小涼山、烏蒙山連片扶貧與樂山市同步建成小康社會的調(diào)查與思考

課題組

樂山市有省定貧困村259 個，貧困人口17.7萬人，貧困發(fā)生率7.5%。其中有國家扶貧開發(fā)重點縣1 個（馬邊），國家烏蒙山片區(qū)縣2 個（沐川和馬邊），四川省大小涼山綜合扶貧開發(fā)規(guī)劃項目縣3 個（金口河、峨邊、馬邊），這4 個縣區(qū)（簡稱“三縣一區(qū)”）是樂山市扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，有貧困村249 個、貧困人口8.79 萬人、占全市49.7%，貧困發(fā)生率16.1%、高于全市8.6 個百分點。烏蒙山片區(qū)、小涼山片區(qū)到2020 年與全省全市同步建成小康社會仍然是樂山市扶貧攻堅難啃的一塊“硬骨頭”。因此，烏蒙山片區(qū)、小涼山片區(qū)要與樂山全市同步建成小康社會，實現(xiàn)“三個翻番”的目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。在樂山，如果沒有烏蒙山區(qū)、小涼山彝族貧困地區(qū)的全面小康，就不可能有樂山市的全面小康。

一、“三縣一區(qū)”全面建成小康社會的基本情況

黨的十八大提出的國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民人均收入和四川省提出的地方公共財政收入到2020年比2010 年翻一番的“三個翻番”是全面建成小康社會的核心目標(biāo)。

（一）“三個翻番”的基本情況

1.地區(qū)生產(chǎn)總值。近幾年來，金口河區(qū)、沐川縣、峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣GDP 總量基本占全市的12%左右，“三縣一區(qū)”的GDP基本排在全市的后幾位。按照地區(qū)生產(chǎn)總值翻番和人均GDP57000 元的目標(biāo)值測算，2015-2020 年，樂山的經(jīng)濟只要能夠達到年均增長8%的速度，到2020 年就能夠?qū)崿F(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值比2010 年翻一番的目標(biāo)，但是2010-2013 年沐川縣、峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣GDP 年增速均低于全市平均增速。

表1 2010-2014 年“三縣一區(qū)”GDP 情況表（單位：萬元、%）

2.城鄉(xiāng)居民收入。根據(jù)全面建成小康社會監(jiān)測指標(biāo)目標(biāo)值城鄉(xiāng)居民人均收入25000 元／人，樂山市城鄉(xiāng)居民人均收入年均增長9.5%，到2020 年即可實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均收入比2010 年翻一番的目標(biāo)。近幾年來，“三縣一區(qū)”的城鎮(zhèn)居民收入和農(nóng)民人均純收入均低于全市平均水平，并與全市平均值的差距逐漸加大，沐川縣、峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣的城鎮(zhèn)居民收入和農(nóng)民人均純收入增速處在全市的倒數(shù)三位。

表2 2010-2014 年“三縣一區(qū)”城鄉(xiāng)居民收入情況表（單位：萬元、%）

3.地方公共財政收入。以2010 年樂山市地方公共財政收入為基數(shù)，到2020 年翻一番，地方財政公共收入應(yīng)為91.54 億元，按今后每年4%的增幅測算，可以提前達到目標(biāo)。金口河區(qū)、沐川縣、峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣地方公共財政收入大約占全市的11%-15%，近三年“三縣一區(qū)”地方財政收入增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全市平均水平，甚至為負(fù)增長。

表3 2010-2014 年“三縣一區(qū)”地方公共財政收入情況表（單位：萬元、%）

（二）全面小康五大類指標(biāo)的基本情況

1.經(jīng)濟發(fā)展。2014 年“三縣一區(qū)”地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)為 1428489萬元，比2010年增長55.69%，年均增速達11.89%。2014 年人均GDP已達到24629 元，比2010 年的15819 元增長8810元，其中金口河區(qū)的人均GDP 高于全市平均水平，排全市第2 名，沐川縣、峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣均低于全市平均水平，基本位列全市倒數(shù)三位。樂山第二產(chǎn)業(yè)的比重偏高且第三產(chǎn)業(yè)的比重明顯偏低，2014 年“三縣一區(qū)”第三產(chǎn)業(yè)比重為24.73%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后，已經(jīng)成為制約“三縣一區(qū)”全面小康的瓶頸?！叭h一區(qū)”中除金口河區(qū)城鎮(zhèn)化率和全市平均水平接近外，其他三縣城鎮(zhèn)化率均低于全市平均水平，沐川縣和馬邊彝族自治縣處于倒數(shù)兩位。

