依法決策、科學(xué)決策與民主決策關(guān)系芻議

艾 勇

依法決策、科學(xué)決策與民主決策關(guān)系芻議

艾 勇

新形勢(shì)下，行政決策是破解貫徹與落實(shí)依法治國(guó)方略面臨的新問(wèn)題、新困難的關(guān)鍵。提高行政決策質(zhì)量的根本就是要處理好決策的依法、科學(xué)、民主精神之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)依法決策、科學(xué)決策、民主決策之間的辯證有機(jī)統(tǒng)一。

依法決策；科學(xué)決策；民主決策

2010年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，旨在進(jìn)一步強(qiáng)化、細(xì)化《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的貫徹實(shí)施。在新形勢(shì)下落實(shí)和實(shí)施依法治國(guó)方略，面臨著許多新問(wèn)題、新困難，應(yīng)將行政決策作為依法行政、建設(shè)法治政府的一個(gè)關(guān)鍵，將依法行政工作由覆蓋整個(gè)行政行為向重點(diǎn)突破行政行為的起點(diǎn)即行政決策的轉(zhuǎn)變。行政決策是整個(gè)行政行為的起點(diǎn)，決策的質(zhì)量與效果系關(guān)整個(gè)行政行為的成敗。提高行政決策質(zhì)量，必須堅(jiān)持“依法—科學(xué)—民主”，三者辯證統(tǒng)一，缺一不可。

一、推進(jìn)依法決策、科學(xué)決策、民主決策的重要性緊迫性

任何一項(xiàng)決策的形成、制度的出爐都會(huì)涉及到利益主體之間的博弈與妥協(xié)，會(huì)觸及到民眾敏感的利益神經(jīng)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)“敏感”的新階段。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，利益格局的打破與平衡呈現(xiàn)復(fù)雜性、多樣性。金融危機(jī)后世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇具有脆弱性與不平衡性，產(chǎn)能過(guò)剩與拉動(dòng)內(nèi)需之間矛盾突出，通脹壓力加大，人民幣匯率不確定性加劇，股市、樓市產(chǎn)生的民生問(wèn)題凸顯，收入分配不公和差距擴(kuò)大，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡。經(jīng)濟(jì)問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾有所增加，群體事件、拆遷問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，執(zhí)法不公、行政不作為、亂作為等問(wèn)題比較突出。要解決這些突出問(wèn)題，就要進(jìn)一步推進(jìn)依法科學(xué)民主決策，加強(qiáng)制度建設(shè)，充分尊重民意，切實(shí)增強(qiáng)建設(shè)法治政府的使命感、緊迫感和責(zé)任感。

隨著政務(wù)公開、透明的力度進(jìn)一步加大，公共管理倡導(dǎo)的公民社會(huì)理念日趨形成，黨和政府注重通過(guò)聽證、座談、調(diào)研、互聯(lián)網(wǎng)等形式廣泛征集公眾意見和建議，表明科學(xué)決策、民主決策正在向制度化方向演進(jìn)，公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制正在形成。另一方面，毋庸置疑，目前仍有不少掌握決策大權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法制觀念、科學(xué)思維和民主意識(shí)，群眾觀念淡薄，決策唯權(quán)力、唯利益，做出了一些脫離實(shí)際、違背規(guī)律、不符合群眾利益要求的錯(cuò)誤決策。行政實(shí)踐中違背依法科學(xué)民主精神的決策并不鮮見。決策時(shí)缺乏法制意識(shí)，違反民主集中制原則和既定的法定程序。背離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，大搞勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程、形象工程，造成了地方經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展。罔顧民意，以個(gè)人利益、部門利益來(lái)驅(qū)動(dòng)決策，群眾利益被肢解、被碎片化，導(dǎo)致決策的隨意性和片面性。經(jīng)驗(yàn)決策、盲目決策、違法決策造成的經(jīng)濟(jì)損失難以估量，嚴(yán)重地影響到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)積極健康發(fā)展。依法決策、科學(xué)決策、民主決策是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。

