養(yǎng)老服務業(yè)標準體系的構建與應用1）

程浩 謝軍 萬雨龍

（廣東省中山市質(zhì)量技術監(jiān)督標準與編碼所）

養(yǎng)老服務業(yè)標準體系的構建與應用1）

程浩 謝軍 萬雨龍

（廣東省中山市質(zhì)量技術監(jiān)督標準與編碼所）

本文分析了國內(nèi)外養(yǎng)老服務標準化工作現(xiàn)狀，著眼于我國養(yǎng)老服務業(yè)標準化的不足，基于該行業(yè)的三大業(yè)態(tài)，即機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老，建立養(yǎng)老服務業(yè)標準體系。本文給出了養(yǎng)老服務業(yè)標準體系的基本框架，并對其下通用基礎標準子體系、服務提供標準子體系、服務保障標準子體系和服務評價標準子體系四大子體系的構成進行闡釋。體系應用方面，本文對實施條件和步驟進行了論述。

養(yǎng)老服務 標準體系 構建 應用

1 引言

眾所周知，我國是老年人口最多的國家，并即將進入人口老齡化快速發(fā)展期。根據(jù)2014年《中國人口統(tǒng)計年鑒》，截至2013年底，我國65歲以上的老年人口已超過1.3億，占總?cè)丝诘?.7%，社會老年撫養(yǎng)比達到13.1%。當前，我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展嚴重滯后于人口老齡化進程，養(yǎng)老服務業(yè)有極大的成長空間，應通過走社會化、產(chǎn)業(yè)化道路，大力發(fā)展老年衛(wèi)生保健、老年護理、老年娛樂、老年教育、旅游服務等養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。從行業(yè)成熟度和行業(yè)需求看，隨著政府鼓勵措施的強化，養(yǎng)老機構數(shù)量少、服務項目不完善、老年產(chǎn)品匱乏等不足將成為行業(yè)發(fā)展動力。以養(yǎng)老機構為例，截至2014年底，上海養(yǎng)老總床位約11萬張，僅占戶籍老年人口的2.9%。同期廣東各類養(yǎng)老機構所能提供的養(yǎng)老床位約9萬張，僅為老年人口總數(shù)的1%。兩地數(shù)據(jù)遠低于發(fā)達國家的5%～7%水平，養(yǎng)老服務行業(yè)亟待加大重視程度和發(fā)展力度。

同時，全國老齡工作委員會辦公室2012年發(fā)布的中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查結果顯示，在入住養(yǎng)老機構意愿方面，城鎮(zhèn)老年人僅有11.3%愿意入住，農(nóng)村為12.5%。

養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中市場準入制度不健全、服務

質(zhì)量規(guī)范缺失、服務行為監(jiān)督不力等問題日益突出，嚴重影響了行業(yè)的健康有序發(fā)展。就養(yǎng)老機構來說，一些民辦養(yǎng)老院不同程度地存在著環(huán)境差、設備簡陋等問題，政府資助用于社區(qū)居家養(yǎng)老的部分“星光之家”因監(jiān)管不力已變成收費麻將館，托養(yǎng)老人入院后被懷疑受到不公正待遇，等等不和諧音符常常見諸于媒體。養(yǎng)老服務業(yè)面臨考驗，亟待規(guī)范化、標準化。

2 國內(nèi)外養(yǎng)老服務業(yè)標準化工作的現(xiàn)狀

2.1 國外養(yǎng)老服務業(yè)標準化工作現(xiàn)狀

2.1.1 國際標準化組織（ISO）養(yǎng)老服務業(yè)標準化建設現(xiàn)狀

與工業(yè)、農(nóng)業(yè)或其他服務業(yè)標準化領域相比，養(yǎng)老服務業(yè)是ISO工作的新興領域，因此標準數(shù)量相對較少。ISO目前共發(fā)布實施了12項養(yǎng)老服務業(yè)國際標準，主要涉及信息技術在服務老年人方面的應用以及如何在制定標準時考慮老年人的需求等方面。隨著國際服務標準化的快速發(fā)展，作為服務標準化建設工作的一個重要領域，養(yǎng)老服務業(yè)國際標準化必將受到越來越多的重視，一批具有全球影響力的養(yǎng)老服務國際標準也將在不遠的未來研制、發(fā)布。

