構(gòu)建我國地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)若干問題研究

崔占峰

(煙臺大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 煙臺 264005)

構(gòu)建我國地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)若干問題研究

崔占峰

(煙臺大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 煙臺 264005)

十八屆三中全會中提出頂層設(shè)計要與鼓勵地方摸著石頭過河相結(jié)合。對地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)構(gòu)建的研究就是要在鼓勵地方參與創(chuàng)新，激發(fā)基層創(chuàng)新活力方面進(jìn)行理論和實踐上的發(fā)現(xiàn)與探索。構(gòu)建地方創(chuàng)新系統(tǒng)的基本定位、地方政府的行動邊界、構(gòu)建地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)的基本路徑是其中三個重要問題。實現(xiàn)地方政府政策性資源在市場和政府構(gòu)成的二維平面內(nèi)有效配置，不僅要促成地方政府行動意識的形成，還要促進(jìn)政策機(jī)制、政策分類框架以及政策管理方式的形成。

地方創(chuàng)新；國家創(chuàng)新；政策系統(tǒng)；政府干預(yù)

［國際數(shù)字對象唯一標(biāo)識符 DOI］10.13951/j.cnki.issn1002-3194.2015.04.014

關(guān)于創(chuàng)新和國家創(chuàng)新的思想最早可追溯到19世紀(jì)40年代李斯特在其政治經(jīng)濟(jì)學(xué)論著中的相關(guān)表述。20世紀(jì)70年代國家學(xué)說和熊彼特創(chuàng)新概念的結(jié)合開始形成了國家創(chuàng)新概念。20世紀(jì)80年代后期經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼在分析日本經(jīng)濟(jì)起飛的原因時，提出國家創(chuàng)新體系的概念。關(guān)于創(chuàng)新的研究一開始就是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的領(lǐng)域。本文也是在經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)理范圍內(nèi)對地方創(chuàng)新理論與實踐的探索。

關(guān)于地方創(chuàng)新的說法并不多見，且主要散見于一些政治學(xué)論著中。盡管類似的區(qū)域創(chuàng)新學(xué)說在20世紀(jì)90年代已經(jīng)出現(xiàn)，但并未成為關(guān)于創(chuàng)新體系研究的主流學(xué)說。不僅如此，許多關(guān)于區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的定義由于側(cè)重于微觀主體之間的交互學(xué)習(xí)活動，對政府在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用并未給予重視。最近幾年，有關(guān)政府在創(chuàng)新中適當(dāng)參與的問題開始進(jìn)入國內(nèi)學(xué)者的研究視線，并將大量研究集中于區(qū)域創(chuàng)新政策方面。

地方創(chuàng)新與區(qū)域創(chuàng)新的區(qū)別在于，前者更強(qiáng)調(diào)地方政府在創(chuàng)新中的主體作用。而對地方創(chuàng)新政策的研究則更多地把對地方政府的關(guān)注引向了其行動的邊界方面。不僅如此，與國家創(chuàng)新體系相呼應(yīng)，地方創(chuàng)新的提法可能更加合理。中央在十八屆三中全會中提出頂層設(shè)計要與鼓勵地方摸著石頭過河相結(jié)合。對地方創(chuàng)新政策的研究就是要在鼓勵地方參與創(chuàng)新、激發(fā)基層創(chuàng)新的活力方面進(jìn)行理論上的發(fā)現(xiàn)和探

隨著中央和地方政府關(guān)系的不斷調(diào)整，地方政府行政裁量權(quán)的自由度逐漸得到擴(kuò)張和延伸，促使地方創(chuàng)新成為國家創(chuàng)新主角的條件日趨成熟。在地方創(chuàng)新體系中，地方政府通過創(chuàng)新政策的制定和推動等方式介入創(chuàng)新系統(tǒng)的作用不斷增強(qiáng)。將創(chuàng)新注意力從國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)向鼓勵地方創(chuàng)新，是創(chuàng)新實踐從宏觀向中觀過渡、從過往強(qiáng)調(diào)技術(shù)生產(chǎn)力向并重制度生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)變，更是創(chuàng)新的頂層設(shè)計與基層探索趨向結(jié)合互動的重要表現(xiàn)。

當(dāng)前，地方創(chuàng)新系統(tǒng)的研究已逐步從國家創(chuàng)新系統(tǒng)研究中獨立出來，而對于地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)的研究則剛剛起步。所謂地方創(chuàng)新政策，從靜態(tài)角度理解就是地方政府促進(jìn)企業(yè)和高校等創(chuàng)新主體完成整個知識發(fā)現(xiàn)和技術(shù)創(chuàng)造的制度體系，以及協(xié)調(diào)各創(chuàng)新主體創(chuàng)新收益分配的政策體系;動態(tài)講就是地方政府政策性資源在地方創(chuàng)新系統(tǒng)中的配置過程。深入討論這些問題，對于確定地方政府政策性介入地方創(chuàng)新系統(tǒng)的深度和寬度具有重要意義，對于強(qiáng)化和規(guī)范基層創(chuàng)新意識也具有重要意義。

