理性期待可再生能源配額制

本刊 | 張玥

受訪嘉賓：任東明國家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所可再生能源發(fā)展中心主任，國家可再生能源中心副主任。

歷經(jīng)多年醞釀，業(yè)內(nèi)翹首以盼的可再生能源配額制再度被擺在決策者的面前。作為起草我國配額制政策的主要參與者，任東明認(rèn)為我國電改配套文件的陸續(xù)出臺(tái)以及電力市場化的提速，將為配額制政策的頒布和順利實(shí)施提供保障。

《風(fēng)能》：業(yè)內(nèi)針對(duì)可再生能源電力配額的討論已經(jīng)持續(xù)多年，為何遲遲沒有實(shí)施，主要原因有哪些？

任東明：從我個(gè)人角度來看，配額制在我國難以實(shí)施主要有四個(gè)原因：

一是爭議。國內(nèi)各界包括可再生能源界等相關(guān)領(lǐng)域的專家、政府官員、企業(yè)領(lǐng)袖以及行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)實(shí)施配額制的意見并不統(tǒng)一，甚至存有較大爭議。尤其是在2004年、2005年全國人大討論可再生能源法草案時(shí)，關(guān)于是否引入配額制政策所引發(fā)的爭議最為激烈。社會(huì)各界的態(tài)度不一，致使決策層遲遲無法下定決心。

二是時(shí)機(jī)。如何選擇引入配額制的最佳時(shí)機(jī)是比較關(guān)鍵的問題。但我個(gè)人認(rèn)為，在我國這個(gè)最佳時(shí)機(jī)還未出現(xiàn)。

三是條件。之所以找不到配額制實(shí)施的最佳時(shí)機(jī)是因?yàn)閷?shí)施條件還不完全具備。一個(gè)是制度條件不足，我一直持有的觀點(diǎn)是，現(xiàn)在的可再生能源法并沒有為配額制奠定牢固的法律或者制度基礎(chǔ)，所以引入配額制的條件并不十分成熟。雖然我國可再生能源法中提到可再生能源發(fā)展比例的問題，但是缺乏必要的執(zhí)行剛性，對(duì)義務(wù)承擔(dān)者的責(zé)任和目標(biāo)完成情況的獎(jiǎng)懲并沒有做具體界定。另一個(gè)是市場條件不足，目前我國的電力市場還不允許引入可再生能源證書交易，配額交易的缺乏也會(huì)對(duì)配額制作用的完整體現(xiàn)造成影響。

四是沖突，由于配額制規(guī)定的是數(shù)量，價(jià)格則由市場決定，但目前我國已經(jīng)實(shí)施的上網(wǎng)電價(jià)法則是通過電價(jià)的補(bǔ)貼進(jìn)而擴(kuò)大市場。因此，配額制的引入會(huì)與現(xiàn)有的補(bǔ)貼政策產(chǎn)生矛盾沖突，而如何協(xié)調(diào)二者關(guān)系又是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的工作。

《風(fēng)能》：在您看來，為什么要實(shí)施配額制政策，到底該如何理解配額制政策？

任東明：國家能源局從2010年開始，就啟動(dòng)了關(guān)于制定配額制管理辦法的相關(guān)工作。從國家層面來考慮，引入配額制主要是為了解決我國可再生能源發(fā)電規(guī)模擴(kuò)大而引起的風(fēng)電和太陽能等可再生能源發(fā)電并網(wǎng)消納的難題。我個(gè)人對(duì)此有不同的考慮，其實(shí)配額制的引入解決的是市場的份額問題和容量問題。我國的配額制側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該放在擴(kuò)大可再生能源市場空間方面，解決并網(wǎng)消納難題包含在該政策所帶來的效果之中。

真正了解配額制內(nèi)涵的人都明白，配額制政策本身是一種強(qiáng)制性市場政策，設(shè)計(jì)這種機(jī)制的原因考慮的是可再生能源具有的特殊性。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，可再生能源產(chǎn)業(yè)還比較弱小，開發(fā)成本較高，市場需求還很有限，不能完全用發(fā)展大能源的模式發(fā)展可再生能源。但是，可再生能源與傳統(tǒng)能源相比，又具有清潔、低碳、可持續(xù)的特點(diǎn)，因此具有很大的發(fā)展利用價(jià)值。從未來實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的角度來看，我們必須對(duì)其提供足夠的支持，突破口就在于市場容量的擴(kuò)大，以市場容量的擴(kuò)大來降低成本。從配額制的屬性來看，它是一種強(qiáng)制性的“市場”機(jī)制，其有效實(shí)施需要建立在強(qiáng)制性立法基礎(chǔ)上，整個(gè)過程受政府的嚴(yán)格監(jiān)督，完不成配額指標(biāo)的責(zé)任者要接受處罰。國內(nèi)許多人對(duì)配額制政策的認(rèn)識(shí)是有偏差的，認(rèn)為只有市場經(jīng)濟(jì)是實(shí)施配額制的前提條件，其實(shí)另一個(gè)條件是它的強(qiáng)制性，在缺乏完善市場機(jī)制的條件下，我們也可以只利用它的強(qiáng)制性。