2.文化建設(shè)。2013 年，“三縣一區(qū)”有公共圖書館4 個、文化館4 個，金口河區(qū)增設(shè)公共圖書館1 個。2013 年，“三縣一區(qū)”有體育場館4 個、標(biāo)準(zhǔn)場地141 個、社會體育指導(dǎo)站16 個。文化產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重較低。

3.人民生活?！叭h一區(qū)”除金口河區(qū)城鄉(xiāng)居民收入接近全市平均水平外，其他三縣均低于全市平均水平。2014 年，樂山市城鄉(xiāng)居民收入比為2.55，“三縣一區(qū)”中金口河區(qū)為3.33、沐川縣為2.36、峨邊縣為4.75、馬邊為4.35。居民收入水平低，城鄉(xiāng)收入差距大，要實現(xiàn)小康目標(biāo)任務(wù)艱巨。2013 年，“三縣一區(qū)”境內(nèi)公路總里程為5310.08 公里，其中等級公路5145.31 公里，不通高速，通公路鄉(xiāng)鎮(zhèn)64 個。“三縣一區(qū)”有高完中4所、初中44 所、小學(xué)137 所、幼兒園52 所、中等職業(yè)教育學(xué)校3 所，學(xué)齡兒童入學(xué)率是99.95%、九年義務(wù)教育完成率96.73%?！叭h一區(qū)”有衛(wèi)生機構(gòu)568 個，病床床位數(shù)1611 張，衛(wèi)生技術(shù)人員2971 人。“三縣一區(qū)”城鄉(xiāng)居民最低生活保障總?cè)藬?shù)55812 人，參加基本養(yǎng)老保險職工人數(shù)為40308人，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)48503 人，參加職工工傷保險人數(shù)33190 人，參加職工生育保險人數(shù)15379 人，參加失業(yè)保險人數(shù)15047 人。

4.資源環(huán)境。2013 年，“三縣一區(qū)”建成區(qū)綠化覆蓋率為19.97%，有無害化垃圾處理站4座、生活垃圾處理量4 萬噸，金口河區(qū)、峨邊縣生活垃圾無害化處理率分別為76.81%、74.38%；污水處理廠4 座、污水排放量740 萬噸、處理生活污水377 萬噸、城鎮(zhèn)生活污水處理率為57.26%，“三縣”處理率較低，沐川縣工業(yè)固體廢物綜合利用率僅為37.14% 。單位GDP 能耗為1.5 噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元，超過目標(biāo)控制線0.84 噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元的標(biāo)準(zhǔn)，磷化工業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致能耗不降反升，節(jié)能降耗面臨較大壓力。

5.民主法治。完善領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事制度，加強和改進主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究；全面落實法律顧問制度，增配執(zhí)業(yè)律師和法律服務(wù)人員，為部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點企業(yè)提供法律咨詢。加強對政府部門行政決策的提前審查?；鶎咏M織進一步鞏固，先后評選表彰“小涼山系列之星”31 名（個），“五星家庭戶”65 戶；建成“共產(chǎn)黨員示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)”23 個、“共產(chǎn)黨員示范村”73 個、“共產(chǎn)黨員示范戶”459 戶、“共產(chǎn)黨員示范彝家新寨”56 個；創(chuàng)先爭優(yōu)、比學(xué)趕超的氛圍濃厚，社會始終保持和諧穩(wěn)定。

二、扶貧工作的情況

2011-2014 年，樂山市共爭取整合到位各類扶貧資金480201.87 萬元，為扶貧攻堅順利推進提供重要支撐，農(nóng)村貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會事業(yè)不斷進步，民族團結(jié)不斷加強。

（一）貧困人口逐年減少

2010 年末，四川省確定的貧困人口全市為48.0392 萬人，“三縣一區(qū)”共15.5442 萬人，貧困發(fā)生率為19.54%；2014 年末，四川省認(rèn)定貧困人口數(shù)全市為17.7271 萬人，“三縣一區(qū)”共8.7914 萬人，貧困發(fā)生率為7.46%。

