云南邊境緬籍務(wù)工人員管理問題研究

付正強，黎爾平

(昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，云南昆明650093)

全球化使中國也成為了全球勞動力市場分工的一部分。北上廣等經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速的地區(qū)和中國邊境地帶，集中了大量的境外“三非”務(wù)工人員，近些年來，公安部門、學(xué)界和媒體等對境外“三非”勞工大都排斥態(tài)度，希望加強管理，杜絕海外非法勞工在中國就業(yè)。但究其實質(zhì)，中國境內(nèi)的“三非”務(wù)工人員的最大的問題是境外務(wù)工人員管理規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實的要求。對它的解決，是正視全球化背景下，必然帶來的勞動力流動和勞動力資源再配置，這是不可回避的事實。在與緬甸接壤的云南德宏州所接納的境外務(wù)工人員有別于廣州、北京等地的情況，本文通過對云南邊境德宏地區(qū)經(jīng)驗的介紹和評析，希望對類似于瑞麗的沿邊開放口岸管理境外務(wù)工人員有一定的參考意義。

一、不歡迎“三非”外國務(wù)工人員

大量的文獻(xiàn)表明，國內(nèi)學(xué)者和實務(wù)工作者大都對“三非”外國人在中國的就業(yè)持否定的態(tài)度，如2012年5月19日《人民日報》(海外版)發(fā)表的《“三非”外國人北京不歡迎》在國內(nèi)引起不小的反響，該文稱:2011年在華居住半年以上的常住外國人近60萬，中國各地警方查處“三非”外國人2萬余人次，“三非”外國人問題正變得日益突出，加強治理正當(dāng)其時。①潘笑天“‘三非’外國人北京不歡迎”，《人民日報》(海外版)2012年5月19日。張杰認(rèn)為， “加入WTO后，外國人在我國非法就業(yè)問題越來越突出，給社會經(jīng)濟(jì)及公民切身利益帶來損害。”②張杰:“外國人非法就業(yè)問題和應(yīng)對措施”，《法治論叢》2004年第1期。王曉婷認(rèn)為，“隨著我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，外國人非法就業(yè)呈現(xiàn)蔓延勢頭，已成為‘三非’問題中最為突出的問題?！绮患皶r治理，不僅沖擊國內(nèi)就業(yè)市場，而且給國家和個人財產(chǎn)利益帶來損失，給社會穩(wěn)定帶來危險?！雹弁鯐枣?“在華外國人非法就業(yè)探討”，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2010年第2期。還有學(xué)者認(rèn)為，云南邊境地區(qū)河口的“非法移民除對傳統(tǒng)的國家安全構(gòu)成威脅外，還對國家必須面對的非傳統(tǒng)安全構(gòu)成威脅。”④羅剛:《云南邊境民族地區(qū)非法移民問題及其治理研究:以河口瑤族自治縣為例》，北京，法律出版社，2012年版，第7頁。非法勞工搶占社會保障福利、犯罪和社會不穩(wěn)定因素增加，“已然成為影響社會治安的關(guān)鍵因素之一，據(jù)此我們應(yīng)對當(dāng)前非法移民的危害性保持清醒的認(rèn)識?！雹莨鶢q:《大國新問題:在華外國非法移民的司法對策研究》，《清華大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2012年第5期。

在對境外務(wù)工人員持排斥態(tài)度的同時，有學(xué)者已意識到目前的境外務(wù)工人員管理規(guī)定已經(jīng)不適合現(xiàn)實的要求。①李先波，李琴:《后WTO時代中國的自然人流動》，《中國法學(xué)》2005年第6期。對境外務(wù)工人員的管理規(guī)定是依據(jù)1996年1月22日勞動部、公安部、外交部、外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》、2010年4月19日國務(wù)院公布實施的《外國人入出境管理法實施細(xì)則》和2004年8月頒布實施的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》。對于中國對外開放的口岸，存在著有法難依的狀況，因為要達(dá)到這些規(guī)定的難度非常大。于是，對于普通的境外非法務(wù)工人員的管理規(guī)定闕如，而“三非”勞工又大量存在。