一、構(gòu)建地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)的基本定位

(一)構(gòu)建地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)的基本方向

體現(xiàn)地方創(chuàng)新特色是地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)構(gòu)建的基本方向。地方是與中央和全國相對應(yīng)的一個概念。地方創(chuàng)新的概念強(qiáng)調(diào)了地方政府的主動性和政策意義。地方創(chuàng)新特色主要依賴于地方創(chuàng)新政策的特點。

地方由于處在不同地理區(qū)域內(nèi)，具有層次性和差異性，這是形成地方創(chuàng)新政策特點的基礎(chǔ)。在中國，中央以下，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可稱為地方。地方創(chuàng)新系統(tǒng)就是以這些地方政府為主導(dǎo)，以地方性企業(yè)為主體，以大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和其他中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托形成的創(chuàng)新系統(tǒng)。一個相對完整的地方創(chuàng)新系統(tǒng)由上述相互分工聯(lián)系的企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和高等教育機(jī)構(gòu)組成，而那些引導(dǎo)和支持產(chǎn)生創(chuàng)新的制度、法規(guī)以及具體措施則構(gòu)成地方性創(chuàng)新的政策系統(tǒng)。地方創(chuàng)新系統(tǒng)中的主體是運(yùn)用創(chuàng)新成果生產(chǎn)創(chuàng)新產(chǎn)品的企業(yè)，表現(xiàn)為技術(shù)創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化或商業(yè)化過程;教育機(jī)構(gòu)主要完成創(chuàng)新人才的培養(yǎng)和智力資本的集聚，并承擔(dān)部分科學(xué)或技術(shù)的創(chuàng)新職能;研究機(jī)構(gòu)是知識與技術(shù)創(chuàng)新的專門組織;政府則主要承擔(dān)對創(chuàng)新活動的政策性推動、規(guī)范和利益分配職能。因此，地方政府是地方創(chuàng)新系統(tǒng)的主導(dǎo)，也是地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)中的主體。

地方創(chuàng)新系統(tǒng)包括技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)和制度創(chuàng)新系統(tǒng)，后者構(gòu)成了地方創(chuàng)新政策的核心內(nèi)容。在中央政府的總目標(biāo)下，地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c和實際進(jìn)行制度創(chuàng)新，如激勵制度和產(chǎn)權(quán)制度。前者在于激發(fā)創(chuàng)新主體的動力并形成利益驅(qū)動機(jī)制，后者則通過界定產(chǎn)權(quán)(經(jīng)濟(jì)或法律手段)使創(chuàng)新主體的創(chuàng)新動力得到維持。

地方創(chuàng)新系統(tǒng)必須有自己的特定目標(biāo)。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所處的階段，資源稟賦差異以及市場發(fā)育程度確定創(chuàng)新起點、創(chuàng)新階段以及階段性目標(biāo)。在這一目標(biāo)的牽引下進(jìn)一步確定創(chuàng)新政策趨向，引導(dǎo)地方各主要職能部門制定不同創(chuàng)新政策構(gòu)成創(chuàng)新政策體系。這個體系的主要功能在于配置創(chuàng)新資源，協(xié)調(diào)安排創(chuàng)新個體間的關(guān)系，激活潛在的創(chuàng)新優(yōu)勢，有效利用創(chuàng)新元素的集合效率形成創(chuàng)新的集成平臺等。由于上述創(chuàng)新政策是依據(jù)地方要素稟賦和結(jié)構(gòu)等自然性條件以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等社會性條件確定的，而各地在這兩方面的差異又非常明顯，所以地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)的構(gòu)建要首先定位于利用差異化并形成特色。

