區(qū)域中心城市應(yīng)急管理工作的開展與推進

◎ 沈陽市政府應(yīng)急管理辦公室 沈陽市地震局

區(qū)域中心城市應(yīng)急管理工作的開展與推進

◎ 沈陽市政府應(yīng)急管理辦公室 沈陽市地震局

沈陽作為820多萬人口的區(qū)域中心城市，加強和完善應(yīng)急管理體系建設(shè)尤為重要。近年來，市政府高度重視應(yīng)急管理工作，針對災(zāi)害性氣候環(huán)境、頻發(fā)的事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和多樣、復(fù)雜、敏感的社會安全事件及日益顯現(xiàn)的社會深層次矛盾，采取積極有效的對策，加強安全形勢預(yù)測分析，建立健全了應(yīng)急管理的組織體系、預(yù)案體系、聯(lián)動處置救援體系，以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機，最大限度地保障公眾和社會的安全，不斷探索和形成了符合區(qū)域中心城市特點的應(yīng)急管理新模式。

1、當(dāng)前沈陽應(yīng)對突發(fā)事件面臨的嚴(yán)峻形勢

國家實施東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，沈陽市經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出良好態(tài)勢，但也面臨諸多亟待解決的矛盾和問題。隨著經(jīng)濟多年的快速發(fā)展，與國內(nèi)同類城市相比還有一定差距，歷史積淀的一些深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)并日益尖銳，做好公共突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的任務(wù)更加繁重。

1.1 自然災(zāi)害

沈陽市是遭受氣象、氣候、地質(zhì)災(zāi)害等較為嚴(yán)重的地區(qū)，是國務(wù)院確定的地震重點監(jiān)視防御區(qū)。自然災(zāi)害主要包括突發(fā)性地震、地質(zhì)災(zāi)害、水旱災(zāi)害、大風(fēng)及沙塵暴天氣、濃霧天氣、冰雪天氣、暴雨雷電等天氣。春季易受到大風(fēng)及沙塵暴的襲擊，城市建筑的狹管效應(yīng)使局部風(fēng)速加大，對城市安全造成嚴(yán)重威脅；因夏季暴雨、冬季冰雪天氣導(dǎo)致的城市道路交通嚴(yán)重?fù)矶碌那闆r時有發(fā)生；東部及東北部山區(qū)易發(fā)生森林火災(zāi)、泥石流等災(zāi)害。

1.2 事故災(zāi)難

隨著城市建設(shè)發(fā)展進程加快，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱環(huán)節(jié)日益顯現(xiàn)，包括危險化學(xué)品事故、交通運營突發(fā)事故、道路突發(fā)事故、橋梁突發(fā)事故、火災(zāi)、建筑施工事故、地下管線事故、燃?xì)馐鹿?、電力事故等安全事故和環(huán)境污染等事故時有發(fā)生。部分企業(yè)和業(yè)主在利益的驅(qū)動下，安全生產(chǎn)責(zé)任制落實不到位，違反安全規(guī)定冒險蠻干現(xiàn)象仍然存在，部分企業(yè)安全培訓(xùn)工作不到位，生產(chǎn)一線人員安全生產(chǎn)意識淡薄，非法、違法生產(chǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生。

1.3 公共衛(wèi)生事件

沈陽市作為區(qū)域中心城市，人口流動和物資運轉(zhuǎn)頻繁，有導(dǎo)致食物中毒、傳染性疾病暴發(fā)流行的潛在風(fēng)險。群體性不明原因疾病包括鼠疫、霍亂、SARS等重大急性傳染病，口蹄疫、高致病性禽流感等重特大動植物疫情風(fēng)險尚存。重大食品安全、藥品安全事故食物中毒等食品安全危害存在復(fù)發(fā)和多發(fā)的可能性。還有核與輻射引起公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險，防控難度不斷加大。

1.4 社會安全事件

目前，沈陽市正處在經(jīng)濟社會快速發(fā)展期，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會變革和體制轉(zhuǎn)軌帶來巨大震蕩，引發(fā)社會沖突因素增多。城市人口和財富的迅速積聚，對城市資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理等形成了巨大壓力，刑事案件和誘發(fā)群體性事件的因素增加，加大了突發(fā)公共事件的潛在風(fēng)險。一些涉及勞動安全、勞動關(guān)系、社會保障等勞資糾紛，特別是涉及民生的污染、動拆遷等方面問題比較突出，重大群體上訪事件、公共場所滋事事件等重特大群體性事件時有發(fā)生。影響金融穩(wěn)定與經(jīng)濟安全的國內(nèi)外金融突發(fā)事件不容忽視。

