北京城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化研究

類淑霞+張士運

摘要：近年來，北京市通過一系列強(qiáng)有力的舉措，基本上實現(xiàn)了教育資源的“優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”。但在實際調(diào)研中，農(nóng)村地區(qū)對基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的滿意率僅為61.1%，在師資等軟實力方面還存在著均等化要求。本文針對北京市2009-2013年教育資源配置情況進(jìn)行分析，并嘗試提出相關(guān)建議，以期為北京市基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化提供有益參考。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育;公共服務(wù);均等化

中圖分類號：G645 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2015）45-0054-04

教育是社會流動和社會公平的基本條件，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中占據(jù)先導(dǎo)性作用，是人類發(fā)展的關(guān)鍵衡量指標(biāo)。教育公共服務(wù)是指在教育領(lǐng)域提供的公共服務(wù)，是由法律授權(quán)的政府、非政府公共組織及其他企業(yè)單位，在教育的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)和履行的職能。[1]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出“轉(zhuǎn)變政府教育管理職能，……建立健全公共教育服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，維護(hù)教育公平和教育秩序”。

2013年10月，在首屆國際學(xué)習(xí)型城市大會上《建設(shè)學(xué)習(xí)型城市北京宣言》鄭重承諾：“促進(jìn)教育體系內(nèi)的包容性學(xué)習(xí)，所有的公民，不論能力、性別、社會背景、語言、種族、宗教或文化，都應(yīng)有平等的學(xué)習(xí)機(jī)會”，[2]這就要求必須重視實現(xiàn)教育公共服務(wù)的均等化?；A(chǔ)教育在教育體系中占有重要地位，不僅是一個涉及民生的問題，更是一個關(guān)乎國家發(fā)展的全局問題。[3]基礎(chǔ)教育作為基本的公共服務(wù)，具有社會性、公共性和公平性的特點。[4]北京歷來重視基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的均等化問題，近年來以增加優(yōu)質(zhì)教育資源供給為切入點，統(tǒng)籌解決基礎(chǔ)教育資源配置、擇校等問題，堅持基礎(chǔ)教育基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，采取推進(jìn)優(yōu)質(zhì)校一體化辦學(xué)、學(xué)區(qū)制和九年一貫制對口招生，完善優(yōu)質(zhì)高中招生名額分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法，完善校長教師交流機(jī)制，構(gòu)建利用信息化手段擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機(jī)制等一系列措施，進(jìn)一步縮小北京市區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間的差距，滿足廣大人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的迫切需求。本文以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育作為研究對象，采用多個指標(biāo)考量城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀及動態(tài)變化，為進(jìn)一步提高教育均等化水平提供借鑒。

一、北京市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置差異化分析

（一）城鄉(xiāng)間居民教育經(jīng)費投入差異化分析

2009-2013年，北京市城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民教育文化娛樂支出差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢。2009年，城鄉(xiāng)居民之間教育文化娛樂支出差值為1696元，到2013年這一差距擴(kuò)大到2654元。從教育娛樂文化支出占消費性總支出比例來看，農(nóng)村比城鎮(zhèn)低5個百分點左右。城鄉(xiāng)教育支出中的學(xué)雜費除2012年外，其他年度城鎮(zhèn)學(xué)雜費支出均低于農(nóng)村，最高差額發(fā)生在2013年，達(dá)到203元，城鎮(zhèn)居民學(xué)雜費支出僅為農(nóng)村的32.11%，這意味著相對貧窮的農(nóng)村居民比富裕的城鎮(zhèn)居民負(fù)擔(dān)更多的教育學(xué)雜費，這就要求在提供教育公共服務(wù)時，要充分考慮到農(nóng)村和城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的差距，給予農(nóng)村教育服務(wù)更多的傾斜。

（二）城鄉(xiāng)間辦學(xué)條件差異化分析

筆者對校舍面積、教室面積、實驗室面積、微機(jī)室面積、圖書冊數(shù)、計算機(jī)數(shù)、教學(xué)儀器設(shè)備資產(chǎn)值等多個指標(biāo)進(jìn)行了城鄉(xiāng)教學(xué)條件總量和生均兩個層面上的詳細(xì)對比。通過數(shù)據(jù)比對得知，從總量來說，城市比農(nóng)村地區(qū)擁有資源的絕對數(shù)量要高得多，尤其是小學(xué)階段，城鄉(xiāng)差距比初中階段義務(wù)教育更加突出。雖然城市擁有更多的教學(xué)資源，但是教學(xué)任務(wù)也更加繁重，從在校生看，2013年北京城市地區(qū)小學(xué)在校生810293人，是農(nóng)村地區(qū)小學(xué)在校生64071人的12.65倍，農(nóng)村地區(qū)的初中在校生更少一些，只有16799人，僅為城市地區(qū)初中在校生325278人的5.2%。因此，從生均教學(xué)條件指標(biāo)看，農(nóng)村地區(qū)要好于城市地區(qū)，尤其是校舍面積、實驗室面積等，受城市土地資源影響，城鎮(zhèn)學(xué)校的生均教學(xué)面積低于農(nóng)村地區(qū)生均教學(xué)面積。這種情況在初中更為嚴(yán)重，教學(xué)條件中所有指標(biāo)城市地區(qū)生均都不足農(nóng)村地區(qū)生均的一半。