(二)構(gòu)建地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)需要防范的主要傾向

防止對政府的過度依賴是地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)構(gòu)建中需要防范的主要傾向。創(chuàng)新政策本質(zhì)上是政府依賴政策性工具介入企業(yè)和個人創(chuàng)新活動，協(xié)調(diào)和平衡創(chuàng)新供需的行政行為。實質(zhì)上是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種方式，始于凱恩斯主義的干預(yù)理論，其出發(fā)點是解決外部性等市場失靈問題。地方創(chuàng)新政策的實施除了要解決上述問題，更重要的是培育地區(qū)核心競爭力。由于創(chuàng)新主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部，尤其是企業(yè)和商業(yè)經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部，因此，政策創(chuàng)新實際是給予內(nèi)部活動一種外在干預(yù)，創(chuàng)造一個有利于內(nèi)部創(chuàng)新活動的外部循環(huán)系統(tǒng)。從宏觀仿生的角度看，這有點類似于魚和過濾的關(guān)系，魚在魚缸內(nèi)游動，卻需要一個來自外部的過濾系統(tǒng)才能保證水中溶解充足的氧氣和保持正常水質(zhì)，如果能進(jìn)一步建立起一個硝化生態(tài)系統(tǒng)，魚得病的幾率就大大降低。過濾系統(tǒng)是外部干預(yù)，硝化系統(tǒng)是基于外部干預(yù)建立起來的內(nèi)部調(diào)節(jié)系統(tǒng)。通過外部干預(yù)形成有利于內(nèi)部活動的自我調(diào)節(jié)功能就是政策創(chuàng)新干預(yù)追求的目標(biāo)。

地方政府創(chuàng)新政策制定和實施的最終目標(biāo)是培育地區(qū)核心競爭力。由于地方政府某種程度上也具有“經(jīng)濟(jì)人”特征，因此，在培育地方競爭力的過程中，地方政府往往更傾向于通過政策工具作為媒介全程并最大范圍參與到地方的整個創(chuàng)新活動中。相關(guān)研究指出，地方競爭的展開以及國際競爭對地方競爭優(yōu)勢的放大，極大鼓勵了地方政府參與創(chuàng)新的積極性，同時也加速了地方政府干預(yù)張力的形成，出現(xiàn)對政府政策干預(yù)的過度依賴傾向。地方創(chuàng)新政策的功能應(yīng)在技術(shù)創(chuàng)新的無邊界和政府干預(yù)的有邊界之間尋求協(xié)調(diào)。但事實上，依賴政府政策性干預(yù)去解決政府干預(yù)邊界過大等問題，無異于要求政府自我約束，作用其實微不足道。因此，在構(gòu)建地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)的過程中，也要防止地方政府干預(yù)泛濫和邊界不當(dāng)?shù)葐栴}，防止對政府干預(yù)過度依賴而發(fā)生政府失靈風(fēng)險。

(三)構(gòu)建地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)的重要著力方向

充分關(guān)注中小企業(yè)的創(chuàng)新活動是地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)構(gòu)建的著力方向。當(dāng)前，中小企業(yè)的發(fā)展被認(rèn)為是國家創(chuàng)新體系中最活躍的因素，是科技成果轉(zhuǎn)化的平臺和科技成果應(yīng)用的重要載體。中小企業(yè)多屬于地方性企業(yè)，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍。由于規(guī)模小，資本累積度低，資本存量少，開展創(chuàng)新研究的基礎(chǔ)薄弱，在市場上還存在信息不對稱等外部問題。相對于國有大型企業(yè)，地方性中小企業(yè)更應(yīng)得到政府支持，以幫助其實現(xiàn)各類創(chuàng)新活動。地方政府應(yīng)將創(chuàng)新政策主要分布于中小企業(yè)開展創(chuàng)新的融資政策支持方面、人力資源培訓(xùn)方面、技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用以及創(chuàng)新成果的商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化推動方面。美國等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成比較完善的中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策支持體系，如直接資助政策和多項間接資助，包括創(chuàng)業(yè)投資、貸款擔(dān)保以及稅收優(yōu)惠等。有些國家還制定了公共風(fēng)險投資項目，由于對私人投資于中小企業(yè)風(fēng)險進(jìn)行分擔(dān)，降低了投資落空的潛在風(fēng)險，因此能吸引更多社會資本進(jìn)入中小企業(yè)融資系統(tǒng)中。在德國，政府通過傘形的風(fēng)險投資基金，對以技術(shù)為基礎(chǔ)的中小企業(yè)進(jìn)行直接投資，以及對中小企業(yè)之間與公共研究部門之間的合作研究提供資助等做法也值得我國地方政府借鑒。①趙中建選編:《歐洲創(chuàng)新潮》，上海:華東師范大學(xué)出版社，2012年，第92頁。我國盡管在1998年就設(shè)立了科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金，但這種旨在支持中小企業(yè)創(chuàng)新活動的做法并未延伸至地方，仍然存在支持領(lǐng)域狹窄與覆蓋面需要拓展等問題。②陳寧、余旭:《科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金績效分析》，《理論探索》2010年第5期。

在我國中央政府不斷下放行政裁量權(quán)的情況下，將自由裁量權(quán)合理配置到對地方性中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，具有現(xiàn)實意義。如在市場方面，地方政府可以通過制定和實施引導(dǎo)需求的政策、政府采購政策、標(biāo)準(zhǔn)制定政策以及創(chuàng)新服務(wù)政策等引導(dǎo)消費者購買中小企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品，幫助中小企業(yè)迅速實現(xiàn)創(chuàng)新收益。

