人民陪審員制度的審視和完善
——以西部某基層法院派出人民法庭陪審運行機制為樣本

◎鄒德勝 唐代文

人民陪審員制度的審視和完善
——以西部某基層法院派出人民法庭陪審運行機制為樣本

◎鄒德勝 唐代文

基層人民法院既是社會治安綜合治理的主力軍，亦是司法工作聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是直面群眾，實現(xiàn)司法公開、公平、公正與民主的“橋頭堡”。而體現(xiàn)司法民主，讓基層群眾參與司法、見證司法、監(jiān)督司法的一項重要政治、法律制度就是人民陪審員制度。該制度實施以來，在防止司法擅斷，盡可能地促進道德與法律、司法與民意的統(tǒng)一和融合上起了重要的作用。但是，在當今“訴訟爆炸”和促進依法治國的大時代，法制逐步健全、司法職業(yè)化進程不斷推進與人民陪審運行機制的相對不完善之間的矛盾，使得人民法庭人民陪審員制度在司法實踐運行中遭受了越來越多的責難，“審而不來”、“陪而不審”、“審而不議”、“陪審形式化”的社會評價使得陪審制度的實踐陷入了困惑之中。本文擬以西部某基層法院派出人民法庭近5年人民陪審員制度運行情況為樣本，通過文本分析，實證調研等形式，以實現(xiàn)人民陪審員制度的司法民主價值為基點，重新審視其運行機制，并提出相應的改革建議。

一、陪審制度運行“光鮮”數(shù)據(jù)下的困惑

陪審制度貫徹在一審，重心在基層。全面貫徹實施《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）以來，人民陪審員制度表現(xiàn)出蓬勃的生機與活力，人民法院系統(tǒng)考核數(shù)據(jù)中一審案件陪審率呈現(xiàn)逐年提升的勢頭。人民陪審員制度似乎在良性的軌道上發(fā)展，但卻遭受了司法體系內外不同的評價。一方面，人民法院系統(tǒng)對人民陪審員制度實施狀

況保持樂觀的態(tài)度，積極探索改革創(chuàng)新。根據(jù)最高人民法院關于人民陪審員制度報告，2014年上半年一審普通程序案件陪審率達71.7%，比2006年提高52%。同時，人民陪審員隊伍不斷壯大，工作機制不斷完善。以重慶法院系統(tǒng)為例，2014年率先進行人民陪審員倍增計劃，基本實現(xiàn)人民陪審員與審判員1∶1的比例，該市某基層法院聘任人民陪審員90名，已超過該院審判員員額。當年1～11月，四個派出人民法庭一審普通案件陪審率達100%，超過上級考核要求。另一方面，人民陪審司法實踐卻難以得到社會及學界的肯定，人民陪審員的司法地位和權能發(fā)揮程度難以令公眾滿意，“陪審形式化”作為普遍現(xiàn)象，不時遭受“口誅筆伐”。通過調研，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行人民法庭人民陪審員運行機制存在如下問題。

（一）人民陪審員的群眾性、代表性不強

接受同類人的審判，讓司法融入民主的因素，是陪審制度最初設立的初衷。但根據(jù)全國第六次人口普查公報，每10萬中國人中，僅有8900余人受過大學教育，在人民法庭所處農村中，群眾受高等教育程度尚遠遠達不到這一水準。而現(xiàn)行人民陪審員候選資格關于大專學歷的規(guī)定，無疑把絕大多數(shù)民眾拒之門外。并且在司法實踐中，人民陪審員制度實施中的“精英化”策略和功利主義，更是減少了廣大群眾代表進入人民陪審員隊伍的機會，這亦成為人員陪審員制度體現(xiàn)司法民主價值的一大障礙。就現(xiàn)任人民陪審員中的農民代表指標進行統(tǒng)計，通過西部某基層法院四個派出法庭近兩屆人民陪審員組成（表1）分析，農民代表所占法庭人民陪審員比例僅為20～38%，高中學歷以下人民陪審員占23～30%，代表廣大農民的農民陪審員比例處于相對較低水平，這顯然與國情和制定人民陪審員制度的初衷相悖，文化及職業(yè)的“高低貴賤”并不應成為人民陪審員候選資格的主要條件，人民法庭作為鄉(xiāng)村司法的主體，人民陪審員應主要代表廣大農民群眾的利益和意見，現(xiàn)行機制無疑不能很好地體現(xiàn)這一價值。