從辦學(xué)條件動態(tài)變化看，近五年，城市地區(qū)無論是小學(xué)還是中學(xué)教學(xué)條件都有了很大的改善和提高，所有的指標(biāo)都有了很大的增長。農(nóng)村地區(qū)除教學(xué)儀器設(shè)備資產(chǎn)值、計算機(jī)數(shù)量外，其他指標(biāo)都有很大幅度的減少，所以造成從絕對量上看，城市與農(nóng)村義務(wù)教育教學(xué)條件的差距越來越大。但是由于城市地區(qū)學(xué)生數(shù)量增加幅度大于農(nóng)村地區(qū)，造成生均的教學(xué)條件越來越低，并且與農(nóng)村地區(qū)的差距也越來越大，城市地區(qū)初中生均辦學(xué)條件與農(nóng)村地區(qū)比值由2009年的一半左右降低到2013年30%左右。

（三）城鄉(xiāng)間師資水平與結(jié)構(gòu)差異化分析

義務(wù)教育城鄉(xiāng)差距絕不僅僅表現(xiàn)在經(jīng)費投入和辦學(xué)條件上，最重要的是反映在師資水平上面。首先，從生師比上看，無論是小學(xué)還是初中，農(nóng)村地區(qū)生師比都小于城市地區(qū)，其中小學(xué)階段要少3.5，初中階段要少3.1，這說明與城市小學(xué)相比，農(nóng)村地區(qū)具有更多的教師資源。從2009到2013年的變化看，無論是城市還是農(nóng)村，在小學(xué)階段每名專任教師平均學(xué)生數(shù)都有增加趨勢，城市小學(xué)增加了0.9，農(nóng)村小學(xué)增加了1.1;而初中階段都呈現(xiàn)出下降趨勢，城市初中下降了1.0，農(nóng)村初中下降了2.0。

其次，從學(xué)歷層次上看，2013年北京市城市普通小學(xué)具有本科以上學(xué)歷的教師占在崗教師總數(shù)的85.14%，比2009年提高了14.11個百分點，而農(nóng)村地區(qū)小學(xué)具有本科及以上學(xué)歷的教師比例占在崗教師總數(shù)的77.29%，雖然與2009年相比增加了18.55%，增加的幅度大于城市地區(qū)，但與城市地區(qū)小學(xué)教師的學(xué)歷層次相比，仍低于城市7.85個百分點。城市初中具有本科以上學(xué)歷的教師占初中教師總數(shù)的97.26%，比2009年增加了5.35%，農(nóng)村普通初中具有本科及以上學(xué)歷的教師比例上升到95.54%，比2009年增加了3.32%，但是與城市普通中學(xué)教師學(xué)歷層次相比，仍然有1.72個百分點的差距。

再次，從義務(wù)教育階段教師職稱結(jié)構(gòu)來看，城鄉(xiāng)小學(xué)階段差距不大，城市小學(xué)高級職稱（包括中學(xué)高級和小學(xué)高級）教師達(dá)到53.33%，農(nóng)村小學(xué)高級職稱教師52.99%，二者僅相差0.34%。在初中階段，城市初中高級職稱（包括中學(xué)高級和中學(xué)一級）為60.81%，而農(nóng)村初中高級職稱教師只有52.04%，城市比農(nóng)村要高出8.77個百分點（見表6）。

經(jīng)過近5年的建設(shè)和發(fā)展，北京市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化水平有了很大的提高，例如，從城鄉(xiāng)之間高學(xué)歷教師比例來看，小學(xué)階段城鄉(xiāng)差距由2009年的12.29%縮小到2013年的7.85%;在經(jīng)費投入方面，城市居民家庭教育經(jīng)費支出明顯大于農(nóng)村地區(qū)，但是在生均辦學(xué)條件方面，農(nóng)村又優(yōu)于城市地區(qū)。因此，從總體上說，北京市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育基本上達(dá)到均衡，但仍然存在結(jié)構(gòu)上的非均衡。

二、北京市農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)情況調(diào)查

為深入了解北京市農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)效果，2014年筆者在北京市懷柔區(qū)、平谷區(qū)、門頭溝區(qū)、密云縣等地采取座談和問卷等形式，針對北京農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務(wù)情況進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研發(fā)放問卷500份，收回401份，其中，平原地區(qū)農(nóng)村居民調(diào)查問卷89份，占總份數(shù)的22.2%;山區(qū)農(nóng)村居民調(diào)查問卷312份，占總份數(shù)的77.8%。經(jīng)過對調(diào)查問卷分析，結(jié)合實地調(diào)研情況，調(diào)研結(jié)果如下：