(四)構(gòu)建地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)的中間目標(biāo)取向

形成有利于創(chuàng)新資源整合共享的政策機(jī)制，是構(gòu)建地方政策系統(tǒng)所要實現(xiàn)的中間目標(biāo)取向。地方創(chuàng)新系統(tǒng)是多種創(chuàng)新元素的復(fù)合體。一個綜合性的復(fù)合體要求加強(qiáng)各元素內(nèi)部以及相互之間的有機(jī)聯(lián)系，并能使這種有機(jī)聯(lián)系成為各元素發(fā)揮集合效用的中間紐帶。這就形成了創(chuàng)新元素之間的協(xié)同機(jī)制。協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建需要整合地方各類創(chuàng)新資源，尤其是科技資源。要形成科技資源開放共享，提高結(jié)合效用的連貫機(jī)制。這需要突破創(chuàng)新主體之間的對資源的獨享慣性，在人才、資本、信息和技術(shù)等創(chuàng)新要素方面實現(xiàn)深度共享合作，放大創(chuàng)新資源的存量，提高創(chuàng)新資源的增量效果。按照馬克思的資本集中理論，這是一個創(chuàng)新要素的集中過程，這種方式能使創(chuàng)新資源的規(guī)模瞬間增大。但是，增強(qiáng)創(chuàng)新元素之間流動性，推動創(chuàng)新要素產(chǎn)生集中和協(xié)同效應(yīng)，并不能完全由市場機(jī)制完成。創(chuàng)新資源實現(xiàn)資源共享，需要政府政策引導(dǎo)和機(jī)制安排。有效的政策系統(tǒng)能使各創(chuàng)新要素或資源的所有者產(chǎn)生協(xié)作意識，必須解決協(xié)作與利益增加之間的關(guān)系，處理好企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與其他受益主體之間的關(guān)系，解決好創(chuàng)新元素共享產(chǎn)生的利益分配問題。良好政策機(jī)制是實現(xiàn)地方創(chuàng)新最終目標(biāo)的重要手段。

二、地方政府在地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)構(gòu)建中的行動邊界

(一)地方政府在地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)構(gòu)建中的行動意識

充分認(rèn)識地方創(chuàng)新的特殊性是增強(qiáng)地方政府行動意識的核心問題，行動意識的強(qiáng)弱決定著地方政府構(gòu)建創(chuàng)新政策系統(tǒng)的縱向邊界。

經(jīng)濟(jì)增長存在一個收斂區(qū)間的假說在實踐中被不斷突破，許多研究認(rèn)為正是基于創(chuàng)新力量積累、創(chuàng)新比較優(yōu)勢形成的結(jié)果。國家創(chuàng)新體系是使一國實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)、累積創(chuàng)新優(yōu)勢和釋放創(chuàng)新能量的重要平臺。但國家創(chuàng)新體系并非一個孤立概念，從不同角度觀察則表現(xiàn)為不同層級關(guān)系和層次關(guān)系。其中，地方創(chuàng)新作為該體系的一個層次，是國家創(chuàng)新系統(tǒng)的基礎(chǔ)。由于國家創(chuàng)新系統(tǒng)是自下而上的行為和過程，所以，地方創(chuàng)新系統(tǒng)還是形成整張創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的終點。如果沒有各層次地方創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，國家創(chuàng)新則無從奠基。①黃燕:《地方創(chuàng)新系統(tǒng)構(gòu)建的必要性及地方政府的作用》，《城市發(fā)展研究》2002年第1期。

國家創(chuàng)新與地方創(chuàng)新雖在實現(xiàn)創(chuàng)新最終目標(biāo)上具有一致性，但由于其創(chuàng)新系統(tǒng)的起點不同，賴以形成創(chuàng)新比較優(yōu)勢的創(chuàng)新元素不同，能實現(xiàn)的創(chuàng)新成果也不同，創(chuàng)新作用的釋放機(jī)制更不相同，因而在實現(xiàn)創(chuàng)新的具體目標(biāo)和路徑上均具有特殊性。地方政府必須在對國家創(chuàng)新系統(tǒng)作出整體認(rèn)識的基礎(chǔ)上，將“地方創(chuàng)新系統(tǒng)”作為一個特殊問題研究。換句話說，地方創(chuàng)新長期被國家創(chuàng)新所包裹的狀態(tài)需要改變。地方政府上述行動意識的強(qiáng)弱決定著地方創(chuàng)新系統(tǒng)構(gòu)建的基本方向。