2、沈陽市應(yīng)急管理體系的建設(shè)與發(fā)展

建立健全符合區(qū)域中心城市特點的應(yīng)急管理體系，是提高政府預(yù)防和處置突發(fā)事件能力的基礎(chǔ)性工作。隨著2007年11月1日《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的出臺，沈陽市在綜合分析預(yù)測的基礎(chǔ)上，從突發(fā)事件固有特點出發(fā)，立足于區(qū)域中心城市實際，吸取國內(nèi)外應(yīng)急管理經(jīng)驗，建立了快速高效決策和資源統(tǒng)一調(diào)度的指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)，應(yīng)急管理的框架體系全面形成，并正在發(fā)揮著積極的作用。

2.1 完善應(yīng)急組織體系，建立高效運行機制

完善的組織管理體系是有效應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的基本組織保證，也是對應(yīng)急進行科學(xué)指揮、協(xié)調(diào)和管理的重要保障條件。按照總體應(yīng)急預(yù)案的要求，各地區(qū)各部門堅持樹立大局意識和責(zé)任意識，在加強本地區(qū)本部門的應(yīng)急管理，落實好自己負(fù)責(zé)的專項預(yù)案的同時，做好縱向和橫向的協(xié)同配合工作，明確各方面職責(zé)，確保一旦有事，能夠有效組織、協(xié)同應(yīng)對、快速反應(yīng)。為加強對全市應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，2006年5月調(diào)整了市應(yīng)急管理委員會，由市長擔(dān)任主任，組建了市政府應(yīng)急管理辦公室，全面指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全市應(yīng)急管理工作。按照市政府總體要求，全市15個區(qū)、縣（市）政府相應(yīng)成立了應(yīng)急管理辦公室，明確了應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及辦事機構(gòu)；市政府75個相關(guān)部門，按照其承擔(dān)的工作職責(zé)和突發(fā)公共事件的分類，設(shè)立了應(yīng)急管理組織機構(gòu)，組成了24個市級專項應(yīng)急指揮部，按照分工負(fù)責(zé)的原則，由各位副市長擔(dān)任總指揮，相關(guān)單位為成員，直接領(lǐng)導(dǎo)本行業(yè)突發(fā)事件處置工作，形成了以屬地管理為主、分級負(fù)責(zé)、分類管理，覆蓋市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級的應(yīng)急組織指揮體系。市政府嚴(yán)格落實應(yīng)急管理責(zé)任制，明確市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級政府的“一把手”為應(yīng)急管理工作責(zé)任人，全面負(fù)責(zé)本地區(qū)、本行業(yè)的應(yīng)急管理工作。公安、消防、氣象、城建、交通、地震、環(huán)保、水利、林業(yè)等部門，均建立了災(zāi)害信息監(jiān)測系統(tǒng)，實行24小時值班值守。先后成功處置了抗擊特大暴風(fēng)雪、法庫柏家溝煤礦爆炸事故、棋盤山風(fēng)景區(qū)森林火情、萬達廣場售樓處火災(zāi)、萬鑫酒店火災(zāi)等重特大突發(fā)事件和奧運、全運等重大安全保障工作，經(jīng)受住了嚴(yán)峻的考驗。

2.2 建立健全預(yù)警體系，堅持做到未雨綢繆

防范勝于救災(zāi)，消除隱患是最好的救助。市政府高度重視預(yù)警預(yù)測體系建設(shè)，積極優(yōu)化對各類災(zāi)害、事故的監(jiān)測預(yù)報網(wǎng)點建設(shè)，努力提高預(yù)測預(yù)報準(zhǔn)確性和時效性，堅持常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，促進應(yīng)急管理工作從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向源頭管理，最大程度地減少事故災(zāi)害的發(fā)生率。2014年以來，市政府在15個區(qū)、縣（市）、59個政府部門設(shè)立了突發(fā)公共事件信息報告員，組建了信息網(wǎng)絡(luò)體系；氣象、城建、交通、地震、水利等部門建立了自然災(zāi)害信息監(jiān)測、報告系統(tǒng)，建立健全了24小時災(zāi)情監(jiān)測會商制度；市投入專項經(jīng)費在市區(qū)內(nèi)安裝了大量的高分辨率攝像設(shè)備，擴大了監(jiān)控范圍，對于苗頭性、萌芽性的社會安全事件、交通事故，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早解決；110、119、120、122報警系統(tǒng)全面進行了整合、升級，做到了接警快、反應(yīng)快、處置快，實現(xiàn)重大情況出警即報制度；全市高校和中小學(xué)校均設(shè)立了信息員，70%以上的學(xué)校增配了保安人員；近年來，積極探索在遼寧中部七城市實現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動，做到資源共享、互相幫助、共同應(yīng)對。截止目前，多元化的預(yù)警方式基本覆蓋了全市各相關(guān)行業(yè)、部門和單位。