但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者大都支持勞動力的流動，因為經(jīng)濟(jì)全球化的最重要的特征就是勞動力流動和勞動力資源的再配置。如“20世紀(jì)90年代以來，泰國經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展對周邊國家的低技術(shù)勞工產(chǎn)生了巨大的吸引力，使泰國成為大湄公河次區(qū)域內(nèi)吸收來自鄰國勞工移民最多的國家?！雹谠S紅艷:《泰國來自鄰國的勞工移民問題》，《世界民族》2011年第4期。因為，“全球化不僅是生產(chǎn)、投資、金融和貿(mào)易的國際化和自由化，同時，它也是資本、信息、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)流動、配置和重組的過程。”③金喜在孔德威:《全球化時代的勞動力流動》，《經(jīng)濟(jì)論壇》2003年第11期。新加波“1996年外國工人達(dá)45萬，占人口的12.5%，他們主要來自馬來西亞和泰國，還有一些來自菲律賓和其他國家?！雹荜悓?《東南亞勞動力的跨國流動》，《東南亞》1998年第2期。據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計，自2000年以來，每年至少有1.75億以上的勞動力在流動，但與商品和資本流動不一樣的是，勞動力的國際流動最為困難，每個國家都希望在商品、資本和勞動力流動中本國的利益最大化，只得到經(jīng)濟(jì)全球化的好處而沒有壞處。

已有的研究主要關(guān)注跨國勞動力在中國大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的情況，但緬籍邊民在中國云南德宏州瑞麗市的務(wù)工情況不同于國內(nèi)大城市，有其特殊性，但瑞麗的特殊性與廣西與越北、延邊與朝鮮、內(nèi)蒙與外蒙等地的情況相似，因此，瑞麗的情況在中國也是一個共性問題。

二、瑞麗市境外人員務(wù)工現(xiàn)狀分析

瑞麗市是云南德宏州下屬的一個縣級市，1987年被國務(wù)院定為國家級口岸，1991年設(shè)省級邊境貿(mào)易經(jīng)濟(jì)區(qū)，2012年8月被國務(wù)院批準(zhǔn)為國家級重點開發(fā)開放試驗區(qū)。經(jīng)過近30年的發(fā)展，瑞麗已成為中國西南最大的國家級口岸。邊貿(mào)的迅速發(fā)展及特殊的地理位置使得瑞麗的境外務(wù)工人員情況有如下特點:

第一，瑞麗口岸開放吸引了大量境內(nèi)外商人和緬籍邊民務(wù)工人員。2014年，瑞麗市幾個口岸共有1400萬出入境客流量，居全國首位，有234萬輛次交通工具出入。繁忙的邊貿(mào)吸引了大量商賈和緬籍務(wù)工人員云集瑞麗，目前，常駐瑞麗市總?cè)丝诩s20萬人，其中，有瑞麗市戶籍的有16.53萬人，有近3萬緬籍華僑、緬族人、緬籍巴基斯坦人、緬籍印度人、緬籍尼泊爾人等常駐瑞麗，此外，每天還有近3萬緬籍邊民出入口岸，他們早上到中國瑞麗工作，晚上返回緬甸家中。⑤事實上，在瑞麗的外籍人士遠(yuǎn)不止該數(shù)字，很難有確切的數(shù)據(jù)，因為漫長的邊境線與無數(shù)的山間小道使得兩側(cè)人員很容易出入。同時，還有大量中國內(nèi)地省份的商人常駐瑞麗。繁忙的邊貿(mào)使瑞麗成為云南最富有的縣級市之一，2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21080元 (同期，云南省為23236元)，農(nóng)民人均純收入6420元 (同期，云南省為6141元)，⑥瑞麗市2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況 (預(yù)計)與2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃 (草案)，見瑞麗市政府官網(wǎng):http://www.rlrd.gov.cn/c/dbzc/zqtb/2014/0210/143.html，2014-6-26與尚處于極不發(fā)達(dá)的緬北相比，瑞麗對于緬北邊民是一個改善家庭生活貧困狀況、發(fā)財致富的地方。

第二，緬籍務(wù)工人員到瑞麗尋找工作機會實際上是全球化勞務(wù)市場分工組成部分。自上世紀(jì)80年代開始的改革開放后，中國漸漸成為勞動力密集型的世界制造業(yè)的大國，以東部沿海地區(qū)為中心，勞動力資源依據(jù)工資水平和勞動力技能而流動和分配，歷經(jīng)30余年，形成了以勞動力價格和技能為主、企業(yè)和務(wù)工人員雙向自由選擇為輔的勞動力流動機制。從發(fā)達(dá)地區(qū)到不發(fā)達(dá)地區(qū)，勞動力價格和企業(yè)對勞動力技能的要求呈梯形狀遞減——在東部沿海地區(qū)的務(wù)工人員工資水平人均至少在3000元以上，昆明為2000左右，德宏州為1500左右，甚至更低。①筆者到一瑞麗紅木加工企業(yè)走訪，來自江西的企業(yè)老板雇傭了20多名緬籍工人，這些工人從事搬運木材、切割和拋光等技術(shù)含量不的高體力工作，月工資2000元左右，包食宿，每日工作10余個小時，一周工作六天。很少有德宏本地人愿意從事這樣的工作。走訪時間:2014年2月20日。

