行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的問題及對(duì)策

張呈+高芬

[摘 要] 健全合理、行之有效的內(nèi)部控制是懲治腐敗、防止財(cái)務(wù)違規(guī)、提高事業(yè)單位管理水平的重要手段。當(dāng)前，我國(guó)事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，主要體現(xiàn)在制度體系不全，內(nèi)控意識(shí)淡??；風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不夠；崗位設(shè)置混亂，運(yùn)行效率低下；信息傳遞不暢，業(yè)務(wù)溝通脫節(jié)；監(jiān)督機(jī)制缺乏，監(jiān)督范圍狹窄等方面。事業(yè)單位應(yīng)通過健全內(nèi)控體系，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)；全面認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，充分評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)；合理設(shè)置崗位，提高運(yùn)行效率；促進(jìn)信息傳遞，增強(qiáng)業(yè)務(wù)合作；完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大監(jiān)督范圍等措施，以此來加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，提高事業(yè)單位管理水平。

[關(guān)鍵詞] 事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)；問題；對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F230 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

2012年11月29日，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并要求于2014年1月1日起在全國(guó)各級(jí)行政事業(yè)單位執(zhí)行，標(biāo)志著我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的系統(tǒng)工程正式啟動(dòng)。建立健全內(nèi)部控制制度，不僅有利于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約，而且對(duì)深化改革、懲治腐敗、提高單位管理水平具有十分重要的意義。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)存在很多問題，嚴(yán)重阻礙了內(nèi)部控制制度作用的發(fā)揮。

一、我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題

（一）控制環(huán)境：制度體系不全，內(nèi)控意識(shí)淡薄

一是內(nèi)部控制制度體系不完善。我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制框架體系已經(jīng)相對(duì)完善，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》以及《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》、《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》等一系列文件為企業(yè)內(nèi)部控制的建設(shè)與評(píng)價(jià)指供了科學(xué)依據(jù)。然而，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制卻處于探索階段，2012年財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》是目前出臺(tái)的唯一可供參考的依據(jù)，而且由于實(shí)施時(shí)間短，相關(guān)規(guī)定不夠具體，指導(dǎo)意義有限。在這種大背景下，不少事業(yè)單位沒有建立內(nèi)部控制制度，許多管理措施與涉財(cái)事項(xiàng)依據(jù)經(jīng)驗(yàn)做決定。有的單位雖然建立了內(nèi)部控制，但制度過于簡(jiǎn)單，或者僅僅流于形式。

二是內(nèi)部控制建設(shè)意識(shí)淡薄。由于我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步晚，相關(guān)法律、理論基礎(chǔ)不完善，導(dǎo)致單位管理人員對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不夠。不少領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)要花費(fèi)大量的資源與代價(jià)，短期內(nèi)見效不明顯，不愿意投入時(shí)間與精力推行內(nèi)部控制建設(shè)。管理層內(nèi)控意識(shí)淡薄直接致使員工對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的忽視。一些行政事業(yè)單位雖然遵循國(guó)家規(guī)定，或者為了完成任務(wù)，建立了比較完善的內(nèi)控制度，但并沒有與本單位的實(shí)際相結(jié)合，導(dǎo)致制度實(shí)施起來有很大的難度，阻礙了內(nèi)部控制效用的發(fā)揮。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不夠

宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)包括以行政腐敗為代表的濫用職權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、資源配置不合理風(fēng)險(xiǎn)以及低效率使用資金風(fēng)險(xiǎn)等。微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)包括預(yù)算、采購(gòu)、資產(chǎn)管理、財(cái)政收支等業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員未能全面識(shí)別出這些風(fēng)險(xiǎn)，并評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的危害，在工作過程中玩忽職守，使得政府形象受損，影響行政事業(yè)單位職能的發(fā)揮，妨礙內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）控制活動(dòng)：崗位設(shè)置混亂，運(yùn)行效率低下