2.1.2 歐盟養(yǎng)老服務業(yè)標準化建設現(xiàn)狀

長期以來，以高社會福利著稱的歐盟國家非常重視養(yǎng)老服務業(yè)，對養(yǎng)老機構建設投入巨大。早在19世紀末，歐盟的部分成員國就已經(jīng)邁入人口老齡化社會。作為世界上人口老齡化形勢最為嚴峻的地區(qū)之一，歐洲的標準化機構，主要包括歐洲標準化委員會（以下簡稱“CEN”）、歐洲電工標準化委員會、歐洲電信標準協(xié)會、歐洲各國的國家標準機構以及一些行業(yè)和協(xié)會標準團體，在養(yǎng)老服務業(yè)標準化方面開展了許多工作，在CEN內(nèi)部成立了一個養(yǎng)老服務業(yè)技術委員會——CEN/TC 385“老年人住房服務”項目委員會，發(fā)布了一系列養(yǎng)老服務業(yè)標準。

2.1.3 美國養(yǎng)老服務業(yè)標準化成果

作為世界最發(fā)達國家之一，美國在標準化實踐方面具有豐富經(jīng)驗。早在1997年，美國政府就開始對所有提供照料服務的養(yǎng)老機構實行準入及標準化報告制度，用于獲取顧客滿意度、評價和檢測照料機構的服務質(zhì)量。美國衛(wèi)生部醫(yī)療保險和醫(yī)療救助中心發(fā)布實施了兩項養(yǎng)老服務標準，分別規(guī)定了養(yǎng)老服務的傳統(tǒng)和新興評價指標，作為對于養(yǎng)老機構監(jiān)督檢查的手段和依據(jù)。此外，經(jīng)過長期的經(jīng)驗積累，美國各養(yǎng)老機構都制定了各自的服務標準，涉及服務流程、服務規(guī)范、服務技術、設備設施和質(zhì)量監(jiān)控等方面的要求。同時，美國醫(yī)療保險計劃針對服務質(zhì)量開展了養(yǎng)老機構五星級評估工作，評估內(nèi)容主要包括服務質(zhì)量管理、從業(yè)人員、老年人健康檢查等方面，根據(jù)評估結果對養(yǎng)老機構評等定級，作為消費者選擇養(yǎng)老機構的依據(jù)之一。

2.2 國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)標準化工作現(xiàn)狀

近年來，在黨和政府的高度重視下，我國養(yǎng)老服務業(yè)取得了長足發(fā)展。養(yǎng)老機構數(shù)量不斷增加，服務規(guī)模不斷擴大；社區(qū)養(yǎng)老服務設施得到進一步改善，社區(qū)日間照料服務逐步拓展；居家養(yǎng)老服務從無到有，從點到面，取得了較好進展，積累了有益經(jīng)驗?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出了“加快發(fā)展社會養(yǎng)老服務”的要求，養(yǎng)老服務業(yè)作為31個專項規(guī)劃之一，首次列入了國家五年規(guī)劃，面臨著前所未有的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)。

但是，與我國日益增長的現(xiàn)實需求和發(fā)達國家現(xiàn)狀相比，我國養(yǎng)老服務業(yè)仍處于起步階段，還存在著與新形勢、新任務、新需求不相適應的地方,主要表現(xiàn)在：缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，體系建設缺乏連續(xù)性；社區(qū)養(yǎng)老服務設施和養(yǎng)老機構床位嚴重不足，供需矛盾突出；設施簡陋、功能單一，難以提供生活照料、康復護理、精神慰藉等多方面服務；布局不合理，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡；服務隊伍專業(yè)化程度不高；服務規(guī)范、行業(yè)自律和市場監(jiān)管有待加強等。

作為實現(xiàn)養(yǎng)老服務業(yè)科學發(fā)展的重要途徑，養(yǎng)老服務業(yè)標準化建設工作受到了黨中央、國務院的高度重視。2006年2月，國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》明確指出“要組織或促進制定建筑設施、衛(wèi)生條件、質(zhì)量標準、服務規(guī)范等養(yǎng)老服務行業(yè)標準，開展服務質(zhì)量評估和服務行為監(jiān)督，促進養(yǎng)老服務業(yè)向規(guī)范化、標準化發(fā)展?！?011年12月發(fā)布的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》將養(yǎng)老服務標準作為社會養(yǎng)老服務體系