瑞麗作為中國市場的一個組成部分，它同樣尋求資本、技術(shù)、自然資源稟賦和人力資源效益最大化組合。中國有大量的資本和一定的初級產(chǎn)品加工技術(shù)，緬甸有大量的珍貴木材和珠寶礦產(chǎn)，于是，大量云南、福建、浙江和廣東等地的商人在瑞麗辦紅木家具、珠寶加工廠以及相關(guān)產(chǎn)業(yè);商人云集瑞麗也使得瑞麗的服務(wù)業(yè)也相當(dāng)發(fā)達(dá)，那些能吃苦耐勞，對工資待遇要求低于云南本地工人的緬籍青壯年便成為了瑞麗勞動力市場的生力軍。②緬甸的人均收入很低，近些年來大約為70美元/月，緬北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)更不發(fā)達(dá)，收入更低。據(jù)不完全統(tǒng)計，至少有超過3萬的緬籍務(wù)工人員在紅木加工廠、倉儲物流搬運、建筑、洗車、洗頭按摩等行業(yè)從業(yè)。資本的逐利性使得緬籍務(wù)工人員超越地區(qū)、國界的束縛，成為了中國乃至全球勞動力市場分工的一部分。

第三，邊境地區(qū)和“胞波情”將邊境兩側(cè)的人力資源市場聯(lián)系在一起。德宏州有503.8公里的國境線與緬甸相連，大部分地段沒有任何天然屏障，兩國邊民可以隨意出入，山水相連使得居住在此的中緬邊民情如“同胞兄弟”。雖然1961年10月13日中緬兩國總理簽署了《中緬邊界議定書》，③《中華人民共和國條約集》(第十集·1961)，北京:世界知識出版社，1965年版，第52～232頁。但民族或族群先于國家，國界不能隔斷邊境兩側(cè)的文化和經(jīng)濟(jì)往來，改變不了自然地理地貌，中緬兩國邊民沒有因為現(xiàn)代國家的出現(xiàn)而被切斷，兩國邊民依然生活在一個村子里——如瑞麗的“一寨兩國”④在距瑞麗市11公里的銀井寨位于中緬邊境71號界碑旁，是個典型的“一寨兩國”寨子，雖然中緬邊界將這一傣族村寨一分為二，但國界兩側(cè)的百姓不僅語言、習(xí)俗相同，同時還共用一條路、一井水，同趕一場集，因此，作為同一生活體存在的銀井寨沒有因為國界而一分為二。。邊境兩側(cè)的民眾自由往來，形成了自由集市以及簡單的勞動力分工——農(nóng)忙季節(jié)請緬籍短工幫忙。當(dāng)上世紀(jì)80年代末期瑞麗口岸重新開放后，活躍的口岸經(jīng)濟(jì)更加促進(jìn)國界兩側(cè)邊民的往來，隨著緬甸政局的穩(wěn)定，緬北也走上對外開放的道路，2010年后，瑞麗姐告口岸對面15公里遠(yuǎn)的緬甸105碼物流和加工基地的建設(shè)顯示著緬甸開放的力度。⑤2012年6月12日筆者應(yīng)邀到緬甸105碼參觀，從可利用的物流和產(chǎn)業(yè)園用地上看，緬甸比瑞麗姐告更有優(yōu)勢。隔不斷的“胞波情”和分不開的山山水水，這是德宏瑞麗與廣州、北京等地境外務(wù)工人員問題的最大不同之處。

三、德宏州境外邊民務(wù)工人員管理辦法

隨著常駐和往返瑞麗的境外人員不斷增多，勞務(wù)糾紛不斷，甚至發(fā)生一些惡性刑事案件，為此，2013年12月21日，德宏州第十四屆人民政府第8次常務(wù)會議審議通過《德宏州境外邊民入境務(wù)工管理暫行辦法》 (以下簡稱“管理辦法”)，2014年1月1日正式施行。這是云南省第一部管理境外務(wù)工人員的地方法規(guī)，具有一定的創(chuàng)新性，以下對該管理辦法和過程作一評述:

第一，管理辦法簡明扼要，彌補了以往對境外務(wù)工人員管理無法可依的狀況。第一章總則第五條規(guī)定，對于緬籍務(wù)工人員實行“先納入后管理、先管理后完善、先完善后規(guī)范”，實行“誰用人、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的管理原則。管理辦法第十八條規(guī)定:“用人單位 (經(jīng)濟(jì)組織和個人)應(yīng)當(dāng)為所聘用的境外邊民購買意外傷害和工傷商業(yè)保險，沒有購買以上保險的，由用人單位 (經(jīng)濟(jì)組織和個人)自行承擔(dān)意外傷害和工傷賠付責(zé)任”。把管理下移到用人單位，把管理與責(zé)任結(jié)合在一起，既能責(zé)任明確，同時也是用人單位權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一。管理辦法第十七條規(guī)定:“用人單位 (經(jīng)濟(jì)組織和個人)均需按協(xié)議約定按時足額支付勞動報酬”，“用人單位應(yīng)當(dāng)對所聘用的境外邊民進(jìn)行法律法規(guī)、生產(chǎn)安全、技能技術(shù)的培訓(xùn)” (第十九條)。當(dāng)出現(xiàn)勞動爭議時，參照中華人民共和國相關(guān)法律法規(guī)處理 (第二十一條)。境外邊民辦理了工商執(zhí)照，取得經(jīng)營主體資格后，“可以申請加入個體私營經(jīng)濟(jì)協(xié)會，享有會員權(quán)利” (第二十四條)，可以自主招聘員工，享受與本地其他工商經(jīng)營主體同樣的稅費政策 (第二十五條)。對于未辦理用工登記手續(xù)而用工的經(jīng)濟(jì)組織和個人，對于長期拖欠工資、不簽訂勞動協(xié)議等違法和嚴(yán)重侵犯境外邊民合法權(quán)益的行為，則可以對其處以暫扣或吊銷《用工登記證》的行政處罰，限制或不允許該用人單位再進(jìn)行招工和用工 (第二十七條)。

《德宏州境外邊民入境務(wù)工管理暫行辦法》是依據(jù)《中華人民共和國勞動法》而制定，從管理規(guī)定的條文可以看出，規(guī)定中的社會保障條文使得緬籍務(wù)工人員與中國的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員所能享有的權(quán)益無多大區(qū)別。德宏州政府能一視同仁，無區(qū)別地對待緬籍務(wù)工人員，表明德宏州的社會保障能力達(dá)到了一定的高度。

第二，辦證——從無序到有序。德宏州對境外緬籍務(wù)工人員的有序管理實際上是從2010年開始的。根據(jù)2010年11月12日中華人民共和國人力資源和社會保障部令第7號修正的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》，2013年在瑞麗就業(yè)務(wù)工的境外外籍人士均為“三非”中的非法務(wù)工人員。因此此外需要明確的是，2013年6月18日“瑞麗市外籍人員服務(wù)管理中心”成立，使這些不合法的務(wù)工人員開始被德宏州政府認(rèn)可，但這仍不是法律意義上的許可。

外籍人士辦理合法手續(xù)進(jìn)入中國務(wù)工的程序相當(dāng)復(fù)雜且漫長，但緬籍人士辦理進(jìn)入瑞麗務(wù)工的手續(xù)相當(dāng)簡捷，整個過程如下:

在口岸的緬方一側(cè)，緬籍人士持緬籍身份證在其戶口所在地的緬甸移民局辦理有中緬文對照的《邊界通行證》，便可從中緬雙方指定的口岸和通道登記進(jìn)入瑞麗。進(jìn)入瑞麗后，瑞麗市外籍人員服務(wù)管理中心實行“一站式”便捷服務(wù)，中心設(shè)有翻譯公司、瑞麗市衛(wèi)生局、瑞麗市公安局出入境管理大隊和瑞麗市人力資源和社會保障局對外服務(wù)窗口。當(dāng)緬籍人士入境后，持中緬雙方認(rèn)可的身份證、入境證件和照片，在中心申請受理，通過證件翻譯、健康體檢后，辦理《國際旅行健康檢查證明書》 《境外邊民務(wù)工登記證》 《外國人簽證》《外國人居留許可》和《云南省境外邊民臨時居留證》5個證件后，隨即可以辦理《外國人就業(yè)證》或《個體戶經(jīng)營許可證》，至此，緬籍邊民便可以在德宏州境內(nèi)就業(yè)、經(jīng)營。①根據(jù)作者本人對瑞麗市檢驗檢疫局的參訪，目前對于進(jìn)入瑞麗的緬甸務(wù)工人員的體檢上尚需要進(jìn)一步規(guī)范化，如明確檢驗檢疫授權(quán)、體檢費用的確定本應(yīng)由瑞麗市檢驗檢疫局進(jìn)行，但有關(guān)部門為了便于地方政府管理，將檢驗檢疫工作交由瑞麗市衛(wèi)生局進(jìn)行。訪談時間:2014年2月22日。整個辦證過程大約一個小時，全部費用大約120元錢，上述證件使用期3個月，在有效期內(nèi)可辦理兩次延期，每次3個月，但這些證件“只在發(fā)證機關(guān)規(guī)定的區(qū)域內(nèi)有效”(管理辦法第十五條)。自2010年開始給緬籍務(wù)工人員辦理《云南省境外邊民臨時居住證》，至2014年上半年，瑞麗市公安局共發(fā)放緬甸邊民臨時居留證3萬余份，該數(shù)字約占瑞麗市人口的25%。