在義務(wù)教育公共服務(wù)滿意度的調(diào)查方面，共計有245人表示滿意，108人表示不滿意，未評判的人有48人，滿意比例達(dá)61.1%，不滿意比例為26.9%。其中，平原地區(qū)農(nóng)村居民對義務(wù)教育公共服務(wù)滿意比例達(dá)65.2%，略高于山區(qū)農(nóng)村居民對義務(wù)教育公共服務(wù)滿意的比例（59.9%），且山區(qū)農(nóng)村居民對義務(wù)教育公共服務(wù)不滿意比例達(dá)29.5%，高于平原地區(qū)農(nóng)村居民對義務(wù)教育公共服務(wù)不滿意的比例（18.0%）。

通過對義務(wù)教育公共服務(wù)不滿意的原因進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，反映人次最多的是優(yōu)秀教師資源缺乏，占總反映人次的61.2%，是北京農(nóng)村居民對義務(wù)教育公共服務(wù)不滿意的主要原因，如表7。

結(jié)合實地調(diào)研，農(nóng)村居民對義務(wù)教育不滿意的原因還包括學(xué)校與家長信息溝通渠道不暢、孩子上學(xué)不方便，路途遙遠(yuǎn)等;特別是山區(qū)居民對義務(wù)教育階段孩子上學(xué)路途遙遠(yuǎn)反映較多，建議在義務(wù)教育階段能夠提供校車服務(wù)。

三、北京市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育及公共服務(wù)均等化建議

（一）建立多元化基礎(chǔ)教育公共服務(wù)供給機(jī)制

把市場的公平競爭機(jī)制和自由選擇機(jī)制引入教育領(lǐng)域，實現(xiàn)教育服務(wù)供給的多樣化和市場化，是現(xiàn)階段創(chuàng)新社會治理提高教育基本公共服務(wù)水平的重要舉措。政府對基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的供給在北京市教育體系中占有絕對地位，這種單中心的服務(wù)供給機(jī)制容易出現(xiàn)城市農(nóng)村兩種對待，城鄉(xiāng)兩個標(biāo)準(zhǔn)等不公平現(xiàn)象。要改變政府壟斷教育的局面，在教育公共服務(wù)供給中，逐步形成政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同的公共服務(wù)供給體系。明確政府、市場、社會在教育公共服務(wù)供給中的功能定位，明晰職責(zé)和任務(wù)，政府應(yīng)主動完善公共服務(wù)供給的市場化、社會化的制度環(huán)境。建立健全教育公共服務(wù)多元主體協(xié)同供給的有效機(jī)制，以成立教育集團(tuán)、授權(quán)民辦、公私協(xié)作等不同的供給模式形成多元主體協(xié)同提供教育公共服務(wù)，引導(dǎo)社會力量、民營主體投入到基礎(chǔ)教育公共服務(wù)供給活動中。

（二）提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育軟實力均衡配置

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，北京市農(nóng)村地區(qū)對基本教育公共服務(wù)最不滿意的是優(yōu)秀教師資源缺乏，北京市集中了優(yōu)良師資及優(yōu)秀生源的重點學(xué)校，主要分布在城區(qū)，農(nóng)村地區(qū)學(xué)校規(guī)模較小，基本上沒有建立起來高水平的師資隊伍，造成農(nóng)村地區(qū)與城市教學(xué)質(zhì)量有很大差別?？梢灾贫◣熧Y城鄉(xiāng)流動的資源配置機(jī)制，鼓勵城區(qū)優(yōu)秀教師、校長到郊區(qū)工作，并根據(jù)工作時限在職稱評定、工資補助、交通補貼等方面給予補償，發(fā)揮優(yōu)秀教師、校長的示范性作用，帶動和提高農(nóng)村地區(qū)學(xué)校發(fā)展和進(jìn)步;對于農(nóng)村地區(qū)的骨干教師可以到城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)行專職定向培訓(xùn)，從而促進(jìn)優(yōu)秀師資力量區(qū)域間、學(xué)校間的均衡配置。

（三）加強(qiáng)城鄉(xiāng)互聯(lián)的教育信息化建設(shè)

現(xiàn)代教育技術(shù)手段的應(yīng)用時刻推動著教學(xué)手段的更新，借助教育信息化建設(shè)實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展。在基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化過程中，應(yīng)加大教育信息化建設(shè)，城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)校園網(wǎng)的全覆蓋，開展教育信息化管理。在信息化建設(shè)中，注重城鄉(xiāng)之間、優(yōu)質(zhì)和普通學(xué)校之間在信息高速上的互通與互聯(lián)，通過課程公開、網(wǎng)上答疑等形式實現(xiàn)校際間、地區(qū)間優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。

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