的重要組成部分，提出“豐富服務內(nèi)容，健全服務標準”“大力推動養(yǎng)老服務業(yè)標準化”。2013年9月，國務院《關于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的若干意見》也明確指出“行業(yè)標準科學規(guī)范”的目標和“健全市場規(guī)范和行業(yè)標準，確保養(yǎng)老服務和產(chǎn)品質(zhì)量”的任務。養(yǎng)老服務業(yè)標準化建設工作正日益受到廣泛關注和重視。

3 養(yǎng)老服務業(yè)標準體系的構建

3.1 編制體系的幾個原則

（1）目標原則，即養(yǎng)老服務業(yè)標準體系要滿足我國養(yǎng)老服務業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展的需要，能夠促進行業(yè)實現(xiàn)科學有序、提高服務質(zhì)量和經(jīng)濟效益。

（2）系統(tǒng)原則，養(yǎng)老服務業(yè)標準體系要成為具有特定功能的、在服務業(yè)標準體系大系統(tǒng)中有效運行的有機整體的一部分。

（3）層次原則，養(yǎng)老服務業(yè)標準體系要嚴格按標準的內(nèi)在聯(lián)系組成具有共性和個性特征的層次分明的統(tǒng)一體。

（4）協(xié)調(diào)原則，養(yǎng)老服務業(yè)標準體系內(nèi)的標準之間必須相互協(xié)調(diào)一致，形成相互依存、相互制約關系，以發(fā)揮體系的整體效能。

3.2 編制要求

（1）全面成套。養(yǎng)老服務業(yè)標準體系表應力求全面成套，要充分貫徹國家標準、行業(yè)標準和地方標準，也包括養(yǎng)老服務機構應制定的自有標準，凡是養(yǎng)老服務機構服務、運營和管理所需要的標準均應納入體系。

（2）層次恰當。養(yǎng)老服務業(yè)標準體系中各項標準需根據(jù)其適用范圍，恰當?shù)匕才旁诓煌瑢哟魏臀恢蒙希渖舷?、左右關系要理順。上下是從屬關系，下層標準要服從上層標準；左右是協(xié)調(diào)與服務關系。

（3）劃分明確。養(yǎng)老服務業(yè)標準體系中每一項標準所屬門類的劃分要明確，應按標準的功能劃分。

3.3 養(yǎng)老服務質(zhì)量關鍵控制點選擇

經(jīng)過實地調(diào)研，整理分析后得出，養(yǎng)老服務的重點環(huán)節(jié)為生活照料、醫(yī)療保健、老年食品、緊急救助、心理支持、臨終關懷等，關鍵控制點為前述環(huán)節(jié)的服務提供過程，對應各項養(yǎng)老服務規(guī)范、養(yǎng)老服務提供規(guī)范、服務質(zhì)量控制規(guī)范等標準文件。

3.4 體系結構

根據(jù)GB/T 13016—2009《標準體系表編制原則和要求》及GB/T 24421.2—2009《服務業(yè)組織標準化工作指南 第2部分：標準體系》對標準體系表的研究與編制提出的要求，按照我國標準體系的定位，充分考慮標準體系的縱橫關系，本著科學性、系統(tǒng)性、完備性、兼容性、先進性、可擴展性原則，提出規(guī)定養(yǎng)老服務業(yè)標準體系框架。本體系由通用基礎標準子體系、服務提供標準子體系、服務保障標準子體系和服務評價標準子體系四大子體系組成。其結構圖見圖1。

圖1 養(yǎng)老服務業(yè)標準體系結構圖

圖中下半部分虛線框內(nèi)是完整的養(yǎng)老服務業(yè)標準體系；上半部分虛線框內(nèi)是對養(yǎng)老服務業(yè)標準體系起指導性作用的文件，包括標準化法律法規(guī)、養(yǎng)老服務業(yè)適用的法律、法規(guī)和規(guī)章等。服務通用基礎標準體系是服務保障標準體系、服務提供標準體系和服務評價標準體系的基礎，服務保障標準體系是服務提供標準體系和服務評價標準體系的直接支撐，服務提供標準體系和服務評價標準體系促使服務保障標準體系的完善。服務評價標準子體系是控制與評價服務質(zhì)量的依據(jù)，保障整個體系有效運行管理和持續(xù)改進。