第三，以人力資源和社會保障部門為主，多部門聯(lián)合，共同管理好境外緬籍務(wù)工人員。即管理辦法的第一章第七條所規(guī)定的:“人力資源和社會保障部門按照屬地管理的原則負(fù)責(zé)境外邊民在德宏州行政管轄區(qū)務(wù)工的管理，各級出入境檢驗檢疫、公安、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)等機關(guān)配合人力資源和社會保障部門在本行政轄區(qū)內(nèi)境外邊民的務(wù)工管理工作?！庇捎谥芯掃吘吃霈F(xiàn)過嚴(yán)重的“賭博、娼妓、偷渡、毒品”現(xiàn)象，因而，在多部門的協(xié)同管理中，公安部門需要擔(dān)負(fù)起大量的治安管理責(zé)任，因為緬籍務(wù)工人員大都集中居住，其居住區(qū)域被稱為“緬甸街”，使非工作時間的緬籍務(wù)工人員管理成為管理工作中的重中之重。

最后，特別值得一提的是，德宏州對緬籍務(wù)工人員的所有規(guī)定只是在德宏州行政轄區(qū)范圍內(nèi)有效，這是德宏州實施境外務(wù)工人員管理辦法的特別之處，也是廣西東興、內(nèi)蒙古滿洲里和吉林延邊等地可以參考借鑒之處，廣州等中國其他非邊境城市則另當(dāng)別論。將緬籍邊民務(wù)工范圍限制在德宏州行政轄區(qū)內(nèi)是基于兩個因素:其一是瑞麗的地理環(huán)境，德宏州的對面是位于緬、老、泰三國的交界處的鴉片產(chǎn)地“金三角”，德宏州擔(dān)負(fù)著拒毒品于國門之外的重任，多年來已形成了嚴(yán)格的邊防檢查制度，瑞麗通往外地的公路只有兩條——北上通往昆明和往西通往保山騰沖，決不能容許未持有邊防檢查站認(rèn)可證件緬籍務(wù)工人員去到省會昆明、進(jìn)入到中國內(nèi)地。

三、存在的問題

德宏州實施境外務(wù)工人員管理辦法有著重大的現(xiàn)實和理論意義，但由于德宏屬于中國經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面，緬籍務(wù)工人員的社保范圍和程度很有限，另一方面，這些達(dá)不到《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》所規(guī)定的條件，如何在理論上闡釋作為負(fù)責(zé)任的世界第二經(jīng)濟(jì)大國——中國，在經(jīng)濟(jì)增長與外籍勞動力流入中國的內(nèi)在關(guān)系，以及在現(xiàn)實中境外邊民務(wù)工人員基本權(quán)利的保障，這些都是需要進(jìn)一步探討的問題。

首先，是緬族務(wù)工人員子女的教育問題。從政策上而言，德宏州教育局一視同仁地對待緬籍務(wù)工人員，但是，并非所有的緬籍務(wù)工人員子女都就讀于當(dāng)?shù)貙W(xué)校。早在上世紀(jì)80年代初就有緬籍華僑子女自費到德宏州上學(xué)，2006年中國實行免除義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費以來，那些在德宏州各地上學(xué)的緬籍務(wù)工人員的孩子也開始享受同樣的待遇。與此同時，居住國界邊上的緬籍學(xué)齡兒童也享受同樣的待遇，這些邊境上孩子早上背著書包來中國的上學(xué)，下午回家。近些年來，來德宏就讀的緬籍學(xué)生直線上升，2011年來德宏州就讀的緬籍學(xué)生1979人，①何青穎，劉寒雁:“云南跨境民族外籍學(xué)生教育現(xiàn)狀分析”，《云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2013年第7期。2014年超過3000人。②2014年2月26日上午，作者對德宏州教育局教育督導(dǎo)采訪所獲得的數(shù)據(jù)，由于緬籍學(xué)生的輟學(xué)率較高，所以很難有確切的就讀人數(shù)。