（二）貧困地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)步增長

“三縣一區(qū)”的地方財政收入從2010 年的62338 萬元增加到2014 年的85345 萬元，增長了36.9%；地區(qū)生產(chǎn)總值從2010 年的917512 萬元增加到2014 年的1428489 萬元，增長了55.69%。金口河區(qū)農(nóng)民人均純收入從2010 年的4240 元增加到2013 年的6603 元，沐川縣農(nóng)民人均純收入從2010年的4496 元增加到2013 年的6757 元，峨邊彝族自治縣農(nóng)民人均純收入從2010 年的2735 元增加到2013 年的4137 元，馬邊彝族自治縣農(nóng)民人均純收入從2010 年的3088 元增加到2013 年的4567 元。

（三）精準(zhǔn)扶貧扎實開展

2013 年，“三縣一區(qū)”精準(zhǔn)扶貧建檔立卡核定減貧9629 人，對扶貧開發(fā)建檔立卡錄入數(shù)據(jù)進行了全面核查和清理，做到了戶建卡、村造冊、鄉(xiāng)歸薄、縣歸檔，并及時更新，識別出“三縣一區(qū)”有貧困村249 個、貧困人口8.79 萬人。按“縣統(tǒng)籌、鄉(xiāng)落實、工作到村、扶貧到戶”的要求，組建幫扶工作組進駐貧困村，并引導(dǎo)企業(yè)、專業(yè)大戶結(jié)對幫扶貧困戶。對“三縣一區(qū)”，突出考核貧困人口減少、農(nóng)民增收、扶貧重點項目推進和森林覆蓋率等差異化指標(biāo)。

（四）新寨建設(shè)穩(wěn)步推進

“三縣一區(qū)”把彝家新寨建設(shè)作為群眾脫貧致富的領(lǐng)航工程，先后建成扶貧新村（寨）452 個（其中彝家新寨228 個），新（改）建住房2.11萬戶，有效解決10.56 萬人住房困難，改善交通基礎(chǔ)條件、解決農(nóng)村安全飲水、建設(shè)水利防洪工程，不斷增強扶貧基礎(chǔ)。例如，峨邊縣建成彝家新寨60個，新建和改建住房7135 戶，惠及群眾3.6 萬人，打造了先鋒村、九家村、解放村、底底古村等特色鮮明、功能完善的相對集中聚居點，彝家新寨成為彝區(qū)亮麗風(fēng)景。

（五）產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模

馬邊有機茶、彝家香生態(tài)土雞產(chǎn)品、峨邊竹筍、森寶公司烏桿天麻等品牌名聲鵲起，大鯢、高山野豬、烏骨雞等特種養(yǎng)殖基地規(guī)模不斷擴大，產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，群眾收入持續(xù)增長。沐川縣以“林漿紙”、“竹木板”、“種養(yǎng)加”一體化發(fā)展為主導(dǎo)，大打綠色牌、生態(tài)牌、有機牌，已有35個農(nóng)產(chǎn)品獲得無公害、綠色、有機食品、地理標(biāo)志認(rèn)證。金口河區(qū)積極發(fā)展地方特色的天麻、高山綠茶、老鷹茶和珍稀食用菌加工業(yè)等，大力發(fā)展林下道地中藥材深加工，不斷壯大野豬、生態(tài)雞等特種養(yǎng)殖業(yè)。

三、“三縣一區(qū)”全面建成小康社會面臨的困難

（一）貧困程度依然較深，實現(xiàn)脫貧和防止返貧壓力較大

由于自然條件差、歷史欠賬多，在大小涼山、烏蒙山片區(qū)貧困問題仍然十分突出。截止2014 年末，作為集中連片貧困地區(qū)的“三縣一區(qū)”還有省定貧困村249 個，占全市96%；有貧困人口8.79萬人，貧困發(fā)生率高達16.14%，高出其他區(qū)縣11個百分點。同時，剩余的這些貧困人口中，部分還處于低層次的“酸菜土豆型”溫飽狀態(tài)，部分群眾生產(chǎn)生活條件極差。加之現(xiàn)有貧困戶中致貧因素復(fù)雜，老弱病殘戶占比較高，因病占比72.7%、缺勞動力占比22.8%、因殘14.1%（致貧原因有疊加），要實現(xiàn)這部分人的脫貧難度巨大。小涼山地區(qū)受地域、貧困以及周邊毒潮影響，毒情、病情形勢嚴(yán)峻，因毒、因病致貧現(xiàn)象較突出，貧病交織，綜合扶貧難度大。同時，已脫貧群眾中有約25%的群眾處于不穩(wěn)定、低水平脫貧層次，極可能因病、因?qū)W、因災(zāi)，甚至是受市場等因素的變化重新進入貧困行列，防止返貧的任務(wù)同樣艱巨。

