對財稅改革的思考

尚力強

財稅體制改革作為經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的交匯點，新中國成立以來，進行了多次重大變革。特別是伴隨改革開放，財稅改革與其他改革相配合，推動了中國經(jīng)濟體制的根本性轉(zhuǎn)變。

1.改革是一個永恒的話題。1994年的稅制改革將“統(tǒng)一稅制”作為主旋律，建立了以增值稅為核心的新的流轉(zhuǎn)稅制;同時輔之以消費稅和資源稅，統(tǒng)一了內(nèi)資和外資企業(yè)所得稅制，統(tǒng)一了“內(nèi)外有別”的個人所得稅制，并對其他一些稅種進行了改革，進一步規(guī)范了國家與企業(yè)的分配關(guān)系，規(guī)范了政府的分配行為。我國基本形成了一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的財稅體制基礎(chǔ)框架。

1994年的分稅制改革是為了解決財政困難，目標(biāo)是用中央財政的力量以推進改革。增值稅在中央與地方之間按75∶25的比例分成。實施分稅制后，稅源穩(wěn)定、稅基廣，當(dāng)年的中央財政收入比上一年增加200%，占全國財政總收入的比例由上年的22%升至56%。此后，1995年到2013年，國家財政收入占GDP的比重由改革當(dāng)年的11%增長至2013年的22.7%，同期中央財政收入占GDP的比重則由3%增長至10.57%，中央財政收入占全國財政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府宏觀調(diào)控能力大大增強。分稅制改革被稱為中國現(xiàn)代財稅體制改革的里程碑。

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。2014年6月30日中共中央政治局召開會議，審議并通過了《深化財稅體制改革總體方案》，并提出要重點推進三方面的改革：改進預(yù)算管理制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、調(diào)整中央與地方政府間財政關(guān)系。這意味著，新一輪財稅體制改革已正式開啟。

2.國家財稅制度是立國之基、發(fā)展之本。財稅體制與國家的主權(quán)密切相關(guān)，與百姓的利益息息相關(guān)。從中國歷史發(fā)展的進程看，每一個新政權(quán)建立之初，均采取“輕徭薄賦，與民休息”的措施。如歷史上盛極一時的“文景之治”、“貞觀之治”、“開元之治”等時期。然而，正如《左傳》所言：靡不有初，鮮克有終?！吧剖颊邔嵎?，克終者蓋寡”。（魏征，《諫太宗十思疏》）隨著政權(quán)的鞏固，統(tǒng)治者橫征暴斂，政繁賦重，稅役盤剝，沉重的賦稅和勞役，民戶苦不堪言，社會矛盾逐步升級，最終導(dǎo)致爆發(fā)農(nóng)民起義。我國歷史上秦末陳勝吳廣起義、東漢末年黃巾大起義、清代太平天國農(nóng)民運動等風(fēng)起云涌的600多次農(nóng)民起義，導(dǎo)火索大都因賦稅而起。明末李自成起義，散發(fā)“三年不征”傳單，口號“均田免糧”直指沉重賦稅和土地集中制，受到廣大民眾的熱烈歡迎，高喊“盼闖王、迎闖王，闖王來了不納糧”。應(yīng)之者如流水，日夜不絕，一呼百應(yīng)，而其勢燎原不可撲。李自成靠不納稅取得了政權(quán)，但很快便得而復(fù)失，除了因勝利而驕橫恣意、大意輕敵招致慘敗這個主因，還與其未能及時調(diào)整稅收政策，缺少收入來源，致使政權(quán)難以為繼也有很大的關(guān)系。

古今中外，稅賦始終處在社會矛盾的焦點上。再從世界近現(xiàn)代史看，具有里程碑意義的重大政治事件和社會變革，無不與賦稅關(guān)系密切。標(biāo)志著近代史開端的英國資產(chǎn)階級革命，就是由稅收問題引起的。早在1625年，國王和議會圍繞征稅權(quán)的斗爭就已經(jīng)開始，斯圖亞特王朝要求通過新稅法，以籌措軍備費用解決財政困難，屢遭國會反對。經(jīng)過60多年的拉鋸戰(zhàn)，在1688年“光榮革命”的催逼下，國王和議會終于在1689年達成“不流血的妥協(xié)”，接受《權(quán)利法案》，其中規(guī)定國王不經(jīng)國會同意無權(quán)征稅。同樣，1789年爆發(fā)的法國大革命，與稅收也有著直接的關(guān)系。