(二)地方政府在構(gòu)建地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)中的作用范圍

一個相對完整的地方創(chuàng)新系統(tǒng)由企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校和地方政府四個元素組成。地方創(chuàng)新效果取決于四個元素產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)。企業(yè)會產(chǎn)生創(chuàng)新的內(nèi)在動力源泉，并成為技術(shù)創(chuàng)新的直接應(yīng)用者和受益者。科研機(jī)構(gòu)和高等院校是創(chuàng)新思想、方法或創(chuàng)新工具的生產(chǎn)者。不同類型的研究機(jī)構(gòu)生產(chǎn)和提供不同的創(chuàng)新手段，有的生產(chǎn)科學(xué)知識等創(chuàng)新原產(chǎn)品，有的生產(chǎn)利用科學(xué)知識實現(xiàn)的技術(shù)工具和方法。不同創(chuàng)新元素在各自經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)成了不同的供需關(guān)系和供需結(jié)構(gòu)，處在不同類型和不同程度的市場關(guān)系中，需要制度協(xié)調(diào)和政策調(diào)整彼此之間的合作關(guān)系。地方政府雖不直接構(gòu)成創(chuàng)新主體，但其作為制度的供給者，對于上述合作關(guān)系的形成與協(xié)同聯(lián)系的調(diào)節(jié)卻產(chǎn)生著獨一無二的影響。這種制度的傳導(dǎo)機(jī)制最終需要通過連貫和有效的政策變量才能實現(xiàn)，因此，政府作為創(chuàng)新政策的供給者，制定正確的創(chuàng)新政策并保證其得到有效執(zhí)行對于地方創(chuàng)新系統(tǒng)良性運(yùn)行具有關(guān)鍵性意義。

這意味著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不單純依賴于技術(shù)創(chuàng)新能力的積累。制度創(chuàng)新是技術(shù)創(chuàng)新能力形成、積累和有效釋放的保障。制度又可以分為基本制度、體制和政策三個層次。其中，基本制度決定著政府在地方創(chuàng)新系統(tǒng)中的地位，體制決定著政府在創(chuàng)新活動中的作用范圍和作用方式，政策則決定著政府在創(chuàng)新活動中的作用類型和作用效果。政策是將政府與其他三類創(chuàng)新元素有效聯(lián)接起來的紐帶。在制度構(gòu)成的三個層次中，基本制度和體制決定著政策的制定和實施。地方創(chuàng)新政策不能與國家的基本制度形成沖突，根本上要受基本制度的方向性制約。地方創(chuàng)新政策的作用范圍和作用方式還要遵循市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行規(guī)律，盡管創(chuàng)新政策本身存在對市場調(diào)節(jié)的矯正，但是市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的基本規(guī)律在一定程度上對創(chuàng)新政策作用的范圍進(jìn)行了空間上的約束。因此，創(chuàng)新政策也不能與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生沖突。這要求地方政府在制定和執(zhí)行創(chuàng)新政策時必須考慮政策的方向性和運(yùn)行環(huán)境，必須符合基本制度和經(jīng)濟(jì)體制的總體要求。實質(zhì)上是限定了地方政府的行動范圍，地方政府的行動范圍主要規(guī)定著政策系統(tǒng)構(gòu)建的橫向邊界。

(三)地方政府在構(gòu)建地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)中的行動影響

地方政府的行動意識和行動邊界又決定著其產(chǎn)生的影響。這種影響表現(xiàn)在地方創(chuàng)新政策環(huán)境對創(chuàng)新供求的影響方面。這是確定政策介入邊界的重要方面。一個相對高效的創(chuàng)新政策系統(tǒng)能夠形成良好的創(chuàng)新環(huán)境，有效銜接創(chuàng)新供應(yīng)(主要指在研究、技術(shù)、管理策略等方面的投入)與創(chuàng)新需求(包括社會對創(chuàng)新產(chǎn)出的期望)兩方的關(guān)系并對其產(chǎn)生不同程度的影響，尤其在地方政府權(quán)力具有相對權(quán)威的體制中，這種影響就更加明顯。不同體制下的地方政策對供求的影響方式和影響程度是不同的，在比較研究中，這種影響程度的實證發(fā)現(xiàn)對于確定政策的合理邊界具有重要意義。