表1 西部某基層法院人民法庭2009～2014年兩屆人民陪審員組成統(tǒng)計表

（二）人民法庭人民陪審員參審機制缺乏協(xié)商性與均衡性

《決定》沒有對參審案件范圍作出具體規(guī)定，人民法庭人民陪審啟動程序具有濃厚的職權主義色彩，一般由法官根據(jù)需要決定是否啟動陪審程序，該過程中當事人及人民陪審員的參與性和協(xié)商性不能得到體現(xiàn)。其次，由于人民法庭在選擇人民陪審員時，因操作性和客觀條件等限制，隨機抽取規(guī)定貫徹不到位，一般根據(jù)“便利”和“好用”原則依職權確定，導致人民陪審員“忙閑不均”，一方面“陪審專業(yè)戶”工作繁忙，另一方面，多數(shù)陪審員“被坐冷板凳”，一年內僅參與少量甚至沒有審過一件案件。以西部某基層法院派出人民法庭2011～2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例（表2），每年均有1名陪審員參審案件過百，過半的人民陪審員極少或沒有參加過審理案件。

表2 西部某基層法院2011～2013年度人民法庭陪審數(shù)據(jù)統(tǒng)計表

（三）人民陪審員的權利義務弱化

雖然《決定》明確規(guī)定人民陪審員不得擔任審判長外，審判時與法官有同等的權利，但是在司法實踐調研中發(fā)現(xiàn)，人民陪審員在審理案件過程中，存在以下現(xiàn)象：審前準備不充分，如極少或沒有閱卷、參與庭前調查；庭審時不發(fā)問或發(fā)言不積極，多表現(xiàn)為附和法官意見。如重慶某地區(qū)法院2008~2012年人民陪審員的庭審發(fā)問率分別為19.6%、19.8%、20.1%、19.2%、19.2%，合議經常發(fā)言率僅為8%，合議意見分歧時服從法官百分率達43%。此外，無論是法律規(guī)定，還是司法實踐，均沒有對人民陪審員的責任和義務作出詳細規(guī)定，如錯案追究責任等內容，這亦是人民陪審員的權利義務時被弱化的重要原因之一。

二、人民陪審員制度備受詬病的原因剖析

（一）“先天不足”：現(xiàn)行立法不能保障人民陪審員權能的發(fā)揮

建立陪審員制度的初衷不僅僅是司法的需要，更是政治協(xié)商與民主的選擇，是司法與民意博弈和融合的結果，是司法公正和公信的重要保證，是司法民主化和公開化的象征。人民陪審員在參審過程中是民意的代表，不僅享有參審的權利，還應享有監(jiān)督的權利，就此一點，人民陪審員應當具有獨立且特別的法律地位，其行使職責不應受司法、行政機關的干涉，人民陪審員制度的立法理應受到足夠重視。人民陪審員在履職中不應只“陪”，還應“審”和“監(jiān)”，這既是義務，亦是權利?，F(xiàn)行人民陪審員制度不僅只有單行法律作出較為模糊的規(guī)定，司法實踐中人民陪審員的地位與權利亦與審判員不可同日而語，而且人民陪審員所有審判行為均在人民法院的主導、節(jié)制下進行，基本無法獨立行使與審判員相同的權利、義務，反而有淪為“附庸”或“陪襯”之嫌。其次，陪審制度的貫徹實施似乎成為法院單方面的事情，由法院主導選任、管理和培訓，這與人民陪審員發(fā)揮“參審”和“監(jiān)審”的職能相悖。這種機制下產生的人民陪審員在群眾中的地位和公信度，以及民主職能的真正發(fā)揮值得商榷。

綜上，人民陪審員立法位階不高，內容不具體完善，是無法保障人民陪審員制度充分實現(xiàn)其應有價值的“先天不足之處”。

綜上所述，筆者在本文中主要針對智能變電站順控操作的概述、具體原則、實際發(fā)展現(xiàn)狀，以及具體的應用問題等展開了較為詳細的闡述和合理的分析，并對此提出了幾點關于筆者個人的思考與建議，進一步凸顯了整個智能變電站在現(xiàn)階段的發(fā)展過程中需要不斷使順控操作邏輯編制工作更加順利和完善。同時，這對于整個電力行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，以及整個社會的順利運行來說都具有一定的積極作用。

（二）“發(fā)育不良”：現(xiàn)行人民陪審員運行機制抑制了陪審員權能的發(fā)揮

《決定》頒布實施后，迅速在全國得到貫徹實施，人民陪審員工作開始走向法制化和規(guī)范化。但在實踐工作中，人民法院無論在人民陪審員的選任、履職，還是管理、保障中均顯現(xiàn)出濃厚的職權主義色彩，影響了其權能的充分發(fā)揮。

1．選任程序“職權化色彩”濃厚。實踐中，人民陪審員選任基礎缺乏廣泛性，基層法院基本以往年結案數(shù)（主要為需要陪審的普通程序案件）、行政村鎮(zhèn)人數(shù)分布為權重，確定需要招錄人民陪審員的人數(shù)，在經過宣傳和公告后，以自我推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)推薦為主，提出相應人選，經與司法行政機關聯(lián)合政審，由法院院長報請人大任命。