中外歷史表明，許多重大社會變革同財稅問題聯(lián)系十分緊密，財稅工作，直接關(guān)系國家治理的能力和政權(quán)的鞏固。

3.穩(wěn)定收入是深化推進財稅體制改革的基本保障。當(dāng)前中國經(jīng)濟社會發(fā)展諸多難題的破解，幾乎都以財稅體制改革的全面深化為前提。牽住了財稅改革這個牛鼻子，無疑等于抓住了政府改革以至于整個經(jīng)濟體制改革的全部內(nèi)容。財稅改革不僅關(guān)乎經(jīng)濟體制改革乃至政治、社會、文化、生態(tài)文明等方面的改革，而且有利于增強國家財政實力，規(guī)范政府與市場主體分配關(guān)系，促進經(jīng)濟健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安。

稅收的功能，主要在于組織財政收入、調(diào)節(jié)社會分配。為保證功能的實現(xiàn)，一般而言，稅收圍繞主要目標(biāo)進行時，應(yīng)當(dāng)做到統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡。但在實際操作中，常出現(xiàn)矛盾，有時顧及了效率，有失公平;有時顧及了公平，失去效率。我們國家的稅收定位為“取之于民、用之于民”，但時下“取”的方面透明公開，因為要采取手段去征收，而用的方面沒有做到那么透明公開。在宣傳上，強調(diào)稅收取之于民的多，宣傳如何用之于民的少，導(dǎo)致納稅人對稅收的反感。無論如何，從企業(yè)到百姓、從企業(yè)到市場都不期望減少收入。從中央到地方、從宏觀到微觀都不期望財政收入下滑。為此，稅負(fù)必須堅持，收入必須保持穩(wěn)定，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定。

為保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，稅收要正確處理好三個關(guān)系。一是正確處理好中央和地方的關(guān)系，就是將稅權(quán)與事權(quán)有效地結(jié)合起來，充分發(fā)揮稅收的作用，促進地方經(jīng)濟的和諧發(fā)展。二是正確處理稅務(wù)部門與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，就是要將中央政策具體化，使稅務(wù)部門在地方政府經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。三是正確處理稅務(wù)與企業(yè)和納稅人的關(guān)系，這直接關(guān)系到老百姓的切身利益、企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展的大局。

4. 建立公平稅制是確保取得新一輪財稅體制改革成功的關(guān)鍵。堅持公平優(yōu)先，把公平放在改革的首要位置是最重要也是最緊迫的一項工作，它能確保此輪改革順利推進，取得成功。

稅收的實質(zhì)是國家和納稅人的關(guān)系，是中央和地方的關(guān)系，是政府與市場的關(guān)系，但重中之重還是國家和納稅人的關(guān)系。因此，在改革中，我們必須清醒地認(rèn)識到，新一輪財稅體制改革，如何處理好中央與地方的關(guān)系，建立中央與地方在財權(quán)與事權(quán)方面的動態(tài)協(xié)調(diào)機制，也是財稅體制能否公平公正的關(guān)鍵。此外，如何規(guī)范預(yù)算外資金行為、如何減少各種罰款、攤派以及亂收費等，也對財稅體制改革十分重要。因為這些行為的存在，對財稅體制的公平性影響很大，對財稅體制作用的發(fā)揮影響很大。總之，新一輪財稅體制改革必須圍繞公平而展開，一切應(yīng)按照公平的原則改革與完善。只有這樣，新的財稅體制才不會出現(xiàn)行為不規(guī)范、操作不合理的問題。

目前以“營改增”為引領(lǐng)的稅收改革進入了收官之年，這是深化財稅體制改革的突破口，將有利地推進建立新的稅收體系，為建立公平稅制奠定良好的基礎(chǔ)。

5. 財稅改革擔(dān)負(fù)著建立“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的現(xiàn)代財政制度的重任。只有財權(quán)和事權(quán)相匹配，財稅改革才能更好地進行。我國目前的中央和地方財政分配關(guān)系中，確實客觀存在著中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的問題。1994年的分稅制改革，初步確定了中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任。但由于受到各方面配套不足等多種因素影響，中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度建設(shè)一直沒有深入展開。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進，管理經(jīng)濟社會事務(wù)的法治化、規(guī)范化要求越來越高，這方面的問題就越來越突出。一是中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任缺乏明確清晰的界定。應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，交給了地方;應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任;中央和地方職責(zé)重疊，共同管理的事項較多。目前中央財政本級支出只占15%，地方實際支出占到85%，導(dǎo)致中央干預(yù)地方過多，中央和地方職責(zé)不清，形成互相擠占或互留缺口、無從問責(zé)的現(xiàn)象，不僅帶來行政運行效率偏低，國家政策目標(biāo)難以實現(xiàn)，而且影響市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化進程。二是中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任缺乏健全的協(xié)調(diào)機制。一方面，一項政策或措施出臺，往往由中央部門下發(fā)文件，“一竿子插到底”，基層政府只能被動接受。另一方面，下級政府也習(xí)慣于向上級政府爭取財力支持，或通過一種事后債務(wù)化解的方式進行財力分配上的“倒逼”。最近幾年，一些新增支出責(zé)任，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村低保、村級組織財力保障等，在政府間事權(quán)劃分時就顯得無法可依，加大了新增支出責(zé)任的協(xié)調(diào)難度。由于中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任不適應(yīng)，使得中央和地方的財權(quán)劃分也不盡科學(xué)合理，造成中央和地方的事權(quán)與財力難以匹配，財稅體制運行中矛盾較多，效率不高。