創(chuàng)新政策的作用軌跡表現(xiàn)為:創(chuàng)新政策系統(tǒng)的形成——創(chuàng)新政策環(huán)境的確定——創(chuàng)新供給與需求的平衡——創(chuàng)新政策作用的釋放——創(chuàng)新政策效果的評價與反饋。地方政府以及負(fù)責(zé)創(chuàng)新的各個職能部門要根據(jù)創(chuàng)新供求雙方的特點制定不同創(chuàng)新政策，集合形成一個地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)，成為創(chuàng)新供需雙方開展創(chuàng)新活動和應(yīng)用創(chuàng)新成果的政策性環(huán)境。一方面，分散和具體的政策構(gòu)成供需雙方整個創(chuàng)新過程和影響創(chuàng)新結(jié)果的重要變量，從而使不同企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新的效果方面呈現(xiàn)出差異性。另一方面，創(chuàng)新政策群所確定的政策性環(huán)境又具有同一性，此時，這個環(huán)境就不再作為變量而是作為客觀存在的外部性常量影響著供需雙方。這兩個方面如何影響創(chuàng)新，在多大程度影響微觀創(chuàng)新活動，效果如何，實證研究在此處就顯得比較有用。將實證創(chuàng)新政策系統(tǒng)納入地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)中，不僅對于創(chuàng)新效果的評價有意義，其反饋性的結(jié)果對于確定政策的創(chuàng)新邊界，幫助地方政府及時調(diào)整政策，動態(tài)適應(yīng)創(chuàng)新市場關(guān)系的變化也具有重要意義。

三、構(gòu)建我國地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)的基本路徑

(一)推動地方政府形成構(gòu)建地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)的重要認(rèn)識

熊彼特認(rèn)為創(chuàng)新是建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)或供應(yīng)函數(shù)。企業(yè)家對生產(chǎn)要素或生產(chǎn)條件進(jìn)行新的組合。盡管制度或政策并不直接構(gòu)成生產(chǎn)函數(shù)中的一個變量，但是學(xué)術(shù)界對制度和政策作為外生性條件對生產(chǎn)函數(shù)具有影響的結(jié)論早有發(fā)現(xiàn)和論證。不僅如此，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過對索羅殘差進(jìn)行進(jìn)一步分解等手段，已經(jīng)從實證角度使上述結(jié)論得到證實。制度和政策的內(nèi)生性研究也在不斷深入。有學(xué)者認(rèn)為所謂創(chuàng)新政策是指政府經(jīng)濟(jì)政策和科學(xué)技術(shù)政策的相互協(xié)調(diào)。也有人認(rèn)為是指科技政策與產(chǎn)業(yè)政策的相互協(xié)調(diào)。我們傾向于從狹義的角度定義創(chuàng)新政策，即為了推動技術(shù)活動的各種政府政策，涉及科技、教育、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和金融等政策領(lǐng)域。地方創(chuàng)新政策就可以理解為地方政府為推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對技術(shù)創(chuàng)新活動采取的一系列公共政策的總和。其中，技術(shù)創(chuàng)新政策是地方創(chuàng)新政策的核心。OECD認(rèn)為要把科技政策與政府其他政策如經(jīng)濟(jì)政策、社會和產(chǎn)業(yè)政策、教育和人力資源政策等融合形成一個整體。科技政策包括知識產(chǎn)權(quán)政策、職業(yè)教育政策、基礎(chǔ)理論研究和應(yīng)用研究政策，產(chǎn)業(yè)政策包括稅收優(yōu)惠、投資激勵、產(chǎn)業(yè)改組和應(yīng)用研究等。

創(chuàng)新政策的實施主體是政府，地方創(chuàng)新政策的實施主體是地方政府，因此必須通過國家創(chuàng)新系統(tǒng)傳達(dá)給地方政府重視地方創(chuàng)新的意識，一方面要鼓勵技術(shù)發(fā)展，另一方面要鼓勵產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化轉(zhuǎn)化。地方政府的創(chuàng)新政策要集中分布于促進(jìn)創(chuàng)新活動的產(chǎn)生發(fā)展、規(guī)范創(chuàng)新主體行為的規(guī)范與創(chuàng)新秩序以及提供創(chuàng)新環(huán)境支撐等方面。要把這種行動變?yōu)榈胤秸淖杂X行動，除了信息強(qiáng)化、意識發(fā)動，還需要形成激勵機(jī)制。

(二)要形成官(政)、學(xué)、研、產(chǎn)等地方創(chuàng)新元素間良性合作機(jī)制

政府、高等學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)是地方創(chuàng)新系統(tǒng)的四個元素。四個主體元素之間進(jìn)行深度合作，形成良好的合作機(jī)制，才能合力促進(jìn)地方創(chuàng)新水平的提高。我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新問題于上世紀(jì)90年代已經(jīng)受到關(guān)注。當(dāng)前，有關(guān)創(chuàng)新研究的成果反映出:不僅要關(guān)注國家創(chuàng)新體系的建設(shè)，還要重視地方創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建;不僅要關(guān)注產(chǎn)學(xué)研之間的合作，政、學(xué)、研、產(chǎn)之間的深度合作也應(yīng)得到全面重視。不僅如此，各創(chuàng)新主體之間的合作已經(jīng)不宜理解為其能力要素的簡單疊加，而是需要各類互補(bǔ)要素之間的協(xié)同和整合。①何郁冰:《產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的理論模式》，《科學(xué)學(xué)研究》2012年第2期。