二、依法決策是行政決策的前提與保障

依法決策是行政決策的前提和保障。法律規(guī)范是決策制定、執(zhí)行、評(píng)估的起碼要求與基本準(zhǔn)則，同時(shí)也是決策的約束、救濟(jì)、保障機(jī)制。決策本身首先要合法，違法的決策即使再科學(xué)、再民主都是荒誕之論；同時(shí)，決策的執(zhí)行需要法律來(lái)“保駕護(hù)航”。所謂依法決策，就是運(yùn)用法律規(guī)范、調(diào)控行政領(lǐng)導(dǎo)決策過(guò)程，使決策行為在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，使行政決策制度化、規(guī)范化［1］。它主要包含四個(gè)方面的內(nèi)容：一是決策主體的法制化。決策機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)在整個(gè)決策過(guò)程中依法、用法、守法，決策權(quán)是法律賦予特定的機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行為，必須按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行，超越了法律所限定的范圍就是違法決策、無(wú)效決策，就是不作為、失職或?yàn)^職。二是決策程序的法制化。程序合法是行政決策的起碼要求，具體的行政決策活動(dòng)須按照法律明確規(guī)定的程序進(jìn)行。 三是決策內(nèi)容的法制化。包括決策目標(biāo)、方案必須符合法律要求。四是決策責(zé)任法制化。建立決策責(zé)任追究制度，決策主體和決策責(zé)任的承擔(dān)者統(tǒng)一到法律層面，做到誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)。

行政決策作為一種自由裁量的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，立法上更多的是作一些抽象性、原則性的規(guī)定，缺乏操作性和針對(duì)性，因而造成了行政決策的隨意性、自由性比較大，正所謂“決策拍腦門、表態(tài)拍胸脯、出了事情拍屁股”。決策缺乏必要的法制約束，決策主體與決策責(zé)任承擔(dān)者沒(méi)有明確的法律限定，加之決策部門決策程序意識(shí)不強(qiáng)，行政問(wèn)責(zé)更多傾向于行政執(zhí)行而非行政決策，導(dǎo)致失誤決策、錯(cuò)誤決策、盲目決策的現(xiàn)象在脆弱的法制約束下屢有發(fā)生。相對(duì)于具體行政行為而言，行政決策更帶有全局性，影響到社會(huì)公共利益和更大多數(shù)人的利益，在行政決策難以通過(guò)行政訴訟實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的情況下，政府自覺依法決策，盡可能地將因決策失誤造成的損失降低到最低限度［2］。

堅(jiān)持依法決策就是保證決策不脫離法律框架和底線，降低決策的風(fēng)險(xiǎn)和成本，提高決策的質(zhì)量，為科學(xué)決策和民主決策提供最可靠和最有效的客觀依據(jù)。其一，在決策領(lǐng)域必須完善一系列法律規(guī)范。明確決策主體、程序、內(nèi)容，問(wèn)責(zé)的法律規(guī)范，決策作為一種行政權(quán)力須恪守法律保留和法律優(yōu)先的基本原則；其二，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)是實(shí)現(xiàn)依法決策的基礎(chǔ)。決策主體的法制意識(shí)是決策是否成功的關(guān)鍵，時(shí)代要求領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)一步增強(qiáng)學(xué)法、懂法、用法的自覺性和緊迫感，真正實(shí)現(xiàn)依法行政。其三，完善行政決策程序，提高決策質(zhì)量。確立重大行政決策的合法性論證制度、專家咨詢制度、公眾參與制度。其四，建立健全行政決策評(píng)價(jià)制度和責(zé)任追究制度，提高行政決策水平。設(shè)計(jì)制度確保定期對(duì)決策的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤反饋，并適時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)決策。加強(qiáng)對(duì)決策活動(dòng)的監(jiān)督，完善行政決策的監(jiān)督制度和機(jī)制。建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。