清晰的事權(quán)與支出責(zé)任是財力與事權(quán)匹配的重要前提，是深化財稅體制改革首先要解決的問題。立足于建立現(xiàn)代財政制度，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，合理劃分中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，是深化財稅體系改革的必然要求。

具體怎么做呢？一是適度加強中央事權(quán)。將國防、外交、國家安全等關(guān)系全國政令統(tǒng)一、維護統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)，集中到中央，減少委托事務(wù)，以加強國家的統(tǒng)一管理，提高全國的公共服務(wù)能力和水平。二是明確中央和地方的共同事權(quán)。將具有地域管理信息優(yōu)勢但對其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如司法、社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方的共同事權(quán)，由中央和地方共同承擔(dān)。三是明確將區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)下放給地方。將地域信息性強、與外部關(guān)聯(lián)性小并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)放給地方，調(diào)動和發(fā)揮各級地方政府的積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需要。四是調(diào)整中央和地方的支出責(zé)任。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步確定中央和地方各自承擔(dān)事權(quán)的支出責(zé)任以及中央和地方按規(guī)定分擔(dān)共同事權(quán)的支出責(zé)任。中央可以通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托給地方承擔(dān)。根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任，在法律明確規(guī)定的前提下，中央對財力困難的地區(qū)進行一般性轉(zhuǎn)移支付，省級政府也要相應(yīng)承擔(dān)起均衡區(qū)域內(nèi)財力差距的責(zé)任，建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。

6. 財稅改革必須堅持依法進行。財稅是政治的一部分，也是政權(quán)的一部分。在西方國家，財稅不僅僅是經(jīng)濟方面的手段，也是滿足政治家需要的手段。國外的國會主要是審查預(yù)算，圍繞預(yù)算的問題爭來爭去。如美國兩黨的爭斗主要就是預(yù)算問題。但是，財稅作為國家治理的基礎(chǔ)，不能過度被工具化，尤其是不能為了短期的目標(biāo)過度使用這個手段，而應(yīng)該依法進行，否則，國家治理的這個基礎(chǔ)就會松弛，甚至崩潰。

目前我國稅收法律體系還非常不完善。在我國的稅法體系中，國務(wù)院根據(jù)有關(guān)授權(quán)決定頒布實施了一系列的稅收暫行條例，現(xiàn)行的18個稅種中，除個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅由法律規(guī)定征收外，增值稅、消費稅、營業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅、船舶噸稅、關(guān)稅（海關(guān)法只規(guī)定征收關(guān)稅，但具體稅收要素由條例規(guī)定）等15個稅種由國務(wù)院制定的有關(guān)暫行條例規(guī)定征收。

“落實稅收法定原則”是黨的十八屆三中全會決定提出的一項重要改革任務(wù)。根據(jù)黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，為全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署，全國人大常委會法工委牽頭起草了《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，實施意見明確要求開征新稅的，應(yīng)當(dāng)通過全國人大及其常委會制定相應(yīng)的稅收法律;同時對現(xiàn)行15個稅收條例修改上升為法律或者廢止的時間作出了安排。最新調(diào)整后的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃共102件立法項目，其中，除房地產(chǎn)稅法外，立法規(guī)劃還補充了環(huán)境保護稅法、增值稅法、資源稅法、關(guān)稅法、船舶噸位稅法、耕地占用稅法等6大稅法。立法規(guī)劃還包括了稅收征收管理法的修改。這表明，房地產(chǎn)稅法等7部稅法已正式納入本屆人大常委會立法規(guī)劃，我國落實稅收法定原則進程提速。

由此可見，新一輪財稅改革，已不再是財稅制度自身的完善，政策上的修修補補，而是立足著眼長遠(yuǎn)、服務(wù)全局、主動支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史性變革。為此，我們應(yīng)按照黨中央的要求和部署，有力、有序、有效地推進，2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務(wù)，2020年初步建立起現(xiàn)代財政制度。

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （作者單位：中國稅務(wù)雜志社）

責(zé)任編輯：狄英娜 李民圣