政府介入產(chǎn)學(xué)研的分工合作體系中，其實是為產(chǎn)學(xué)研主體共同完成一項技術(shù)創(chuàng)新或為所形成的分工協(xié)作提供契約安排。政府可以依賴其公權(quán)力，游走在其他三類創(chuàng)新主體要素之間，運(yùn)用政策工具充分協(xié)調(diào)它們之間的合作關(guān)系和合作秩序。一方面，地方政府要充分調(diào)研企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新的需求意愿和需求方向，通過常規(guī)項目基金或?qū)ｍ椉夹g(shù)研究立項等方式銜接高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的溝通路徑。另一方面，對于高校和研究機(jī)構(gòu)的科學(xué)和技術(shù)創(chuàng)新成果，地方政府要承擔(dān)起向企業(yè)推介的職能，使最新的創(chuàng)新成果具備企業(yè)層次的試驗場所。要完成這兩個方面的目標(biāo)，需要在四者之間建立一套相對完善的良性合作機(jī)制，需要各類創(chuàng)新政策在其中穿針引線。反過來，政府的政策通常也需要在四方參與的政策辯論中不斷完善，才能使合作機(jī)制實現(xiàn)良性循環(huán)。歐洲許多國家建立了基于國家創(chuàng)新層面的創(chuàng)新政策數(shù)據(jù)庫，企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)等參與創(chuàng)新活動的主體都可以通過該數(shù)據(jù)庫輕松獲得該國和該地區(qū)具體的政策措施，以及每項政策的篩選標(biāo)準(zhǔn)和實施機(jī)制。這種做法對我們研究地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)構(gòu)建問題具有重要啟示。

(三)要按照三維創(chuàng)新政策維度構(gòu)建清晰的地方創(chuàng)新政策分類框架

創(chuàng)新通常表現(xiàn)為變革和持續(xù)應(yīng)對變革的能力。具體表現(xiàn)為新想法、新產(chǎn)品或新服務(wù);也表現(xiàn)為產(chǎn)品或服務(wù)的創(chuàng)新提供方式;還表現(xiàn)為產(chǎn)品市場的創(chuàng)造性開拓以及商業(yè)化模式的變革。②趙中建選編:《歐洲創(chuàng)新潮》，第18-23頁。由此看來，創(chuàng)新表現(xiàn)涵蓋了產(chǎn)業(yè)部門和商業(yè)部門，包含在生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域內(nèi)，影響著生產(chǎn)、交換和消費的方式和結(jié)構(gòu)。這為地方政府構(gòu)建一個清晰和比較全面的創(chuàng)新政策體系提供了分類基礎(chǔ)。新想法的產(chǎn)生需要形成對創(chuàng)新思想的激勵政策，新產(chǎn)品或新服務(wù)的產(chǎn)生需要形成對創(chuàng)新成果的應(yīng)用激勵政策，新產(chǎn)品和新服務(wù)的市場開拓需要形成對創(chuàng)新成果市場化的激勵政策。這就構(gòu)建了一個關(guān)于地方創(chuàng)新政策的三維體系。每個維度下又可以選擇很多具體的政策向量。地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和研究機(jī)構(gòu)以及人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的特點，逐步構(gòu)建一個三維多向量的綜合性創(chuàng)新政策體系。

近年來，創(chuàng)新的內(nèi)涵不斷被突破，需要用一種更加現(xiàn)代和全面的視角去看待創(chuàng)新問題，需要尋求新的途徑不斷實現(xiàn)機(jī)構(gòu)與企業(yè)的合作創(chuàng)新。地方創(chuàng)新政策必須學(xué)會將創(chuàng)新置于其他政策領(lǐng)域的核心地位，通過嵌入、嫁接等方式實現(xiàn)不同政策領(lǐng)域的緊密配合。這種趨勢有可能拓展地方創(chuàng)新政策的向量維度，形成多維向量綜合政策體系。這方面可以將歐洲國家創(chuàng)新記分牌、創(chuàng)新政策工作坊、創(chuàng)新政策學(xué)習(xí)、爭論與創(chuàng)新政策數(shù)據(jù)庫的做法引入到地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)的構(gòu)建過程中。③趙中建選編:《歐洲創(chuàng)新潮》，第18-23頁。創(chuàng)新記分牌可以反映各地在創(chuàng)新領(lǐng)域內(nèi)的績效表現(xiàn)，從而間接衡量創(chuàng)新政策的效果;創(chuàng)新政策工作坊主要通過建立創(chuàng)新政策制定的“智力依賴”平臺，通過工作坊常規(guī)性的對政策體系的學(xué)習(xí)，可以對政策的未來發(fā)展趨勢做出基本判斷。在此基礎(chǔ)上，可以逐步形成有利于創(chuàng)新的集群政策，通過在某一限定的地理區(qū)域內(nèi)，激發(fā)和激勵專業(yè)知識和技能的集中化，發(fā)揮創(chuàng)新磁極的作用。許多國家恰恰是將集群政策的發(fā)展權(quán)留給了地方政府，這說明形成一個完整明晰的創(chuàng)新政策體系方面，地方政府的作為空間是非常大的。