德宏州教育局對緬籍學(xué)生上學(xué)實行自愿性原則，但由于緬族孩子未接受過漢語幼兒園學(xué)前教育，因此，這些孩子難以直接進(jìn)入小學(xué)課堂學(xué)習(xí)，于是，在德宏州——主要是在瑞麗——就讀的孩子大部分是緬籍華僑而非緬族適齡入學(xué)兒童。為此，有兩個緬甸人在瑞麗臺麗街開辦了一所專門接收緬籍和其他外籍商人和務(wù)工人員孩子的簡易學(xué)校，60多名從4～12歲不等的孩子擠在一間約40平方米的半敞開式的商鋪門面里，由于空間不夠，老師用遮陽的黑色油布將鋪面向外延伸了幾米，③筆者于2014年2月27日上去觀察了這所學(xué)校。另可參見:阿卓志鴻:“‘藏’在瑞麗深巷里的緬語小學(xué)?！保琱ttp://blog.sina.com.cn/s/blog_60cdb4900102dths.html?tj=1，2014-6-21一個孩子每月100元學(xué)費。與其說是上學(xué)，毋如說是一個托管所，天真無邪的孩子擁擠在一起，非常歡樂，老師只教他們小學(xué)程度的緬文。

只會講緬語的緬籍務(wù)工人員若要就讀瑞麗的中國小學(xué)，需要幫助這些適齡入學(xué)兒童補回學(xué)前教育，從聽說漢語開始，以目前德宏州教育局的師資能力上看，很難完成這一工作。可能幫助緬族孩子補回學(xué)前教育的途徑可以有兩種:其一，通過社會辦學(xué)、市場化的手段，但必須是緬族務(wù)工人員自愿并能承擔(dān)相應(yīng)的費用;其二，有非營利性教育機構(gòu)來幫助這些緬族家庭。近些年來，有不少志愿者到緬甸教授漢語，但沒有志愿者能在瑞麗幫助這些緬籍務(wù)工人員，這是瑞麗市非營利部門工作的一個欠缺。緬籍務(wù)工人員在瑞麗所遇到的子女教育問題與德宏州低收入家庭具有相似性，④劉翠宵:“進(jìn)城務(wù)工人員的社會保障問題，”《法學(xué)研究》2005年第2期。德宏州政府在各種資源非常有限的情況下，一視同仁地給緬籍務(wù)工人員相應(yīng)的社會保障，這充分體現(xiàn)了州政府的國際人道主義精神、責(zé)任和義務(wù)，同時也體現(xiàn)出中緬邊民的世代友好胞波情誼。

其次，關(guān)于緬甸人進(jìn)入德宏州的合法性問題?？梢园丫幼≡谌瘥惖木捈畡?wù)工人員界定為合法、非法和非正規(guī)進(jìn)入及居留三種:所謂合法進(jìn)入是指持有緬甸國護(hù)照，并獲得中國大使館或領(lǐng)事館簽證者;所謂非法進(jìn)入是指未持有護(hù)照，或持有護(hù)照但未獲得中國使館簽證而進(jìn)入者;所謂非正規(guī)進(jìn)入是持有緬甸政府頒發(fā)的邊民證，經(jīng)中華人民共和國德宏州邊防檢查站準(zhǔn)許進(jìn)入到德宏州的緬甸人。

以目前的德宏州的情況看，在瑞麗務(wù)工的緬籍人士絕大部分為非正規(guī)進(jìn)入者，理由如下:《中華人民共和國外國人入境出境管理法》是管理境外人士的上位法，在瑞麗的緬籍人士達(dá)不到該法的要求，《德宏州境外邊民入境務(wù)工管理暫行辦法》是一個地方性法規(guī)，為下位法，進(jìn)入并居留在瑞麗的外籍人士首先要執(zhí)行上位法的規(guī)定，但由于緬北地區(qū)的高度自治，難以在德宏設(shè)立緬甸領(lǐng)事館的緣故，與此同時，這些緬甸人大都持有緬甸身份證但不持有緬甸政府頒發(fā)的護(hù)照，他們很難到中國駐緬甸大使館或曼德勒中國領(lǐng)事館獲得中國政府的簽證，而他們到德宏工作的目的是出于提高物質(zhì)生活水平，享有更好的社會環(huán)境和公共服務(wù)，以及獲得本人或其家庭更好的發(fā)展前景等原因，并且，他們不是罪犯，沒有受到強迫而是自愿來到中國德宏，僅僅是因為有了國界，他們在緬北和德宏之間不能自由流動了，因此，把他們定義為非正規(guī)進(jìn)入者更為合適。

