略論水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

王麗艷

（無(wú)錫水利設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇無(wú)錫 214023）

0 引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，水的需求量不斷增大，對(duì)水質(zhì)的要求也更高，水資源短缺矛盾將更加突出。水源地能否提供安全的飲用水，直接關(guān)系到廣大人民群眾的健康?？梢哉f(shuō)切實(shí)做好水源地保護(hù)工作，是維護(hù)最廣大人民群眾根本利益、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是把以人為本真正落到實(shí)處的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。保護(hù)水源地，對(duì)于保護(hù)和改善水源地的生態(tài)環(huán)境，維持人類(lèi)的生存和發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

水源地保護(hù)者以犧牲個(gè)體和地方的利益、損失自身的發(fā)展權(quán)換取了水源地合格的生態(tài)產(chǎn)品。作為整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中平等的個(gè)體，在為社會(huì)做出犧牲的同時(shí)，如果不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，作為一種社會(huì)行為，首先是不公平的，同時(shí)這種行為也是難以持久的。因此，如果上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾的生活問(wèn)題得不到解決，水源地保護(hù)的成果和積極性是難以保持下去的。如何協(xié)調(diào)水源地保護(hù)與上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，建立水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制顯得極為必要和迫切。

1 水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的定位與內(nèi)涵

現(xiàn)有的水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償理論與實(shí)踐都在遵循著這樣一種理念，即：水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)作為一種水源地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，其目的是調(diào)動(dòng)水源地生態(tài)建設(shè)與保護(hù)者的積極性，是促進(jìn)水源地保護(hù)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的綜合體。

水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)定位為一種管理體制，從人與自然和諧發(fā)展以及人與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，在政府政策的積極引導(dǎo)下，在相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范下，在廣泛的民眾參與基礎(chǔ)上，走政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化道路。所有的水源受益者都應(yīng)通過(guò)以資金扶持為主，輔以必要的政策傾斜、技術(shù)合作、人才支持、勞務(wù)合作等多樣化補(bǔ)償措施，彌補(bǔ)水源地保護(hù)地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)其參與生態(tài)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的積極性與創(chuàng)造性。通過(guò)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)利益的平衡再分配，進(jìn)而提高全體國(guó)民參與生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)提高水源地生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)能力，從而將生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展永續(xù)地聯(lián)結(jié)在一起，真正實(shí)現(xiàn)人類(lèi)對(duì)水源的永續(xù)利用。

由此可以認(rèn)為，水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是為了保證水源地供水，保護(hù)水源地的生態(tài)平衡，所有從水源地受益的組織與個(gè)人對(duì)水源地生態(tài)環(huán)境進(jìn)行必要的保護(hù)、修復(fù)和建設(shè)等一系列活動(dòng)及其相關(guān)保障機(jī)制的總稱(chēng)。

2 水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要素

水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕疽貞?yīng)該包括：水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償原則、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償資金的籌集、使用與管理等。

2.1 補(bǔ)償原則

水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)原則：①“誰(shuí)破壞，誰(shuí)補(bǔ)償”原則；②“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”、“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”原則；③公開(kāi)原則；④動(dòng)態(tài)性原則；⑤內(nèi)部補(bǔ)償和外部補(bǔ)償相結(jié)合原則；⑥政府主導(dǎo)原則；⑦專(zhuān)款專(zhuān)用原則。

2.2 補(bǔ)償主體及補(bǔ)償對(duì)象

根據(jù)不同時(shí)期水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)不同可以將補(bǔ)償分為初級(jí)補(bǔ)償與高級(jí)補(bǔ)償兩個(gè)階段，兩個(gè)階段分別以恢復(fù)水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)、水量基本滿(mǎn)足社會(huì)需求和水源地生態(tài)步入良性循環(huán)（水體自?xún)裟芰謴?fù)）為基本目標(biāo)。根據(jù)這一目標(biāo)區(qū)分來(lái)確定不同階段的補(bǔ)償主體與補(bǔ)償對(duì)象。其中，補(bǔ)償主體按照各主體在不同階段所承擔(dān)責(zé)任的大小進(jìn)行排序，分為第一、第二、第三主體；補(bǔ)償對(duì)象按照應(yīng)該分享的補(bǔ)償份額進(jìn)行排序。水源地保護(hù)不同補(bǔ)償階段的補(bǔ)償要素見(jiàn)表1。

2.2.1 補(bǔ)償主體

（1）初級(jí)階段補(bǔ)償主體

第一主體：污染者。主要包括：水源區(qū)域內(nèi)的工礦企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖者、城鎮(zhèn)生活居民、畜禽養(yǎng)殖戶(hù)（包括規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖戶(hù)及分散式畜禽養(yǎng)殖戶(hù)）、農(nóng)村生活居民、旅游業(yè)業(yè)主等。