(四)要增強(qiáng)系統(tǒng)的相對統(tǒng)一性和可識別性并形成易于評價的標(biāo)準(zhǔn)

地方創(chuàng)新政策以科技政策為核心，還包括經(jīng)濟(jì)社會和產(chǎn)業(yè)政策、人力資源與社會文化政策等其他政策。因此，一個比較完善的創(chuàng)新政策系統(tǒng)應(yīng)該由許多政策單元組成，各種政策之間不可避免地存在協(xié)調(diào)與沖突兩種客觀屬性。一方面需要形成一個相對統(tǒng)一和可識別的基本框架，另一方面需要平衡各種政策之間的相互關(guān)系。這就要求地方政府仔細(xì)梳理地方創(chuàng)新政策之間的層級關(guān)系，要求地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)具有相對統(tǒng)一性和可識別性。

創(chuàng)新政策的效果往往具有多元性，需要運(yùn)用多種指標(biāo)才能相對客觀地反映。因此需要構(gòu)建一個地方創(chuàng)新政策效果比較的指標(biāo)體系，進(jìn)而形成一個相對客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過一些逆向指標(biāo)也能反映出創(chuàng)新政策可能產(chǎn)生的負(fù)外部性。只有地方創(chuàng)新政策系統(tǒng)形成相對統(tǒng)一和可比較的基本框架，才有利于形成對創(chuàng)新政策效果進(jìn)行評價和比較的量化標(biāo)準(zhǔn)，作為政策優(yōu)化調(diào)整的決策參考依據(jù)。

(五)應(yīng)形成有利于協(xié)調(diào)地方創(chuàng)新政策結(jié)構(gòu)復(fù)雜性和部門權(quán)力交疊性的政策管理方式

地方創(chuàng)新政策的三個基本維度之下，存在很多具體的政策向量，創(chuàng)新政策的結(jié)構(gòu)不僅具有系統(tǒng)性，還具有復(fù)雜性。另外，創(chuàng)新政策是由不同的部門制定或?qū)嵤┑?，各部門權(quán)力存在交疊性。這對政策設(shè)計和執(zhí)行的高效提出了和諧一致的要求，解決這一問題的基本手段是建立一套對創(chuàng)新政策進(jìn)行管理的有效方式。可以設(shè)立“跨部門科學(xué)技術(shù)委員會”負(fù)責(zé)部門間的整合和協(xié)調(diào);構(gòu)建一套對政策機(jī)構(gòu)本身進(jìn)行系統(tǒng)性評估的體系，推動政策制定機(jī)構(gòu)始終能夠保持一定的前瞻性，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化對創(chuàng)新政策的適應(yīng)性調(diào)整需求。中央和地方應(yīng)保持良好的政策溝通，地方各部門之間、部門與企業(yè)之間以及企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)之間都應(yīng)該逐步建立有效和通暢的溝通渠道。應(yīng)使創(chuàng)新活動的所有參與者和利益相關(guān)者都能平等地參與到創(chuàng)新政策的學(xué)習(xí)、辯論和建議行動中。周期性和階段性的政策評估反饋機(jī)制對于創(chuàng)新政策的優(yōu)化也是非常重要的。

A Study on Issues About the Construction of Local Innovative Policy System in China

CUI Zhan-feng
(School of Economics and Management，Yantai University，Yantai 264005，China)

It has been raised in the third plenary session of the Eighteenth Central Committee that the top -level design should be combined with encouragement for local governments to move steadily.Researches on the construction of local innovative policy systems should aim to conduct discoveries and explorations in theory and practice in dimensions of encouragement for local governments to engage in the innovation and arouse the vitality of basic innovation.Three important issues are to be addressed in the process:building the basic position for local innovative systems，building the behavior frontier of local governments and building the basic routine for local innovative policy systems.What is needed to achieve an efficient allocation of local governmental policy resources in a two-dimensional surface consisting of the market and the government is to facilitate the formation not only of action consciousness of local governments，but also of the policy mechanism，policy classification framework and the policy management.

local innovation;national innovation;policy system;government interference

F 290

A

1002-3194(2015)04-0114-07

［責(zé)任編輯:趙守江］

2015-01-08

崔占峰(1977-)，男，山西清徐人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，煙臺大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，主要研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

科技部科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院軟科學(xué)項目“中美地方政府創(chuàng)新政策比較研究”索。這也是本文試圖實現(xiàn)的理論價值。