第三，關(guān)于緬籍邊民是否為合法或非法移民問題。國際移民組織給“非法移民”下的定義是:“在錯誤的時間和地點進(jìn)入一個國家的外國人，他們躲避官方的檢查、通過欺詐來獲取入境許可或通過虛假結(jié)婚而規(guī)避移民法。這也包含在其他的類型中，即沒有合法簽證而企圖秘密進(jìn)入一個國家的人，使用偽造證件的人，以及持有合法簽證入境而超過停留期限而滯留的人或侵犯了與入境相關(guān)法律沒有獲得批準(zhǔn)而滯留的人?！雹賂omas Hammar，“European Immigration Policy:A Comparative Study”，Cambridge:Cambridge University Press，2009，p.11.顯然，對于緬北人，他們不需要躲避官方檢測，不需要偽造證件便很容易進(jìn)出德宏，他們不是“非法移民”。

但是，作為具有國內(nèi)法效力的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》(國務(wù)院2004年8月頒布實施)，對于這些從事簡單體力勞動的緬甸人來說，幾乎不可能申請到合法居住的資格。因為該管理辦法的第五條規(guī)定，須持有有效護(hù)照或與其有同等效力的其他國際旅行證件;第六條規(guī)定，聘用外國人所從事的工作必須有特別需要，即國內(nèi)暫沒有合適人選，沒有外國人就不能進(jìn)行。此外，還要求聘雇單位確定聘用者獲準(zhǔn)并取得《中華人民共和國外國人就業(yè)許可證書》，就業(yè)許可證審批程序如下:先由聘請單位代外國人申請《中華人民共和國外國人就業(yè)許可證》，之后將就業(yè)許可證和被授權(quán)單位簽訂的簽證通知函寄給受聘人，受聘人憑這兩個證件向我國駐外使、領(lǐng)事館申請職業(yè)簽證。入境后，外國人憑這些證件再申請《外國人就業(yè)證》和外國人居留許可證，所有程序完成后才可以在我國就業(yè)，否則為非法就業(yè)或非法務(wù)工。顯然，緬籍務(wù)工人員是滿足不了這兩條規(guī)定的，為此，不宜在法律上賦予這些緬甸勞工以移民資格，但同時也不應(yīng)該是非法移民。對于這些介于非法與合法之間緬籍人士，在法律層面上如何定義他們的身份，需要進(jìn)一步研究。

第四，非法進(jìn)入德宏州之外的中國內(nèi)地打工問題。不斷有中外“蛇頭”勾結(jié)誘騙緬籍勞工到中國內(nèi)地非法打工的報道，這些人販子會設(shè)法繞過邊防檢查站，將緬籍勞工運往內(nèi)地。打開國門，與境外互聯(lián)互通，必然會有一些負(fù)面影響。在堅持開放的同時，加強對非法入境務(wù)工的打擊力度，特別是對非法用工企業(yè)的懲處，這是制止大量緬籍勞工流入內(nèi)地的有效辦法，不能搞地方主義包庇本地非法用工企業(yè)，更不能因為這些緬籍務(wù)工人員是外國人而忽視他們的基本權(quán)利保護(hù)，因為國際人權(quán)保護(hù)是不分國界和國籍的，是無條件的，只要他/她是人。

四、緬籍務(wù)工人員管理的未來發(fā)展方向

提高境外邊民務(wù)工人員的社會保障是管理境外邊民務(wù)工人員的基礎(chǔ)。隨著中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和東部產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，與中國北方、西部和西南部接壤國家的邊民會不斷到與中國相鄰的口岸城鎮(zhèn)尋找工作機會，為此，對境外邊民務(wù)工人員的管理應(yīng)該是從無法律法規(guī)可依到合理合法管理，從有限的社會保障到與中國進(jìn)城務(wù)工人員享有同樣的社會保障，最后向高標(biāo)準(zhǔn)的國際勞工人權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)看齊，從而使境外務(wù)工人員合理有序地流動到中國，否則，將形成堵不住、封則口岸經(jīng)濟(jì)死的狀態(tài)。未來的緬籍務(wù)工人員管理應(yīng)向如下3個方面發(fā)展:

第一，向有關(guān)國際勞工人權(quán)保護(hù)公約看齊。目前，德宏境內(nèi)的緬甸勞工權(quán)益保護(hù)情況比較特殊和復(fù)雜，不能簡單套用國際人權(quán)公約標(biāo)準(zhǔn)，但有關(guān)國際人權(quán)公約和國際勞工組織所提出的標(biāo)準(zhǔn)是德宏州乃至中國政府對待國際勞工未來發(fā)展方向。中國是國際勞工組織 (ILO)的締約國，中國政府已批準(zhǔn)了ILO1998年提出的8大勞動權(quán)公約中的4個:《最低就業(yè)年齡公約》《禁止和消除最惡劣形式童工公約》《同酬公約》和《歧視公約》4個公約，2001年2月全國人大批準(zhǔn)了聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會和文化國際公約》。ILO 8大勞動公約的核心是消除一切形式的強迫勞動、禁止使用童工、消除雇傭和職業(yè)歧視、最低就業(yè)年齡等;經(jīng)社文公約對工人的基本工資、良好的工作條件、合理的工時、同工同酬、獲取社會保障等作出了規(guī)定。所有這些規(guī)定可以作為保護(hù)緬籍工人權(quán)利的底線。提高緬籍務(wù)工人員的權(quán)利保障標(biāo)準(zhǔn)會不會導(dǎo)致大量的緬籍務(wù)工人員進(jìn)入德宏?答案是否定的，但需要與下面的第二點相互配合。

第二，建立對境外和境內(nèi)務(wù)工人員無區(qū)別對待的勞動力市場。瑞麗經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展有巨大的勞動力需求，在沒有法制的情況下，很容易導(dǎo)致廉價勞動力、甚至是非人待遇的勞動力市場擠壓和排斥規(guī)范勞動力市場的現(xiàn)象，資本的逐利性使得企業(yè)業(yè)主盡量壓低勞動力工資。如此，利益受損的不僅是緬籍務(wù)工人員，同時也使得當(dāng)?shù)氐墓と穗y以找的工作。提高境外務(wù)工人員的待遇是否會導(dǎo)致口岸經(jīng)濟(jì)勞動力資源不具優(yōu)勢，從而使德宏口岸經(jīng)濟(jì)失去競爭力?答案也是否定的，大量在緬甸的日資和歐美企業(yè)不是通過勞動力價格取勝，而是技術(shù)和有效的管理，“血汗工廠”的發(fā)展模式已遭摒棄。

第三，對緬籍務(wù)工人員的出入應(yīng)從持有邊民證漸漸向持有護(hù)照過度。中國與南亞相鄰的國家交往中，除緬甸之外，公民的出入大都使用護(hù)照，對他國護(hù)照的認(rèn)可，既是對該國主權(quán)的尊重，同時也便于管理。雖然目前德宏州對面的緬籍邊民持有緬甸政府頒發(fā)的護(hù)照尚有一定的困難，并且，能否持有護(hù)照并非緬籍邊民自身所能決定，但向憑護(hù)照出入境方向發(fā)展，對于中緬兩國以及中緬兩國的邊境穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有好處。筆者調(diào)查時發(fā)現(xiàn)的一些個案可以說明，如果一些入境人員的登記信息不齊全，如境外居住地點、緊急狀況下的聯(lián)系人等，使得這一類人群一旦出現(xiàn)緊急問題，將會加大德宏州當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門的壓力。例如，2012年時一個緬籍務(wù)工人員在非工作時間在德宏街頭騎摩托肇事，不幸從車上摔下來造成顱骨嚴(yán)重?fù)p傷，經(jīng)德宏州人民醫(yī)院全力搶救保住了生命，但患者喪失了生活自理能力，不能言語，說不出自己從何處而來，當(dāng)時與其在一起的同一務(wù)工地上的緬籍務(wù)工人員也不清楚他本人的具體信息，導(dǎo)致該肇事緬籍務(wù)工人員自2012年5月被送入州人民醫(yī)院后，至今一直由醫(yī)院請來的護(hù)工護(hù)理，所有費用由州人民醫(yī)院承擔(dān)。

因此，對境外務(wù)工人員的國際的規(guī)范有序管理，是中國邊境地區(qū)特別是國家級重點開發(fā)開放試驗區(qū)范圍內(nèi)政府部門管理工作的重中之重。