（二）貧困地區(qū)收入差距擴大，貧困農(nóng)戶增收難度大

“三縣一區(qū)”2014 年農(nóng)民人均純收入6035元，與全市相比差距3689 元，比2013 年拉大496元，而且還有進一步擴大的趨勢。全市貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體滯后，集中連片貧困地區(qū)的縣均不同程度存在缺資金、缺技術(shù)、缺勞力、缺市場、缺主體帶動等情況，加之農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育需要一個較長期的過程，勞務(wù)輸出又受到貧困戶勞動力本來不足，知識和技術(shù)水平較低等制約，貧困農(nóng)戶在短期增收難度非常大。2014 年彝區(qū)轉(zhuǎn)移勞動力戶均僅為0.8人、戶均務(wù)工收入8000 余元，勞務(wù)輸出數(shù)量和質(zhì)量均較低。

（三）貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，脫貧障礙尚未根本消除

全市貧困農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和條件長期處于較落后狀態(tài)，對生產(chǎn)性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備投入不足，路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施仍然十分薄弱，制約了地方經(jīng)濟發(fā)展和貧困戶增收致富。集中連片貧困區(qū)域的“三縣一區(qū)”距樂山中心城區(qū)路遠(yuǎn)，且均不通高速公路，出境通道等級低，出入境困難，區(qū)域發(fā)展“邊緣化”危機日益顯現(xiàn)。規(guī)劃中的樂漢高速、仁沐新高速、樂昭高速對“三縣一區(qū)”的發(fā)展至關(guān)重要，是扶貧開發(fā)的“大通道”、彝區(qū)全面小康的“生命線”，亟待省上加大協(xié)調(diào)力度，早立項、早動工、早建成，打破高速公路“零里程”的局面，為彝區(qū)加快發(fā)展增添動力和活力；區(qū)域內(nèi)尚有46%（221個）行政村公路未硬化、65%的自然村需要新建或硬化，村內(nèi)連戶路硬化率不足30%。貧困農(nóng)村人畜飲水安全問題仍未全部解決；農(nóng)田水利設(shè)施普遍落后，耕地有效灌面僅53%，“靠天吃飯”現(xiàn)象仍大量存在。貧困農(nóng)村用電難依舊存在，農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)滯后，仍有140 多個行政村未完成農(nóng)網(wǎng)改造。

（四）貧困鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力低，困難群體難全面享受改革發(fā)展成果

目前，農(nóng)村看病貴、看病難、因病致貧、因病返貧現(xiàn)象仍很突出。集中連片貧困地區(qū)教學(xué)設(shè)施落后，師資力量嚴(yán)重不足，人均受教育年限比全市平均水平低近2 年，村級幼兒園未實現(xiàn)全部覆蓋，貧困代際傳遞凸顯；醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，基礎(chǔ)衛(wèi)生服務(wù)能力不足，醫(yī)療衛(wèi)生人員匱乏。彝區(qū)還存在生病不去醫(yī)院，而是在家請畢摩“做法事”的現(xiàn)象。農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)低，貧困戶中有低保2.59的7.02 萬人，其中純低保戶0.62 萬戶1.63 萬人，五保戶集中供養(yǎng)床位不足等問題存在。集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)并存，多數(shù)分散供養(yǎng)戶還處于低水平溫飽狀態(tài)。

（五）貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴(yán)峻，生態(tài)功能區(qū)補助資金缺口大

“三縣一區(qū)”既是樂山市生態(tài)功能區(qū)，又是樂山連片扶貧區(qū)。一是作為集中連片貧困地區(qū)森林覆蓋率高達63.94%，是開發(fā)農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和休閑旅游的最適宜的地區(qū)。但由于氣候、地形和山體河流切割明顯等因素，荒漠化和石漠化面積達2.1 萬公頃，加上一些地方不合理的礦山開采和工程建設(shè)等，植被遭到不同程度的破壞，水土流失也較嚴(yán)重，環(huán)境治理和生態(tài)保護壓力非常大。二是根據(jù)《四川省主體功能區(qū)規(guī)劃》，樂山市生態(tài)功能區(qū)包括馬邊彝族自治縣、峨邊彝族自治縣、沐川縣、金口河區(qū)。自1998 年國家實施天保工程和退耕還林工程以來，生態(tài)保護區(qū)為全省、全國的生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻，實施“兩大工程”付出了巨大的人力、物力和財力，但國家的“兩大工程”補助資金嚴(yán)重不足，更無相應(yīng)的生態(tài)補償資金，既嚴(yán)重影響“兩大工程”的深入實施，又影響“三縣一區(qū)”轉(zhuǎn)型升級、美麗發(fā)展。