3.5 體系整體框架

參照GB/T 24421.2—2009的規(guī)定，四大子體系下又可以劃分若干子類標準，子類標準可按養(yǎng)老服務業(yè)的不同業(yè)態(tài)進行構建，即按機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的分類進行差異化編制。

（1）通用基礎標準子體系。服務通用基礎標準是在服務業(yè)組織內(nèi)被普遍使用，具有廣泛指導意義的規(guī)范性文件。服務通用基礎標準是其他標準制定和實施的基礎，不受行業(yè)類型、經(jīng)營模式、技術水平等因素的限制。服務通用基礎標準包括標準編寫規(guī)則、標準化工作指南、養(yǎng)老機構基本規(guī)范、養(yǎng)老機構標準化管理規(guī)范、老年食品生產(chǎn)企業(yè)標準化管理規(guī)范、老年用品生產(chǎn)企業(yè)標準化管理規(guī)范、術語與縮略語、符號與標志、數(shù)值與數(shù)據(jù)等基礎性的標準文件。

（2）服務提供標準子體系。服務提供標準是指為滿足顧客的需要，規(guī)范供方與顧客直接或間接接觸活動過程的規(guī)范性文件。服務提供標準涉及服務質(zhì)量、服務提供規(guī)范、質(zhì)量控制規(guī)范、組織管理等活動。服務提供標準包括機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老三大業(yè)態(tài)內(nèi)涉及生活照料、醫(yī)療保健、老年食品、緊急救助、心理支持、臨終關懷、教育、旅游以及各種特殊用品等各項養(yǎng)老服務規(guī)范、養(yǎng)老服務提供規(guī)范、服務質(zhì)量控制規(guī)范等標準文件。

（3）服務保障標準子體系。服務保障標準是指為支撐服務的有效提供而制定規(guī)范性文件。服務保障標準涉及設備設施要求、人員要求、規(guī)范制定要求和驗收與評價等與服務保障活動。服務保障標準包括機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老三大業(yè)態(tài)內(nèi)環(huán)境標準、能源標準、安全與應急標準、財務管理標準、人力資源標準、設施設備及用品標準、服務場所設施要求、服務安全衛(wèi)生要求、服務人員資質(zhì)、服務對象權益保護以及各養(yǎng)老服務環(huán)節(jié)的保障標準文件。

（4）服務評價標準子體系。服務評價標準是指在服務評價活動中應用于養(yǎng)老服務產(chǎn)品的價值尺度和界限，是控制與評價服務質(zhì)量的依據(jù)，保障整個體系有效運行管理和持續(xù)改進。服務評價標準是評價活動中的核心部分,具有引導被評價者向何處努力的作用。養(yǎng)老服務評價標準是為滿足顧客的需要，規(guī)范供方與顧客直接或間接接觸活動過程的規(guī)范性文件。服務評價標準包括機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老三大業(yè)態(tài)內(nèi)各服務環(huán)節(jié)的服務標準體系評價管理規(guī)范、客戶關系管理規(guī)范等標準文件。

4 我國養(yǎng)老服務業(yè)標準體系的實施

4.1 確保體系實施的幾個重要條件

4.1.1 必要的行政推動力

傳統(tǒng)意義上，養(yǎng)老服務業(yè)屬于社會福利事業(yè)，其主要投入來自于政府。作為規(guī)范養(yǎng)老服務業(yè)運行的標準體系要想得以實施，必須得到各級民政部門的支持。

4.1.2 專業(yè)人員隊伍的培養(yǎng)和管理

一支素質(zhì)較高、數(shù)量穩(wěn)定的專業(yè)人員隊伍，是養(yǎng)老服務標準體系得以正常運行的基本人力資源保證。專業(yè)人員的缺乏是當前養(yǎng)老服務體系建設中面臨的挑戰(zhàn)。核心問題是護理服務人員的隊伍不穩(wěn)定、素質(zhì)亟待提高。

