問(wèn)責(zé)應(yīng)實(shí)行“一體承擔(dān)責(zé)任制”，組長(zhǎng)負(fù)主要責(zé)任，組員負(fù)次要（間接）責(zé)任直到無(wú)責(zé)任，形成紡錘型逐級(jí)遞減的權(quán)責(zé)分布體系，避免一人替罪頂責(zé)，或者集體免責(zé)。

四是如何撤銷(xiāo)。領(lǐng)導(dǎo)小組撤銷(xiāo)的客觀情形包括兩種，一是完成任務(wù)目標(biāo)，二是任務(wù)發(fā)生情勢(shì)變更，目標(biāo)依附的條件已不復(fù)存在。理想的撤銷(xiāo)模式當(dāng)然是由設(shè)立小組的發(fā)起者根據(jù)決策任務(wù)完成的情況進(jìn)行判斷，但實(shí)踐中，由小組自身對(duì)其命運(yùn)作出裁決并執(zhí)行的實(shí)際操作難度較大。應(yīng)考慮由各級(jí)政府“編辦”定期匯總下級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立運(yùn)行情況，報(bào)請(qǐng)審議，決定延長(zhǎng)、撤銷(xiāo)、任務(wù)歸并等事項(xiàng)。

（三）領(lǐng)導(dǎo)小組有條件成為民間智庫(kù)決策參與的試驗(yàn)田

“治理”的本意是實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方多元參與。作為推進(jìn)公眾政治參與的措施，近年來(lái)我國(guó)各級(jí)政府嘗試了聽(tīng)證會(huì)、電視、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、政務(wù)微博微信等多種手段和形式，但直接參與決策的機(jī)制還沒(méi)有形成。領(lǐng)導(dǎo)小組非正式、非常設(shè)的靈活特性恰恰具備了公眾決策參與的基礎(chǔ)。

在很多關(guān)系民生的重大決策問(wèn)題上，不僅可以吸收公眾代表參與討論，而且可以通過(guò)吸收民間智庫(kù)參與，培育新型非政府組織。領(lǐng)導(dǎo)小組的多元參與至少可以從四個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有決策模式實(shí)現(xiàn)突破：一是主動(dòng)發(fā)現(xiàn)社會(huì)潛在的危機(jī)問(wèn)題，形成決策議題，從而在一定程度上轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)決策“消防隊(duì)員”滅火式的工作方法。二是適當(dāng)彌補(bǔ)政府部門(mén)因注意力稀缺，造成的決策目標(biāo)偏差。決策目標(biāo)是影響決策結(jié)果的重要因素，有可行性、合理性、相對(duì)穩(wěn)定性、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等多重考量。政府部門(mén)由于一段時(shí)期內(nèi)關(guān)注問(wèn)題的局限，難免會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)偏差，公眾和民間智庫(kù)參與下的領(lǐng)導(dǎo)小組模式能夠在很大程度上查遺補(bǔ)漏，校正決策目標(biāo)偏差。三是便于優(yōu)化決策方案。根據(jù)決策目標(biāo)的要求，廣開(kāi)言路，多途徑、多角度提供解決問(wèn)題的方案和途徑。四是可以在決策反饋上實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙跟蹤。領(lǐng)導(dǎo)小組現(xiàn)有運(yùn)行模式最大的問(wèn)題是缺乏有效的決策反饋機(jī)制。理論上講，決策過(guò)程是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的鏈條，上一項(xiàng)決策任務(wù)的終結(jié)就是下一項(xiàng)決策任務(wù)的開(kāi)始。但如果以此為據(jù)的話(huà)，領(lǐng)導(dǎo)小組就很難作出任務(wù)終結(jié)的判斷。也就是說(shuō)，如果把決策方案出臺(tái)作為領(lǐng)導(dǎo)小組終結(jié)標(biāo)志的話(huà)，決策實(shí)施的跟蹤、反饋和調(diào)整環(huán)節(jié)就容易被忽略；而如果一直跟蹤等待舊政終結(jié)，新政出臺(tái)，又拉伸了領(lǐng)導(dǎo)小組存在的合理生命周期。吸收民間智庫(kù)參與領(lǐng)導(dǎo)小組決策的優(yōu)勢(shì)是，即便領(lǐng)導(dǎo)小組撤銷(xiāo)，體制外的生存機(jī)理仍可以幫助政府部門(mén)實(shí)施跟蹤反饋，進(jìn)行決策調(diào)整。

可以說(shuō)，民間智庫(kù)參與領(lǐng)導(dǎo)小組決策有利于構(gòu)建最廣義的“公共信息資源網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)決策前、中、后各階段“政府—公眾”的溝通回饋。這個(gè)“公共信息資源網(wǎng)”的組成可以包括：高校、科研院所等公共信息服務(wù)和準(zhǔn)信息服務(wù)事業(yè)單位；各種社會(huì)、市場(chǎng)調(diào)查和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等有償服務(wù)性民間組織；各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等信息服務(wù)團(tuán)體等。目前，這些公眾信息組織缺乏信息來(lái)源，缺乏市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，生存空間極為有限，而政府部門(mén)在信息搜集和政務(wù)公開(kāi)（回饋）方面又難以做到及時(shí)、全面、準(zhǔn)確。搭建起既有利于民間又有利于政府的方式，可以采用課題招標(biāo)、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)手段，吸引公共信息部門(mén)參與信息搜集、提供決策建議。

[注釋]

①?lài)?guó)際社會(huì)一般認(rèn)為非政府組織應(yīng)當(dāng)包括5個(gè)特征：組織性、非政府性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性。根據(jù)我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，任何正式注冊(cè)的民間組織都要有業(yè)務(wù)主管單位必須是政府部門(mén)或企事業(yè)單位。因此，完全符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的非政府組織在我國(guó)幾乎不存在。我們更多地使用“民間組織”、“社會(huì)團(tuán)體”等概念泛指各種非營(yíng)利、公益性組織或事業(yè)單位。即便如此，民間組織和社會(huì)團(tuán)體發(fā)揮政府和市場(chǎng)中間潤(rùn)滑劑的作用依舊極為有限。

[1]中國(guó)政府網(wǎng).國(guó)務(wù)院關(guān)于清理非常設(shè)機(jī)構(gòu)的通知（國(guó)發(fā)[1986]100號(hào)），國(guó)務(wù)院關(guān)于非常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題的通知（國(guó)發(fā)[1988]56號(hào)）[EB/OL].http：//www.gov.cn/ zhengce/content/2012-07/25/content_8011.htm.

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[5]新華網(wǎng).改革開(kāi)放以來(lái)中央關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的“一號(hào)文件”[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2006-02/0 9/content_4156863.htm.

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[10]新華網(wǎng).牡丹江給機(jī)構(gòu)“減肥”122個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組被撤[EB/ OL].http：//www.hlj.xinhuanet.com/xw/2008-11/25/content_15007726.htm.

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責(zé)任編輯：劉華安

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1008-4479（2015）01-0103-07

2014-10-06

樊釘（1972-），云南昆明人，博士，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員，主要研究方向?yàn)樾姓Q策。