表1 水源地保護(hù)不同階段補(bǔ)償要素

第二主體：受益者。包括所有從水源地得到利益分享的個(gè)體與組織。

（2）高級(jí)階段補(bǔ)償主體

第一主體：政府。包括水源地政府、其它受益地區(qū)政府。

第二主體：受益者。高級(jí)補(bǔ)償階段的受益者也應(yīng)該包括所有從水源地得到利益分享的個(gè)體與組織。

第三主體：污染者。如果說(shuō)初級(jí)階段的污染者主要承擔(dān)的是水體水質(zhì)恢復(fù)責(zé)任，那么高級(jí)階段的污染者承擔(dān)的是水質(zhì)保護(hù)責(zé)任。因此，此階段的污染者應(yīng)該包括所有可能對(duì)水源地水質(zhì)造成污染的單位及個(gè)人。

2.2.2 補(bǔ)償對(duì)象

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象解決的是補(bǔ)償給誰(shuí)的問(wèn)題。水源地提供了許多生態(tài)服務(wù)功能：供水、納污、養(yǎng)殖、旅游，為各用水戶(hù)贏取了豐厚的經(jīng)濟(jì)效益。因此，水源地生態(tài)服務(wù)功能的受益者應(yīng)對(duì)水源地生態(tài)保護(hù)或生態(tài)建設(shè)成本給予補(bǔ)償。

（1）利益受損者。為了維持水源地各級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)水資源生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展，一些企業(yè)在生產(chǎn)品種的選擇上只能選擇無(wú)污染、污染相對(duì)較少、能人為控制的項(xiàng)目；農(nóng)戶(hù)在生產(chǎn)種植中由于減少化肥農(nóng)藥的使用量會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)量的減少，收入的降低；在水源地核心區(qū)內(nèi)的居民有時(shí)不得不進(jìn)行搬遷移民；面對(duì)條件優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境，當(dāng)?shù)卣疅o(wú)法在保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)，無(wú)法招商引資，從而帶來(lái)地方財(cái)政收入的減少等。根據(jù)“公平合理”的原則，保護(hù)區(qū)內(nèi)居民、企業(yè)、地方政府等為保護(hù)水源喪失了平等的發(fā)展權(quán)，其利益的損失理應(yīng)得到補(bǔ)償。

具體而言，利益受損者應(yīng)該包括：城鄉(xiāng)居民、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)用水、水產(chǎn)畜禽養(yǎng)殖者、旅游開(kāi)發(fā)、地方政府等。

（2）水源地生態(tài)投資者。生態(tài)投資者是指生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)建設(shè)者，包括水源地保護(hù)區(qū)（包括一級(jí)、二級(jí)及準(zhǔn)保護(hù)區(qū)）內(nèi)的水源涵養(yǎng)林、草地的種植及管理者以及其他相關(guān)建設(shè)保護(hù)主體，具體的主體可能是保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民、村集體、團(tuán)體，也可能是當(dāng)?shù)卣榱舜_保水源地生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展，所有從水源地用水的個(gè)人與組織都能夠使用到完全達(dá)標(biāo)的水，生態(tài)保護(hù)者和建設(shè)者在人力、物力、財(cái)力上投入了大量的精力，付出了很大的代價(jià)。如果他們的投入不能得到相應(yīng)回報(bào)，其長(zhǎng)期從事這種“公益事業(yè)”投入的意愿和積極性必將會(huì)大大降低。

（3）水源地生態(tài)環(huán)境本身（水資源生態(tài)價(jià)值損失）。水資源的價(jià)值包括兩部分：一部分是其固有的價(jià)值，另一部分是經(jīng)過(guò)人工加工而形成的價(jià)值。在水資源自身價(jià)值的構(gòu)成中，又包括可供人類(lèi)直接利用、消耗的價(jià)值和水資源對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的功能性?xún)r(jià)值。在傳統(tǒng)的資源管理觀念中，是不考慮水資源的生態(tài)價(jià)值的，這導(dǎo)致了一些地方以犧牲生態(tài)環(huán)境價(jià)值來(lái)贏得現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)效益的做法。水資源生態(tài)價(jià)值中的自然能力，作為一種環(huán)境資源又是具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的。在水資源的管理過(guò)程中，往往只重視開(kāi)發(fā)、利用，而對(duì)于水的自?xún)裟芰ΡＷo(hù)幾乎根本不予以關(guān)注，致使水的環(huán)境效能下降，進(jìn)而影響整個(gè)環(huán)境質(zhì)量。這里所說(shuō)的生態(tài)環(huán)境本身就是對(duì)水資源生態(tài)價(jià)值損失的補(bǔ)償，比如對(duì)水源地生物多樣性的補(bǔ)償。只有通過(guò)補(bǔ)償才能確保水資源生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)和健康發(fā)展。