4.1.3 逐步建立養(yǎng)老行業(yè)社會準入機制

由于養(yǎng)老服務涉及面廣，完全由政府來負擔不利于效率提高，由不同的社會主體為老年人提供多元化的養(yǎng)老服務能夠更好地滿足不同層次老年人的需要。所以鼓勵社會力量的參與是今后養(yǎng)老服務發(fā)展的必由之路。政府以購買服務的形式出現(xiàn)，起到出資、規(guī)范、監(jiān)督、管理和評估等作用，而具體的實施則在相當大的程度上依賴于民間非贏利組織。

4.2 應用養(yǎng)老機構選擇

有條件的地區(qū)，可以從機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老各選一家機構開展標準化工作。如果條件

不具備，可以從機構養(yǎng)老開始開展工作。機構養(yǎng)老基本涵蓋了全部養(yǎng)老服務環(huán)節(jié)，是實施養(yǎng)老服務業(yè)標準體系主要依托養(yǎng)老機構。在機構養(yǎng)老實施后，再逐步擴展到居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老領域。

4.3 標準體系應用實施

4.3.1 實施準備

應首先推動相關標準化應用機構組建專業(yè)標準化工作小組，制定具體工作計劃和實施方案，明確工作目標和實施步驟，召開動員大會，認真組織實施。

4.3.2 體系編寫與完善

指導應用單位建立養(yǎng)老服務標準體系。結合服務類型和養(yǎng)老機構的實際需求，按照養(yǎng)老服務業(yè)標準體系框架，編制完善各分項標準，全面建立養(yǎng)老服務標準體系。

4.3.3 體系運行與自評

應用單位進行養(yǎng)老服務標準體系的試運行，在試運行3個月后，應用單位應及時開展養(yǎng)老服務標準體系的內(nèi)部評審，結合評價過程中發(fā)現(xiàn)的不合格項和收集的意見，對養(yǎng)老服務標準體系進行一次全面的修改，使之更貼合機構自身的實際。

4.3.4 外部評估與持續(xù)改進

在標準體系運行6個月后，為更進一步檢驗養(yǎng)老服務標準體系的實施效果，可以委托專業(yè)標準化技術機構對養(yǎng)老服務標準體系實施效果進行檢驗，促進標準體系的改進，使養(yǎng)老服務業(yè)標準化更上一個臺階。

4.3.5 體系推廣

在當?shù)赜幸患覍嵤┏晒︷B(yǎng)老服務標準體系后，可以將其服務標準體系制成模板，在相似機構進行實施。同類機構可以參觀學習實施成功的養(yǎng)老機構，同時結合自身實際對體系進行修改完善。有條件的地區(qū)還可以進一步將養(yǎng)老服務標準體系推廣到居家、社區(qū)養(yǎng)老服務機構，并針對居家和社區(qū)養(yǎng)老服務不同的特點，對標準體系進行適當?shù)恼{(diào)整，用標準化來提高自身的服務管理能力。

5 小結

本文分析了國內(nèi)外養(yǎng)老服務標準化工作現(xiàn)狀，闡述了我國養(yǎng)老服務業(yè)因缺乏標準化而帶來的一些問題。本文基于養(yǎng)老服務業(yè)的三大業(yè)態(tài)，建立了由通用基礎標準子體系、服務提供標準子體系、服務保障標準子體系和服務評價標準子體系四大子體系組成的養(yǎng)老服務業(yè)標準體系，并對體系實施的條件和步驟進行了梳理。

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The Construction and Application of Elderly Care Service Standardization System

Cheng Hao Xie Jun Wan Yulong
( Zhongshan Institute of Standardization )

This paper analyzes the domestic and foreign elderly care standardization work status, focus on the lackness of Chinese elderly care industry standards, the three formats of the elderly care industry, namely institution care, home care, community care. And creats a elderly care industry standard system. This paper presents the basic framework of the elderly care industry standard system, as the general standards system, service standards system, service guarantee standards system and sevice evaluation standards. On the application of system, this paper discusses the conditions and steps for implementation.

elderly care, standards system, construction, application

1）基金項目：本文受廣東省質(zhì)量技術監(jiān)督局科技計劃項目（編號：2010CB14）資助。