《風(fēng)能》：如果我國配額制的考核管理辦法順利出臺(tái)，則會(huì)出現(xiàn)配額制和我國現(xiàn)行的固定電價(jià)政策同時(shí)并行的局面，您怎么看待新老政策間的協(xié)調(diào)關(guān)系？

任東明：配額制政策和固定電價(jià)政策是會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾沖突。針對(duì)二者的協(xié)調(diào)問題，我曾經(jīng)做過四種模式的分析研究。一種是完全放棄現(xiàn)有的固定電價(jià)政策，引入單一的配額制政策。但這種方式會(huì)導(dǎo)致各方對(duì)我國政策穩(wěn)定性的質(zhì)疑，由此帶來的政治影響不容忽視。第二種是在某些地區(qū)實(shí)施配額制政策，而在另外一些地區(qū)實(shí)行固定電價(jià)政策。這種方式的前提是各地區(qū)要有較獨(dú)立的立法權(quán)，而只有聯(lián)邦制國家才具備這一前提，因此這種方式和我國當(dāng)前的立法體制和行政管理體制有一定的距離。第三種是對(duì)不同可再生能源發(fā)電技術(shù)分別采用配額制政策和固定電價(jià)政策。這種方式需要選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)成熟、發(fā)電價(jià)格最接近常規(guī)能源電力價(jià)格的技術(shù)，同時(shí)還要考慮產(chǎn)業(yè)在不同發(fā)展規(guī)模下的階段性問題。第四種是配額制政策和固定電價(jià)政策的互補(bǔ)與協(xié)調(diào)模式。由于配額制規(guī)定的是數(shù)量，價(jià)格由市場決定，但我國電力市場仍處于轉(zhuǎn)型當(dāng)中，還沒有真正意義上的電力市場，也就談不上公平的市場經(jīng)濟(jì)，作為電力市場支點(diǎn)的電價(jià)也不可能通過完全的市場競爭形成，電價(jià)仍然是靠政府制定。同時(shí)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)還不具備與傳統(tǒng)能源發(fā)電的競爭力，客觀上還需要給予一定的價(jià)格保護(hù)，即實(shí)施固定電價(jià)政策。

根據(jù)上述幾點(diǎn)，如果從國家層面考慮，能夠解決市場需求問題的配額制政策和能夠解決成本補(bǔ)償問題的固定電價(jià)政策有同時(shí)引入的可能，而且兩種政策同時(shí)實(shí)施也有可能形成互相補(bǔ)充的效果。

《風(fēng)能》：以您多年對(duì)配額制的研究和國外案例的分析，您認(rèn)為中國配額制在設(shè)計(jì)完善中可以借鑒哪些經(jīng)驗(yàn)？

任東明：對(duì)于國外經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為我們要堅(jiān)持的原則是：“適合則用，不適合則不用；不是為用而用，而是為有用而用”。截至目前，國外眾多實(shí)施配額制政策比較典型的國家，有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的經(jīng)驗(yàn)，為我國引入該政策提供了參考。

我認(rèn)為其中最重要的國外經(jīng)驗(yàn)有三點(diǎn)：一是要有強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)作保障。從實(shí)施配額制的國家來看，配額制政策實(shí)施效果的保障都是建立在剛性的法律要求上。而且從配額制實(shí)施的英國和美國的30多個(gè)州的經(jīng)驗(yàn)來看，即便有強(qiáng)有力的法律，實(shí)施的效果也不一定十分理想，更何況我國目前還缺乏這樣強(qiáng)有力的法律制度保障。二是要有靈活的制度設(shè)計(jì)。制度設(shè)計(jì)要根據(jù)我國國情、不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，以及可再生能源規(guī)?；l(fā)展的階段性、經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)差異性等對(duì)框架、內(nèi)容、組成部分等進(jìn)行靈活設(shè)計(jì)。例如，我們以發(fā)1兆瓦時(shí)的電量所獲得的證書數(shù)量來舉例說明，對(duì)于風(fēng)電，由于成本接近于商業(yè)化成本，可以頒發(fā)一個(gè)證書。而太陽能成本略高，可以頒給兩個(gè)證書，海上風(fēng)電則可能會(huì)頒給三個(gè)證書。三是要完善市場交易機(jī)制。要實(shí)施配額制就要引入相應(yīng)的配額交易機(jī)制，如果今后可再生能源配額交易機(jī)制可以和碳排放交易結(jié)合到一起，那么不僅可以解決國家面臨的碳排放壓力，同時(shí)還能給可再生能源帶來額外的收益。