（六）扶貧機制創(chuàng)新和落實不夠，扶貧績效有待進一步提高

樂山市六項扶貧機制雖已具雛形，但還處在探索完善階段。同時，扶貧攻堅是一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及面廣，除六項扶貧改革的方面外，還有許多其他方面的機制需要進一步探索完善，已形成的機制執(zhí)行力度也不夠。一些地方干部仍存在錯誤的政績思想，扶貧資金不是整合其他資金針對性地開展扶貧，而是被整合為了新農(nóng)村建設(shè)資金，打造示范、亮點，精準(zhǔn)“滴灌”不夠，“錦上添花”有余。同時，在利用金融扶貧資金上，對貧困弱勢者的支持由于防控風(fēng)險問題沒有得到很好解決，貧困群眾仍然貸款難。在駐村幫扶方面，部分部門和干部由于受單位工作影響，沒能真正沉下去。

四、對策建議

樂山市“十三五”扶貧攻堅的總體目標(biāo)是：經(jīng)過5 年綜合扶貧開發(fā)，有效解決貧困地區(qū)群眾面臨的突出民生問題，貧困地區(qū)農(nóng)戶生活質(zhì)量水平有明顯提高，公共服務(wù)水平有較大提升，生態(tài)環(huán)境得到有效保護，使貧困地區(qū)農(nóng)戶人均純收入增速超過全市平均水平，到2020 年如期完成剩余貧困人口脫貧任務(wù)，1 個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、259 個省定貧困村和210 個市列貧困村全部脫貧“摘帽”，貧困地區(qū)與全市同步實現(xiàn)全面小康。

（一）把生態(tài)功能區(qū)建設(shè)作為謀發(fā)展的定位

1.建立完善生態(tài)補償資金機制，嚴(yán)格執(zhí)行公益林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)。積極爭取生態(tài)補償資金，要抓緊研究國家生態(tài)補償政策，積極爭取上級財政轉(zhuǎn)移支付力度，使生態(tài)貢獻與生態(tài)補償實現(xiàn)對等。由于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)為資源和環(huán)境的保護做出了犧牲，發(fā)展速度較為緩慢，因此，優(yōu)先開發(fā)區(qū)以及重點開發(fā)區(qū)應(yīng)向限制開發(fā)區(qū)以及禁止開發(fā)區(qū)進行資金和財政方面的補償，例如，繳納一定的生態(tài)補償費和生態(tài)補償稅，由政府統(tǒng)一建立制度和規(guī)定數(shù)額。通過橫向與縱向的方式來保證生態(tài)補償機制的構(gòu)建。針對生態(tài)環(huán)境保護，根據(jù)相關(guān)科學(xué)理論基礎(chǔ)，制定出相應(yīng)的補償標(biāo)準(zhǔn)，并在制定和實施過程中有法律和制度的保障。其次，生態(tài)補償?shù)牟块T要多元化，形成較為完整的體系。各部門分工仔細(xì)，各司其責(zé)，提高生態(tài)補償效率，避免在管理上出現(xiàn)管理交叉、出現(xiàn)問題互相推諉的現(xiàn)象。

2.持續(xù)推進生態(tài)扶貧工程。加大對重點生態(tài)功能區(qū)投入，加快治理突出生態(tài)問題，筑牢“三縣一區(qū)”持續(xù)發(fā)展的生態(tài)本底。加快生態(tài)治理步伐，大力實施天然林資源保護、退耕還林、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)等重點生態(tài)工程，開展小流域生態(tài)環(huán)境綜合治理，建立生態(tài)防災(zāi)減災(zāi)體系。推進生態(tài)旅游扶貧工程，大力發(fā)展鄉(xiāng)村農(nóng)家樂、彝族風(fēng)情和生態(tài)旅游。加強防災(zāi)減災(zāi)避災(zāi)，加大泥石流、山體滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害防治力度，全力抓好災(zāi)害易發(fā)區(qū)監(jiān)測預(yù)警、工程治理等綜合防治措施。積極參與重大生態(tài)工程建設(shè)，增加群眾生態(tài)建設(shè)管護收入。合理利用生態(tài)資源，促進生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本和經(jīng)濟效益。建立和實施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法，對造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)肅追責(zé)。