理論上，是否擔任人民陪審員應取決于公民的意愿，而實踐中，多數(shù)符合條件的公民缺乏參審的積極性，不愿擔任人民陪審員，而個別“有認識”的“精英”則將其當做政治資本，窮盡辦法躋身于陪審員隊伍，從而喪失人民陪審員應有的廣泛代表性。另一方面，人民法院出于效率和功利性考慮，對人民陪審員的提名權、資格審查權以及報請任命權的間接影響，必然便于工作開展的考慮，打上為便利法院工作“量身定制的標簽”，由此產生的陪審員的認同感和代表性必然受到影響，這與人民陪審員的民意代表地位不符，影響人民陪審員的代表性和獨立性。

2．思維受職業(yè)法官“引導”。人民法院人民陪審員辦公室（基本掛在政治人事部門）負責人民陪審員的管理和培訓工作。培訓包括崗前培訓

和年度培訓（2~3次）。培訓內容主要為訴訟程序、訴訟禮儀和針對性的法律專業(yè)知識。

人民法院主持的人民陪審員的培訓必然具有一定的傾向性，職業(yè)法官的知識結構、思維方式、價值取向必然會影響人民陪審員的認識和思維，其潛移默化的價值引導亦會禁錮人民陪審員的獨立判斷。

3．參審范圍及程序受限制?，F(xiàn)行法律關于參審案件范圍界定標準模糊，使得貫徹人民陪審制的隨意性較大，陪審程序的主導權仍然掌握在法官手中。已有的調研樣本表明，多數(shù)基層法院各業(yè)務庭室均置有陪審員名錄（大部分法院采用庭室固定配置模式），業(yè)務庭室根據(jù)需要啟動陪審員參審程序。陪審啟動主要由法院決定，次為當事人申請。實踐中，因《決定》規(guī)定的隨機抽取細則存在不完善之處，并且由于鄉(xiāng)村司法的特點，其已發(fā)生異化。陪審人選一般由承辦庭室或承辦法官選定，陪審員參審職能主要通過“坐庭”及參與合議實現(xiàn)，很少行使事實調查和庭前閱卷等權利義務，大多數(shù)陪審員在合議時選擇附議或事后簽字的方式行使審判權。此外，法律理論功底薄弱的人民陪審員的參審權利涵蓋事實調查與法律適用兩個方面，事實上這是一種權利的濫用，究法律適用而言，道德與公序良俗的民意可以作為判決的重要參考因素，但不應具有相等的決定權重，這與依法治國的根本宗旨不符。

法院對參審機制的主導權必然會抑制人民陪審員民主司法職能的發(fā)揮，這亦是人民陪審程序的“硬傷”所在。

4.管理缺位。單行法律規(guī)定，除因犯罪、死亡等重大原因外，人民陪審員一般在任期內不得被免職。司法實踐中，人民陪審員的責任追究和退出機制一般由各地人民法院靈活掌握，在形式上則通過人民代表大會任免。

人民陪審員與人民法院沒有固定的組織關系，其權責機制既不健全，亦不統(tǒng)一，對人民陪審員的履職監(jiān)督顯然乏力，極大可能導致管理疏漏。司法實踐中，有個別品行不正的陪審員影響了群體的民意代表性，進而影響了人民陪審員的公信度。

三、增加人民陪審員行使權能的保障與人民法院保持足夠的克制是人民陪審員制度改革的可選方向

對現(xiàn)行陪審制度的評價，人民法院與社會似乎是從不同的角度進行，其實是不同價值取向的碰撞。區(qū)別在于，人民法院觀點可以歸結為實用論，注重政治價值和實用價值，社會觀點更為傾向個案價值，注重公平正義。陪審制度的應有之義應當具備上述兩種價值，但更應注重公平正義價值，以提高司法民主性和公信度。完善現(xiàn)行陪審制度，更應考慮社會的評價和呼聲。筆者認為，公平正義的內在要求在于“權利、機會、規(guī)則、分配公平”，人民陪審制度作為司法民主的產物，其公正性應充分表現(xiàn)在“人民性”、“陪”、“審”方面?！叭嗣裥浴钡囊笤谟诿恳晃贿m格的居民或農民都有成為人民陪審員的平等機會，成為陪審員的居民或農民應具有普遍的代表性；“陪”要求人民陪審員“見證司法”和“建議司法”；“審”要求人民陪審員掌理司法，應表現(xiàn)為“獨立提出具有群眾代表性意見”、“明辨是非”。充分發(fā)揮人民陪審員的應有價值，必然應順應人民陪審員制度的內在要求。針對現(xiàn)行陪審運行機制存在的問題，應從兩個方面加以創(chuàng)新：一是實現(xiàn)人民陪審員權利義務的擴張，保障其權能的發(fā)揮；二是人民法院應在陪審制度的實施中保持充分的克制和容忍，保障司法過程的協(xié)商性與民主性。