一是崗位設(shè)置混亂。不相容崗位相分離是內(nèi)部控制控制建立的一個(gè)重要原則，旨在通過不同的人負(fù)責(zé)不同的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)牽制，防止舞弊的發(fā)生。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位存在崗位混亂、一人多崗的現(xiàn)象，如出納、會(huì)計(jì)由一人擔(dān)任，采購(gòu)?fù)瑫r(shí)兼任資產(chǎn)保管，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人保管付款過程中的全部印章等，完全違背了內(nèi)部控制制度的設(shè)立原則，造成國(guó)家資產(chǎn)流失、運(yùn)營(yíng)效率低下。

二是業(yè)務(wù)管理制度不完善。合理的預(yù)算控制是提高資金使用效率以及透明度的重要途徑。然而，預(yù)算編制不合理、精細(xì)化水平不高、執(zhí)行力度不夠等諸多問題，導(dǎo)致亂花錢現(xiàn)象普遍存在，削弱了預(yù)算管理的約束力。財(cái)務(wù)控制上的缺陷是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的另一個(gè)頑疾。一些單位會(huì)計(jì)資料不規(guī)范，存在使用虛假原始憑證、違規(guī)編制記賬憑證，收入上繳不及時(shí)，賬外設(shè)賬，私設(shè)小金庫(kù)等情況，嚴(yán)重影響會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。資產(chǎn)核算和盤點(diǎn)制度不健全，損害了國(guó)有資產(chǎn)和財(cái)政收支的完整性。部分單位財(cái)務(wù)人員專業(yè)勝任能力不夠，業(yè)務(wù)水平偏低，綜合素質(zhì)不高，甚至沒有相關(guān)的專業(yè)背景也沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，反映出人才的培訓(xùn)與選拔存在嚴(yán)重問題。

（四）信息與溝通：信息傳遞不暢，業(yè)務(wù)溝通脫節(jié)

信息與溝通包括各種信息在各層管理部門、業(yè)務(wù)單位及供應(yīng)商、審計(jì)機(jī)構(gòu)等之間的傳遞與溝通。良好的信息系統(tǒng)與溝通可以實(shí)現(xiàn)信息資源的共享，提高工作效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。目前，我國(guó)許多行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門只專注于核算、付款兩項(xiàng)工作，與其它部門之間的溝通不夠，會(huì)計(jì)信息對(duì)業(yè)務(wù)預(yù)決策的支持不夠，業(yè)務(wù)實(shí)施缺乏財(cái)務(wù)專業(yè)數(shù)據(jù)的支持。會(huì)計(jì)核算與業(yè)務(wù)運(yùn)行相脫節(jié)，降低了會(huì)計(jì)信息的有用性，導(dǎo)致出現(xiàn)盲目決策，造成資源浪費(fèi)。此外，還存在部門層級(jí)眾多，協(xié)調(diào)能力差，對(duì)變化的反映不及時(shí)等問題。

（五）內(nèi)部監(jiān)督：監(jiān)督機(jī)制缺乏，監(jiān)督范圍狹窄

首先，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在問題。許多單位沒有設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)或配置專職人員，一些部位雖然設(shè)置了內(nèi)審部門，但是未賦予相關(guān)人員相應(yīng)的職權(quán)，致使工作沒法展開，對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督也就成了一句空話。有的單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于財(cái)務(wù)部門，損害獨(dú)立性，嚴(yán)重制約了內(nèi)部審計(jì)部門監(jiān)督職能的發(fā)揮。其次，內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容不夠全面。監(jiān)督的對(duì)象往往局限于國(guó)家財(cái)政資金的使用，對(duì)自有資金收支及自己資產(chǎn)的保管、使用問題監(jiān)督不夠。

二、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策建議

（一）健全內(nèi)控體系，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)

加快完善內(nèi)部控制框架體系，要在借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政事業(yè)單位自身特點(diǎn)，建立國(guó)家立法、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、信息披露、外部監(jiān)督等多角度、全方位的內(nèi)部控制實(shí)施機(jī)制。各單位應(yīng)該根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，執(zhí)行內(nèi)部控制制度建設(shè)，將工作落到實(shí)處。單位負(fù)責(zé)人要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施。同時(shí)，通過開展培訓(xùn)、與其它單位進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流等方式，加深員工對(duì)內(nèi)部控制的理解。此外，行政事業(yè)單位應(yīng)該注重文化建設(shè)，形成積極向上的文化氛圍，激發(fā)員工的主觀能動(dòng)性，營(yíng)造健康和諧的文化，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。endprint