（二）把完善基礎(chǔ)設(shè)施作為基礎(chǔ)

1.改善交通條件。堅持將交通精準(zhǔn)扶貧與加快區(qū)域發(fā)展結(jié)合起來，注重推進交通運輸基本公共服務(wù)均等化。一是加快高速公路建設(shè)。按照四川省《2016—2020 年交通精準(zhǔn)扶貧專項攻堅方案》的目標(biāo)，到2020 年高速公路覆蓋范圍進一步擴大，內(nèi)地貧困縣基本實現(xiàn)高速公路全覆蓋。馬邊縣2016年動工建設(shè)仁（壽）沐（川）新（市鎮(zhèn)）高速公路馬邊支線工程。積極爭取在“十三五”期間完成樂（山）馬（邊）西（昌）高速公路和樂山至馬邊鐵路貨運專線前期工作。峨邊全力加強協(xié)調(diào)對接，爭取盡快開工建設(shè)樂漢高速公路峨眉山至峨邊段。要做好成昆新線、峨馬路等重大交通工程前期工作。二是加快農(nóng)村公路建設(shè)。繼續(xù)推進剩余具備條件的建制村通瀝青（水泥）路建設(shè)，加大縣鄉(xiāng)道建設(shè)改造的支持力度。加強村內(nèi)道路建設(shè)，實現(xiàn)貧困村村道全硬化，主道通暢，集中點連戶道路硬化。三是加快國省干線公路建設(shè)?！笆濉逼陂g進一步加大普通國道和省道的建設(shè)力度，提升干線公路的服務(wù)能力和水平。馬邊升級改造國道G348（原S103）線及省道S311 線，提升服務(wù)運輸能力。新建老建路、金家溝至峨邊公路，改建蘇民路、永谷路，增加馬邊對外聯(lián)通公路；服務(wù)優(yōu)勢資源開發(fā)，重點實施大風(fēng)頂旅游公路建設(shè)工程。峨邊要落實好彝區(qū)交通建設(shè)三年攻堅行動規(guī)劃，開工建設(shè)峨美路升級改造工程，加快推進峨沐公路。

2.大力推進電力全覆蓋。大力實施農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程，重點解決供電設(shè)施落后、供電能力不足的問題，全面提升配網(wǎng)供電能力和供電質(zhì)量。采取多種方式全面消除無電戶。盡快實現(xiàn)農(nóng)村電網(wǎng)改造全覆蓋，逐步實現(xiàn)縣域電網(wǎng)同網(wǎng)同價、供電服務(wù)均等化。峨邊、馬邊、金口河與阿壩、涼山、甘孜同屬少數(shù)民族地區(qū)和落后地區(qū)，應(yīng)依據(jù)政策規(guī)定，參照“三州”地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，落實留存電量政策，讓其享受30%留存電量，補上電力缺口，促進彝區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展。

3.開展節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利、“五小水利”等工程建設(shè)。啟動實施飲水安全鞏固提升工程，強化水源保護，開展飲用水水源地保護規(guī)范化建設(shè)，發(fā)展適度規(guī)模集中供水，大力提高集中供水率、自來水普及率、供水保障率、水質(zhì)合格率，強化水污染事故的預(yù)防和應(yīng)急處理，構(gòu)建精準(zhǔn)到戶的飲水安全保障體系。支持建立農(nóng)民用水組織，加快推進小型工程登記確權(quán)頒證，充分調(diào)動農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶建設(shè)、管理、維護的積極性。

4.推進信息網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。加快推動電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合和資源共享，統(tǒng)籌有線、無線和衛(wèi)星三種覆蓋方式，深入推進電視戶戶通、廣播村村響和寬帶鄉(xiāng)村建設(shè)，實施鄉(xiāng)村廣播電視覆蓋工程，基本實現(xiàn)行政村廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)全覆蓋。采取政府補貼、企業(yè)減免等方式，鼓勵農(nóng)村貧困戶使用信息網(wǎng)絡(luò)，提高寬帶家庭普及率。

（三）把完善公共服務(wù)作為保障

1.堅持教育優(yōu)先發(fā)展。深入實施“民族地區(qū)教育發(fā)展十年行動計劃”，堅持扶貧先扶智、治窮先治愚，鞏固提高義務(wù)教育普及成果，大力推進學(xué)前教育和高中階段教育，開展免費職業(yè)教育，阻斷貧困代際傳遞。拓展鄉(xiāng)村教師補充渠道，積極爭取擴大農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃實施規(guī)模。建立農(nóng)村中小學(xué)直接招聘本科及以上學(xué)歷急需緊缺專業(yè)人員制度。擴大寄宿制學(xué)校規(guī)模，不斷改善辦學(xué)條件，提高教育教學(xué)質(zhì)量，為貧困地區(qū)脫貧致富提供強有力的智力支持。

2.加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。大力支持縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站和村衛(wèi)生室設(shè)施建設(shè)。推進農(nóng)村醫(yī)療體系建設(shè)，改善基層衛(wèi)生機構(gòu)設(shè)施條件，縣級醫(yī)院達到二級水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)確保達標(biāo)。加大醫(yī)療衛(wèi)生人才培育，完善考試、考核招聘方式，多渠道培養(yǎng)以全科醫(yī)生為重點的衛(wèi)生人才。與高等院校聯(lián)合定單、定向培訓(xùn)鄉(xiāng)村緊缺醫(yī)務(wù)人員，推進鄉(xiāng)村衛(wèi)生計生人員一體化管理，做到衛(wèi)生計生人員“鄉(xiāng)聘村用”覆蓋90%以上地方，每個行政村至少有1 名鄉(xiāng)村醫(yī)生。堅持治窮、治患、治毒、治病相結(jié)合，積極探索扶貧開發(fā)與禁毒戒毒防艾相結(jié)合的新機制。深入開展“無毒社區(qū)”和“綠色家園”創(chuàng)建，扎實推進禁毒防艾工作，綜合整治社會治安，全面凈化社會環(huán)境。

3.加強社會保障。把全縣喪失勞動能力、無法通過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實現(xiàn)脫貧的貧困群眾，納入農(nóng)村最低生活保障，做到“應(yīng)保盡?！?。加大臨時救助力度，對因災(zāi)、因病、因殘、父母或子女死亡喪失勞動力、政府認(rèn)定的其他困難群眾等五類特殊貧困戶，按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予補助。加強農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善散居特困人員居住條件，在供養(yǎng)對象自愿的前提下，對農(nóng)村無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人扶養(yǎng)人的特困人員實行集中供養(yǎng)。

4.扎實推進彝家新寨建設(shè)，幸福美麗新村建設(shè)資金安排向貧困人口集中的地方傾斜。全面實施扶貧解困、產(chǎn)業(yè)提升、舊村改造、環(huán)境整治、文化傳承五大行動，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系和社會治理機制，開展以臟亂差治理、人畜分離、垃圾污水處理為重點的環(huán)境整治。在新村建設(shè)中給予貧困戶特殊幫扶，農(nóng)村危房改造計劃向貧困戶傾斜，整合使用危房改造、抗震設(shè)防、災(zāi)損農(nóng)房恢復(fù)重建、貧困殘疾人危房改造等資金，重點支持貧困戶危房改造。推進農(nóng)村廉租房建設(shè)，注重盤活農(nóng)村閑置房屋，通過多種方式、多渠道增加廉租房源，為建不起、改不起房的特困戶提供保障性住房，鼓勵社會捐贈幫扶資金用于農(nóng)村廉租房建設(shè)。

5.大力實施文化惠民扶貧行動。倡導(dǎo)現(xiàn)代文明理念和生活習(xí)慣。文化產(chǎn)業(yè)、文化事業(yè)專項資金向貧困鄉(xiāng)村傾斜，完善縣圖書館、文化館等綜合性文化場所建設(shè)，建設(shè)幸福美麗新村（社區(qū)）文化院壩。推進“視聽鄉(xiāng)村”、農(nóng)村公益電影放映、農(nóng)家書屋等文化惠民工程，實施中央廣播電視節(jié)目無線數(shù)字化覆蓋工程和彝家新寨文化惠民工程。采取項目招標(biāo)、直接委托方式，支持文藝院團增加到“三縣一區(qū)”演出場次，扶持發(fā)展農(nóng)民演藝團體。積極爭取省、市宣傳文化單位，幫助培養(yǎng)文藝骨干、開展文藝活動。

（四）把發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)作為關(guān)鍵

扶貧奔小康，關(guān)鍵是發(fā)展經(jīng)濟?！叭h一區(qū)”要堅持富縣與富民同步發(fā)展，充分利用貧困地區(qū)優(yōu)勢資源，立足生態(tài)保護，著力壯大礦產(chǎn)、水電、旅游等縣域經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，著力提升勞務(wù)輸出質(zhì)量。

1.突出“綠色”化，提升發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢工業(yè)。立足“三縣一區(qū)”豐富的自然和礦產(chǎn)資源，開發(fā)資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。深度推進“礦冶結(jié)合、磷電結(jié)合”，以“水電、磷化工、礦冶”產(chǎn)業(yè)為重點，突出電冶（磷）一體化特色，力爭探索出一條富有區(qū)域特色的“低碳循環(huán)、綠色生態(tài)”發(fā)展之路。突出特色化，加快發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。集中連片貧困地區(qū)著力發(fā)展林竹、茶葉、中藥材、核桃、畜牧等產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，做響產(chǎn)業(yè)品牌，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，走特色農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧方式，培育扶持發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，包括家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、專業(yè)大戶及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)揮其在“兩個帶動”中的作用，采取“公司+專合組織+基地+農(nóng)戶”模式推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力。突出技能化，著力提升勞務(wù)開發(fā)質(zhì)量。

2.大力發(fā)展旅游業(yè)。沐川、峨邊、馬邊、金口河在保護好生態(tài)環(huán)境和完善交通網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，金口河—峨邊—馬邊—沐川自然生態(tài)旅游線形成樂山南部生態(tài)旅游圈，變“青山綠水”為“金山銀山”。沐川打好“生態(tài)牌”，推崇綠色發(fā)展，重點發(fā)展生態(tài)旅游，以沐川竹海建設(shè)為支撐，突出“沐川賞綠”；打好“民俗文化牌”，文化與旅游聯(lián)姻，讓竹文化、草龍文化等原生態(tài)文化與旅游有機結(jié)合。峨邊加大主打地磁養(yǎng)生和原始（生態(tài)），加快黑竹溝景區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。馬邊加快大風(fēng)頂景區(qū)的服務(wù)設(shè)施建設(shè)。建設(shè)好金口河大峽谷、大瓦山的基礎(chǔ)設(shè)施，提高游客接待能力。小涼山地區(qū)要深入挖掘并展演彝族文化，積極對接香格里拉大環(huán)線，從整體上增強“三縣一區(qū)”旅游的核心競爭力。

（五）把精準(zhǔn)扶貧作為突破口

對貧困村、貧困戶實施精準(zhǔn)扶貧，識別精準(zhǔn)、投入精準(zhǔn)、幫扶精準(zhǔn)、減貧精準(zhǔn)、動態(tài)管理精準(zhǔn)。對貧困戶按照因病致貧、因殘致貧、因?qū)W致貧、缺技術(shù)致貧、因災(zāi)致貧實施專項措施。

因病致貧類由衛(wèi)計部門牽頭，建立上門隨訪聯(lián)系制度，對貧困重大疾病患者建立健康檔案，實行上門隨訪服務(wù)，組建醫(yī)療專家團隊開展有針對性的免費隨訪、指導(dǎo)康復(fù)等服務(wù)。建立農(nóng)村貧困戶大病醫(yī)療救助制度，對患重大疾病的農(nóng)村貧困戶住院，除醫(yī)保門檻費、自費項目自行承擔(dān)外，按規(guī)定報銷醫(yī)保部分后，區(qū)縣民政部門給予醫(yī)療救助和臨時生活救助。

因殘致貧類由殘聯(lián)牽頭，建立完善保障制度。對重度農(nóng)村貧困殘疾人實施護理補貼，并針對不同的家庭情況給予臨時生活救助，并進行年審。幫助發(fā)展生產(chǎn)增加收入，幫助殘疾人選擇和從事適合的居家靈活就業(yè)項目，采取實物扶持、技術(shù)培訓(xùn)等方式幫助殘疾人發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，增加生產(chǎn)性收入。

因?qū)W致貧類由教育體育局牽頭，在冊貧困戶子女在校就讀期間，除享受國家普惠性資助政策外，享受不同的教育資助。

缺技術(shù)致貧類，幫助發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，組織開展農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)。農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、水務(wù)等部門針對貧困戶生產(chǎn)情況，組織開展農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)，指導(dǎo)貧困戶調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入。

因災(zāi)致貧類，根據(jù)群眾的實際受災(zāi)情況，保障貧困戶的基本生產(chǎn)生活條件。