（一）提高人民陪審員政治法律地位，健全陪審立法

提高人民陪審員的政治、法律地位，保障人民陪審員的權利，需要將人民陪審員制度作為基本的政治、法律制度通過高階立法予以確認。首先，應以憲法修正案的方式讓人民陪審員制度入憲，給予其保障充分發(fā)揮重要功能價值的憲法地位。修正案應明確人民陪審員僅向同級人民代表

大會負責，行使職權不受任何個人、社會團體和國家機關的干涉，人民法庭人民陪審員應向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責。其次，應盡快制定通過與《法官法》具有同等法律位階的《人民陪審員法》，對資格條件、選任程序、參審方式、陪審范圍、保障措施等內容作出具體規(guī)范。第三，最高人民法院應通過出臺相應的司法解釋對司法實踐中呈現(xiàn)的問題予以規(guī)范和細化。

（二）增強人民陪審員的“代表性”，改革選任機制

人民陪審員制度最本質的政治法律價值在于“人民代表性”。在學界對陪審員的“精英化”論和“平民化”論之爭中，筆者更傾向人民法庭人民陪審員“平民化”。“平民化”注重其來源的廣泛性、代表性，選任程序的參與性和民主性。首先，根據(jù)國情，并考慮今后人民陪審員僅在認定案件事實中具有表決權的趨勢，放寬人民陪審員的選任條件?；鶎臃ㄔ簷C關法庭面對城區(qū)群眾，其人民陪審員候選資格可放寬到高中學歷，派出人民法庭人民陪審員則可放寬至義務教育初中學歷層次。其次，選任程序應祛除人民法院的職權化因素，取消其名額決定權和任職資格審查決定權，實行選用分離。由同級人大參考借鑒基層人大代表選舉辦法和程序，在聽取人民法院陪審工作報告，統(tǒng)籌當?shù)匕傩盏奈幕潭?、職業(yè)比例、經濟水平以及案件數(shù)量等因素的基礎上，確定人民陪審員比例和數(shù)量，并向社會公開候選名額及名單，主持資格審查，并軌人大代表換屆選舉產生人民數(shù)據(jù)，成立與人民法院聯(lián)網(wǎng)的陪審員數(shù)據(jù)庫。第三，同級人大要健全人民陪審員考評機制、候補機制和退出機制，保障和監(jiān)測人民陪審員數(shù)據(jù)庫的動態(tài)運行。第四，選任人民陪審員應強調人民陪審員的綜合素質，拒絕不誠實守信，或有不良記錄、或有違法違紀行為的人當選。

（三）完善人民陪審員的權利和義務，完善參審機制

參審機制是人民陪審員履行職能的重要環(huán)節(jié)。首先應高度重視啟動程序的公開性、公平性、參與性和民主性?？墒┬挟斒氯诉x擇與人民法院決定相結合的方式確定啟動程序，把“人民陪審員參與普通程序審理”作為硬性規(guī)定，雙方當事人一致有相反意見除外。其次，完善陪審員的個案隨機抽取程序，需要啟動人民陪審程序時，應在雙方當事人在場的前提下，通過與人大機關聯(lián)網(wǎng)的陪審員數(shù)據(jù)庫公開隨機抽取參審人民陪審員。其三，案件審理中應注重發(fā)揮人民陪審員的善于調解和事實調查的長處，賦與其閱卷權、事實調查權和事實表決權。但其在案件法律適用上的建議意見，無論采納與否，均應作為參考并載入庭審筆錄。第四，應加強人民陪審員的責任意識，細化、強化參審考核。一是在年度考核中，人民陪審員無故三次不參與審理事務的，應考慮取消陪審資格；二是把閱卷工作、依職權調查工作、表決意見納入考核內容，怠于行使義務的，影響其考評和連任資格；三是完善責任追究機制，人民陪審員參與案件應實行終身負責制，在履行職務過程中，其身份應視同國家審判人員，審判行為應納入職務犯罪調整范圍。

（四）預防人民法院的“影響、滲透、轉化”，改革管理培訓機制

在人民陪審員履行職務過程中，人民法院應保持充分的克制和容忍，避免“左右”人民陪審員的思維和審判權行使。人民陪審員可實行管用分離和培用分離。管用分離，即為避免其行使職務受“干擾”，人民陪審員的日常管理考評應脫離人民法院，由人大工作機關和司法行政機關聯(lián)合管理。培用分離，即為避免人民陪審員思維被人民法官“潛移默化”，人民陪審員的培訓工作可考慮由司法行政機關和社會中介機構（例如律師協(xié)會等）承擔。

（鄒德勝，民革黨員，重慶市忠縣人民法院研究室審判員；唐代文，重慶市忠縣政協(xié)副主席，民革忠縣工委會主委/責編 張棟）