三、科學(xué)決策是行政決策的關(guān)鍵

科學(xué)決策是行政決策的關(guān)鍵途徑與本質(zhì)要求。所謂科學(xué)決策，指決策者尊重客觀規(guī)律，憑借科學(xué)思維，利用科學(xué)手段、技術(shù)所進(jìn)行的正確而合理的決策［3］?？茖W(xué)決策的根本是實(shí)事求是，就是要求決策的內(nèi)容尊重客觀規(guī)律、符合中國(guó)的實(shí)際、兼顧公平與效率?？茖W(xué)決策就是要加強(qiáng)調(diào)查研究，察民情、聽民意、聚民智，尊重客觀規(guī)律，全方位權(quán)衡決策的利弊得失，科學(xué)評(píng)估決策的成本與效益，提高決策的預(yù)見性、科學(xué)性和有效性。科學(xué)的決策過(guò)程分成五個(gè)階段：識(shí)別機(jī)會(huì)或診斷問(wèn)題、識(shí)別目標(biāo)、確定方案、選擇實(shí)施戰(zhàn)略、監(jiān)督和評(píng)估。豐富、客觀而準(zhǔn)確的信息是科學(xué)決策的關(guān)鍵，決策者要盡可能地通過(guò)各種渠道來(lái)獲取和收集信息，信息的數(shù)量和質(zhì)量直接影響決策的水平。

歸根結(jié)底，經(jīng)驗(yàn)決策、盲目決策、過(guò)失決策違背了事物發(fā)展的客觀規(guī)律，脫離了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，背離了民心，決策目標(biāo)、過(guò)程、方法、標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定缺乏科學(xué)、客觀的精神。影響決策的因素具有不確定性、多樣性和復(fù)雜性。任何一項(xiàng)決策都難以窮盡各種理想方案，慮及所有影響因子、因素，因此世上不存在最優(yōu)最理性的決策方案?？茖W(xué)的決策要求用有限的理性替代無(wú)限的理性，用最大滿意來(lái)替代最優(yōu)?？茖W(xué)的決策就是要提高決策的效率，強(qiáng)化決策的監(jiān)督，增強(qiáng)決策的透明度，加大決策的科技含量，將決策植根于民意民心民情。

科學(xué)的決策實(shí)際上是一個(gè) “決策—實(shí)施—再?zèng)Q策—再實(shí)施”的連續(xù)不斷的循環(huán)過(guò)程，貫穿于整個(gè)行政行為的始終。堅(jiān)持科學(xué)決策，一要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，扎實(shí)理論功底。理論水平、政策水平、政治賞析能力直接影響決策的科學(xué)性。二要優(yōu)化決策方法，提高決策科技含量。在深入基層、調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，廣泛運(yùn)用德爾菲法、頭腦風(fēng)暴法、決策樹法等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)方法，將定量分析和定性分析結(jié)合起來(lái)，確保決策的科學(xué)性、正確性。三要建立科學(xué)的決策體制，注重集體共同決策。加強(qiáng)各種智囊組織、各種專家的縱向、橫向聯(lián)系，配備合理的知識(shí)人才結(jié)構(gòu)，集思廣益地完成決策活動(dòng)。

四、民主決策是行政決策的核心

民主決策是行政決策的核心和內(nèi)在要求。民主決策的立足點(diǎn)和歸宿點(diǎn)都是建立在最大的民意的基礎(chǔ)之上，要求在程序上廣泛征求意見，在內(nèi)容上反映人民的最大利益［4］。民主決策的主要標(biāo)志是在決策過(guò)程中能夠使各種不同的意見和利益得到最充分和客觀的表達(dá)，實(shí)現(xiàn)精英決策與公民參與、專家咨詢相結(jié)合，集體決策與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，民主與集中相結(jié)合。民主決策就是要不斷拓寬民主渠道，突破“一言堂”，廣開言路，確保人民群眾在決策中的知情權(quán)、參與權(quán)，更好地接受人民群眾的監(jiān)督。中國(guó)特色的行政決策的核心就是要充分代表廣大人民群眾的根本利益，無(wú)論是依法決策還是科學(xué)決策，最終都要熨帖在公共利益的根基上。