（二）全面認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，充分評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)

各單位必須樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，建立防范體系和預(yù)警機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該重視識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，特別是濫用職權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估，并采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施，將問題解決和處理好。此外，應(yīng)該結(jié)合自身情況、針對(duì)業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，強(qiáng)化員工的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。需要強(qiáng)調(diào)的是，行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是一個(gè)不斷變化發(fā)展的過程，貫穿于單位內(nèi)部控制建設(shè)的始終。

（三）合理設(shè)置崗位，提高運(yùn)行效率

合理的崗位設(shè)置是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制有效運(yùn)行的重要手段。行政事業(yè)單位應(yīng)該嚴(yán)格按照工作需要設(shè)置崗位，明確各崗位的工作職責(zé)權(quán)限，避免一人多崗、養(yǎng)閑人或權(quán)責(zé)不清、崗位混亂等情況。堅(jiān)持不相容崗位相分離原則，將會(huì)計(jì)、出納、實(shí)物保管等職務(wù)交由不同人員承擔(dān)。單位付款過程中的全部印章不可由一人保管，應(yīng)該分開保管。

在業(yè)務(wù)運(yùn)行方面，行政事業(yè)單位應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理，提高運(yùn)行效率。結(jié)合單位的實(shí)際編制預(yù)算，各項(xiàng)支出應(yīng)該明細(xì)化、具體化，實(shí)現(xiàn)資金使用的公開、透明。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度，通過預(yù)算對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，避免亂花錢現(xiàn)象的發(fā)生。嚴(yán)格按照預(yù)算會(huì)計(jì)制度進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，原始憑證要合法合規(guī)、會(huì)計(jì)資料要真實(shí)可靠，不私設(shè)小金庫(kù)，不賬外設(shè)賬。定期開展資產(chǎn)的盤點(diǎn)制度，確保國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全完整，對(duì)盤虧的資產(chǎn)查明原因，追究相關(guān)人員責(zé)任，防止因管理不善、員工貪污等原因?qū)е沦Y產(chǎn)流失。

（四）促進(jìn)信息傳遞，增強(qiáng)業(yè)務(wù)合作

行政事業(yè)單位應(yīng)該建立信息溝通制度，加強(qiáng)信息的收集、處理與傳遞。首先，單位將內(nèi)外部相關(guān)信息收集起來，然后進(jìn)行篩選、分類、整合，提高信息的有用性，增強(qiáng)信息對(duì)決策的指導(dǎo)。其次，應(yīng)該加強(qiáng)信息在單位內(nèi)部各管理層級(jí)、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間的傳遞，以及與供應(yīng)商、監(jiān)管部門和新聞媒體等的流通，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行反饋，通過溝通促進(jìn)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、各相關(guān)單位之間的聯(lián)系與溝通，增強(qiáng)合作，共同發(fā)展。此外，行政事業(yè)單位應(yīng)該建立提高信息的有用性和溝通有效性的機(jī)制，包括內(nèi)部報(bào)告制度、內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)等。

（五）完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大監(jiān)督范圍

內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)是內(nèi)部控制建設(shè)不可缺少的重要一環(huán)。一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)該合理設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作。審計(jì)部門不應(yīng)隸屬于財(cái)務(wù)部門，以保證對(duì)財(cái)務(wù)的審計(jì)具有獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)該定期或不定期對(duì)各部門進(jìn)行評(píng)價(jià)與考核，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行通報(bào)批評(píng)、提出調(diào)整意見和建議，促進(jìn)管理水平的提升。另一方面，還可以借助國(guó)家審計(jì)等外部監(jiān)督機(jī)制來推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)該擴(kuò)大內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督范圍，除了國(guó)家的財(cái)政資金之外，自有資金和自有資產(chǎn)都應(yīng)該列入監(jiān)督范圍。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint