淺議如何建立有效的土地監(jiān)察體制

李偉

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000)

淺議如何建立有效的土地監(jiān)察體制

李偉

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000)

土地是有限的自然資源，它對人類的生產(chǎn)、生活起著舉足輕重的作用，但日前全國違法用地形勢十分嚴峻，為了做好這項工作，保證我國國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，不僅要有切實可行的法律法規(guī)、完善的政策，還要有一個有效的土地監(jiān)察體制。

土地監(jiān)察；方法；思路

一、土地執(zhí)法監(jiān)察的現(xiàn)狀與特點

土地監(jiān)察，是指縣級以上國土部門按照法定程序和方式，依法對本轄區(qū)內(nèi)土地管理的法律、法規(guī)執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，對違法者實施處罰的活動，從而保證土地管理法律、法規(guī)的實施，保證正常的土地管理秩序。

(一)暴力抗拒土地執(zhí)法的情況時有發(fā)生。

據(jù)原國家土地管理局對14個省的不完全統(tǒng)計，近年來土管人員在依法執(zhí)行公務(wù)時遭到圍攻、毆打的達2.7萬件，200多人被致重傷。全國已有八位土管員在執(zhí)行公務(wù)時遭暴力抗拒，壯烈犧牲。

《土地管理法》對未經(jīng)批準非法占地、對非法轉(zhuǎn)讓土地行為的處罰十分嚴厲而又明確:“拆除或者沒收并可以處以罰款”。這種嚴厲的處罰，極易招致被管理者的不滿，甚至是暴力反抗。

(二)法律授予國土部門的執(zhí)法權(quán)力十分有限。

《土地管理法》于1998年8月作了重大修改，但在違法行為的處罰條款方面，仍顯過于原則、籠統(tǒng)，難以操作，沒有任何強制執(zhí)行權(quán)。如《土地管理法》第八十三條規(guī)定:“責令限期拆除在非法占用的土地上的新建的建筑物和其它設(shè)施的建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。”這里“有權(quán)制止”的手段是什么，沒有明確，因此如何制止，難以實施。

(三)查處政府違法用地難度較大。

一級政府既作為土地管理者，又作為土地使用者使用土地，這種雙重性使地方政府具有違反土地管理法律、法規(guī)的可能性，而實際上這類違法行為時有發(fā)生，一些地方甚至十分嚴重。政府的一些相關(guān)職能部門，如交通、教育、衛(wèi)生等，不僅只是為違法使用土地者說情或解脫的問題，而自身可能就是違法使用土地的當事人。因此，作為政府部門之一的國土管理部門，有時候就不得不處在查處政府或者政府部門這樣的尷尬地位。執(zhí)法部門查處同級政府，在工商、稅務(wù)、藥監(jiān)等行政執(zhí)法部門是不會遇到的。這一特點，也是大多數(shù)行政執(zhí)法部門所不具備的。由此可以看出國土部門查處違法用地的難度較之其他部門更大。

(四)土地執(zhí)法監(jiān)察難以得到理解。

現(xiàn)階段，在土地利用方面，對許多地方來說，還是一個多占用土地，短期內(nèi)就能得到實惠的機制。對地方政府來說，多占用土地，可以“以地生財”出政績，又能樹政府形象。由于土地執(zhí)法監(jiān)督檢查保護耕地是從全局利益、長遠利益考慮的，因此，即使國土部門在查處下級政府的違法占地行為時，同樣會招致非難，下級政府可以通過上級政府做工作，“通融、“變通”。

二、建立有效的土地監(jiān)察體制的必要性與緊迫

(一)保護耕地的需要。

自1986年《土地管理法》頒布以來，我國耕地保護工作取得很大成績。但是由于種種原因，耕地下降趨勢仍未改變。中國決不可能指望進口糧食來養(yǎng)活中國人，保護有限的耕地資源，建立有效的執(zhí)法監(jiān)察體制，才能保證中國人的吃飯問題，保證具有社會主義特色的中國在國際上的競爭力和立于不敗之地。

(二)土地監(jiān)察自身特點和土地管理體制改革的需要。

《土地管理法》實施已近20年，土地“執(zhí)法難”的問題一直存在，土地管理部門為此進行了堅持不懈地努力，但一直沒有得到改觀，原因何在？主要的問題在于土地監(jiān)察體制上存在弊端。國土部門是同級政府的職能部門，一旦政府領(lǐng)導(dǎo)違法批準占用土地，國土部門則束手無策，真正敢于堅持原則的國土管理部門負責人就有可能被調(diào)離或作其他處理。這種“單向性負責”的管理體制造成了土地監(jiān)督的監(jiān)控能力差。

(三)維護市場秩序和法律尊嚴的需要。

據(jù)國土資源部最近統(tǒng)計，2002年全國共查處違法用地11.21萬起，其中2002年當年違法用地被查處的為7.28萬起。這個數(shù)字說明，全國違法用地形勢仍十分嚴峻，土地監(jiān)察工作任重而道遠。

三、建立有效的土地執(zhí)法監(jiān)督檢查機制應(yīng)遵循的原則

(一)從實際出發(fā)，實事求是的原則。

土地監(jiān)督檢查體制改革應(yīng)本著實事求是的精神，從本地區(qū)實際出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作。在改革模式上允許各有特點，在改革進程中不強求一致，應(yīng)當因地制宜，決不能生搬硬套。只要有利于保護耕地，保護土地資產(chǎn)不流失，有利于調(diào)動執(zhí)法人員的積極性，有利于查處各類違法用地案件，都可以“試”，都可以改革。

(二)與整個土地管理體制改革相結(jié)合的原則。

土地執(zhí)法監(jiān)察是土地管理工作的重要內(nèi)容，兩者的關(guān)系是局部與全局的關(guān)系。土地管理體制改革涉及面廣，難度大，這是因為土地可為地方政府帶來許多利益，特別是在現(xiàn)階段，若利益分配解決不好，地方政府則不愿放棄土地部門。應(yīng)當通過建立有效的監(jiān)察體制，促進整個土地管理體制的改革。

(三)體現(xiàn)違法必究、執(zhí)法必嚴的原則。

建立一個強有力的執(zhí)法體系，是建立有效的土地監(jiān)察體制的目的。土地監(jiān)察應(yīng)切實做到違法必究，執(zhí)法必嚴，從而對違法用地產(chǎn)生強大的震懾，使其畏于違法，不敢違法。即使政府或政府部門違法用地，也同樣得到處罰，真正做到法律面前人人平等。土地監(jiān)察體制改革，必須緊緊圍繞這個原則。

四、建立有效的執(zhí)法監(jiān)察體制的方法與思路

建立有效的土地監(jiān)察體制，要認真分析新形勢下土地違法行為的特點和規(guī)律，轉(zhuǎn)變觀念，大膽改革，積極實踐，實事求是，走出以預(yù)防為主、事前防范、事中制止和事后查處相結(jié)合的執(zhí)法監(jiān)察新路子，建立起符合我國基本國情，能獨立行使土地監(jiān)察職權(quán)，具有高度影響力、約束力、管制力的現(xiàn)代監(jiān)察體系，確保我國國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

五、建立土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，加強事前防范

在農(nóng)村，從組到村、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級設(shè)立土地監(jiān)察信息員;在城市，從社區(qū)到居委會、到街道辦事處三級也設(shè)立土地監(jiān)察信息員。信息員的任務(wù)是對管轄區(qū)域內(nèi)的建設(shè)情況進行跟蹤，發(fā)現(xiàn)問題及時舉報。這樣，從城市到農(nóng)村，建立強大的土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系，一旦發(fā)現(xiàn)違法用地行為，即可通過渠道迅速反饋，專業(yè)監(jiān)察機構(gòu)即可在第一時間派員前往制止或查處，切實做到事前防范，力爭把違法行為制止在萌芽狀態(tài)，從而達到減少社會財產(chǎn)損失的目的。

F301.2

A

1671-864X(2015)11-0128-01