當(dāng)前，某些行政決策在實(shí)踐操作中缺失民主性，領(lǐng)導(dǎo)意志、部門利益代替了民主意愿，民眾處于被做主、被代表、被決策的狀態(tài)。民主決策不力的原因體現(xiàn)在：一是民主渠道不暢通。黨務(wù)、政務(wù)公開范圍、透明程度不夠，群眾訴求渠道受限，群眾意愿和決策選擇不能形成有效的互動(dòng)和回應(yīng)，忽略了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。二是權(quán)力分配體系不明確。在垂直管理體系和地方管理模塊中，造成決策權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的分離，出現(xiàn)國(guó)家權(quán)力部門化、部門利益化、利益合法化現(xiàn)象，群眾的利益被邊緣、被忽略。三是決策形成、評(píng)估、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)制度不完善。舊式的決策制度突出精英決策忽略集體決策，突出經(jīng)驗(yàn)決策忽略專家咨詢，突出決策過(guò)程而忽略決策結(jié)果評(píng)估，突出決策主體而忽略了決策責(zé)任的承擔(dān)。

民主決策就是要豐富民主形式，拓寬民主渠道，廣泛了解社情民意，增強(qiáng)公民參與度，聽證于民、問(wèn)政于民從而達(dá)到?jīng)Q策為民。實(shí)施民主決策要做到：一要完善決策、評(píng)估、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制。決策中要切實(shí)推進(jìn)公民參與，專家咨詢，科學(xué)評(píng)估，民主集中，形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制。二要健全行政決策規(guī)則。依法界定決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)事權(quán)、決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一，杜絕決策的盲目性、隨意性和獨(dú)斷性。三要增強(qiáng)決策程序的透明度和公開度。堅(jiān)持把合法性審查、科學(xué)論證、集體討論作為決策過(guò)程的必要環(huán)節(jié)，明確決策的權(quán)力與責(zé)任，把決策的法制性、科學(xué)性、民主性統(tǒng)一起來(lái)。

五、行政決策就是要做到三者的有機(jī)統(tǒng)一

依法決策是行政決策的前提和基礎(chǔ)，科學(xué)決策是行政決策的關(guān)鍵路徑，民主決策是行政決策的核心和內(nèi)在要求［5］。行政決策和依法決策、科學(xué)決策、民主決策是“三位一體”的關(guān)系，主體是行政決策。當(dāng)然，行政決策不能簡(jiǎn)單地由科學(xué)決策、科學(xué)決策、民主決策三部分組成，優(yōu)化行政決策就是要做到依法、科學(xué)、民主三者的有機(jī)統(tǒng)一，環(huán)環(huán)相扣。依法決策、科學(xué)決策和民主決策三者相輔相成，密不可分，缺一不可，有機(jī)統(tǒng)一。依法決策是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的前提和基礎(chǔ)，在決策過(guò)程中做到依法、用法、守法才能保證決策的科學(xué)化、民主化。科學(xué)決策是實(shí)現(xiàn)依法決策、民主決策的關(guān)鍵路徑，依法決策、民主決策結(jié)果最終都要經(jīng)得起科學(xué)規(guī)律的檢驗(yàn)。民主決策是實(shí)現(xiàn)依法決策和科學(xué)決策的重要途徑和制度保障。民主決策上可以保證決策不偏離法制軌道，也可以使決策更多地尊重科學(xué)因素。行政決策要做到依法、科學(xué)、民主精神的統(tǒng)一，堅(jiān)持公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體通過(guò)的必經(jīng)程序，最終讓行政決策遵循法制，尊重科學(xué)，順應(yīng)民意。

[1]依法決策法制化的探討[EB/OL].http://www.hljfz.gov.cn/data/xwxx/news/20101108161659100.htm l.

[2]金國(guó)坤.行政決策法治化是依法行政至高境界[J].法制網(wǎng),2010(4).

[3]楊建順.科學(xué)民主決策,推進(jìn)依法行政[J/OL].中國(guó)普法網(wǎng).

[4]王洪樹.協(xié)商合作:有限理性視角下的漸進(jìn)民主決策方式領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2010(2).

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2005.

D625

A

1673-1999（2011）22-0044-02

艾勇（1979-），四川瀘縣人，碩士，中共四川省宜賓市委黨校（四川宜賓644000）講師，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)與公共管理。

2011-09-09