表2 水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法

2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償多少才能達(dá)到維護(hù)、改善或恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的目標(biāo)，才能有效矯正生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)的環(huán)境及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)，也是補(bǔ)償各要素中一個(gè)至關(guān)重要的課題。它是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵模P(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч脱a(bǔ)償者的承受能力，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理與否將直接關(guān)系到補(bǔ)償機(jī)制的建立與正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立首先應(yīng)該考慮補(bǔ)償對(duì)象及其損失狀況，再與水源地在不同治理階段的不同目標(biāo)相結(jié)合。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)量的確定方法可以綜合借鑒恢復(fù)費(fèi)用法、生產(chǎn)率變化法、成本費(fèi)用法、旅行費(fèi)用法、機(jī)會(huì)成本法、意愿調(diào)查法等予以確定。具體參考方法見(jiàn)表2。

2.4 補(bǔ)償方式

現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償方式有很多，主要包括：直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償與流域補(bǔ)償、政府補(bǔ)償與社會(huì)補(bǔ)償?shù)?。按照補(bǔ)償手段又可以分為：資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償?shù)?，在現(xiàn)有的補(bǔ)償實(shí)踐中資金補(bǔ)償與政策補(bǔ)償較為常用，其它方式只是作為補(bǔ)充。對(duì)于水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而言，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用上述補(bǔ)償方式和手段，相互彌補(bǔ)缺陷，以發(fā)揮最佳的補(bǔ)償效果。

2.4.1 補(bǔ)償資金的籌集、使用與管理

補(bǔ)償資金的籌集是水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那疤?。從目前?guó)內(nèi)外的實(shí)踐情況來(lái)看，資金的籌集主要有政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和市場(chǎng)化籌集兩個(gè)渠道。

（1）政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分為橫向轉(zhuǎn)移支付與縱向轉(zhuǎn)移支付兩種形式。縱向轉(zhuǎn)移支付是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼，是我國(guó)和世界上多數(shù)國(guó)家進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償所采用的主要模式。

對(duì)于水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼?cái)政轉(zhuǎn)移支付而言，應(yīng)該采用橫向、縱向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的方法，提高水源地上下游間政府由于水源地保護(hù)而進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付額度?？v向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該以專(zhuān)項(xiàng)資金的形式來(lái)支付，專(zhuān)款專(zhuān)用，提高資金的利用效率。

（2）市場(chǎng)化籌集。與政府補(bǔ)償依賴(lài)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相比，市場(chǎng)化補(bǔ)償更多地依賴(lài)于生態(tài)受益者。水源地的資源水和生態(tài)水惠及流域其它地區(qū)，這些受益者要根據(jù)其受益程度“付費(fèi)”給生態(tài)供給者。這樣，通過(guò)市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制，使水源地保護(hù)者與生態(tài)受益者之間實(shí)現(xiàn)“對(duì)接”，各利益主體通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制享受其權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)各自的利益所求。

各地方政府還可以建立水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償基金，專(zhuān)門(mén)用于水源地的保護(hù)，由水利行政主管部門(mén)管理，獨(dú)立核算，專(zhuān)款專(zhuān)用。也可將基金委托銀行貸款，建立有償使用、滾動(dòng)發(fā)展的良性循環(huán)體制，貸款的對(duì)象主要針對(duì)水源地重大污染事故處理、應(yīng)急水源地的開(kāi)發(fā)建設(shè)保護(hù)、水源地水源涵養(yǎng)林建設(shè)等。

2.4.2 水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建

縱觀目前國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯颗c實(shí)踐現(xiàn)狀，生態(tài)補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)體系尚未完整，尤其是具有普遍適用性的補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)框架未曾建立?？傮w而言，補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)主要應(yīng)該圍繞著以下四個(gè)方面的問(wèn)題展開(kāi)構(gòu)建：①誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)的問(wèn)題；②補(bǔ)償多少的問(wèn)題；③如何補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題；④補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督實(shí)施問(wèn)題。四個(gè)方面缺一不可，而要將這些方面一一落實(shí)，需涉及多個(gè)部門(mén)，因此，實(shí)施起來(lái)會(huì)有很大的難度。這也是我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償理論研究日漸深入但實(shí)踐較少的關(guān)鍵原因。

圖1 水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)圖

3 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而言，雖然國(guó)內(nèi)有些地方已進(jìn)行了初步的探索，但尚未成熟完善。筆者通過(guò)上述對(duì)水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償要素的分析，初步構(gòu)建起水源地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)，如圖1 所示。此補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)基本上做到了使各個(gè)補(bǔ)償要素相互連接，在一定程度上可以讓補(bǔ)償工作真正有序開(kāi)展起來(lái)。