2.3 完善應(yīng)急預(yù)案體系，提高應(yīng)急處置能力

應(yīng)急預(yù)案是綜合應(yīng)對突發(fā)事件各種信息，作出各種應(yīng)急決策的關(guān)鍵所在。沈陽市把應(yīng)急預(yù)案建立在綜合防災(zāi)規(guī)劃之上，并包括以下幾個重要的子系統(tǒng)：完善的應(yīng)急政治管理指揮系統(tǒng)；強有力的應(yīng)急工程救援保障體系；綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)對自如的相互支持系統(tǒng)；充分備災(zāi)的保障供應(yīng)體系；體現(xiàn)綜合救援的應(yīng)急隊伍等。目前，市級應(yīng)急預(yù)案已達192個，其中市總體預(yù)案1個，專項預(yù)案24個，部門預(yù)案123個，其他預(yù)案44個。市、區(qū)總體應(yīng)急預(yù)案、22個專項應(yīng)急預(yù)案已印刷成冊；各地區(qū)、各部門及所屬街道、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)都按照要求編制了相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，總數(shù)達41000多個。從面上看，“縱向到底，橫向到邊”的預(yù)案體系已經(jīng)形成。2013年，結(jié)合全運安保、工作，各級應(yīng)急組織按照預(yù)案開展了大規(guī)模的應(yīng)急演練工作，據(jù)不完全統(tǒng)計，全年共組織各類演練491次。演練突出了實戰(zhàn)性、可操作性、科學(xué)性的特點，進一步熟悉了預(yù)案內(nèi)容，積累了應(yīng)急管理經(jīng)驗。

2.4 整合多方應(yīng)急力量，完善政府應(yīng)急體系

實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨單位應(yīng)急職能重組和應(yīng)急力量的整合是進行應(yīng)急管理的有效模式。沈陽市注重資源整合，各地區(qū)、各部門都建立了專業(yè)的應(yīng)急救援力量，配備了先進的物資和裝備，形成了一定的規(guī)模，具備了應(yīng)對重大以上突發(fā)事件的能力。目前，除公安、消防、武警、部隊等專業(yè)救援力量外，沈陽市還有200多類、1795支分布于人防、環(huán)保、防汛、衛(wèi)生、煤氣、自來水、電業(yè)及各區(qū)縣市等應(yīng)急隊，全市各類應(yīng)急救援人員達5萬余人。在應(yīng)急設(shè)施的配備上也得到了加強。結(jié)合全運安保工作，駐沈的鐵路、機場、通信、海關(guān)、檢驗檢疫及市屬公安、交通、藥監(jiān)、教育、煤氣、自來水、電業(yè)等部門，都在應(yīng)急管理方面做了卓有成效的工作，使人力、物力、財力發(fā)揮出最大效益，一些多年來沒有解決的問題都得到了較好的解決。

2.5 建立應(yīng)急指揮平臺，加快走向科技應(yīng)急

全面整合多部門、多行業(yè)、多層次的信息資源，實現(xiàn)對突發(fā)公共事件的實時響應(yīng)和調(diào)度指揮，并為公眾提供相應(yīng)的緊急救援服務(wù)，是當(dāng)今各級政府提高應(yīng)急管理水平所面臨的一項重要任務(wù)。為及時傳遞應(yīng)對突發(fā)事件各種信息，全面提高應(yīng)對能力，市應(yīng)急指揮中心于2008年9月正式啟動運行。該中心充分體現(xiàn)了平戰(zhàn)結(jié)合、信息共享、整體聯(lián)動的建設(shè)原則，具備通訊、預(yù)警、災(zāi)情評估和監(jiān)視、確定行動重點地帶、協(xié)調(diào)及分配救災(zāi)力量、公眾信息與新聞媒介等多方面的功能，以全智能超前的應(yīng)急指揮平臺為支撐，成為領(lǐng)導(dǎo)提供應(yīng)對突發(fā)事件組織指揮、疏散救援、災(zāi)后重建的“神經(jīng)中樞”。在突發(fā)事件監(jiān)測、預(yù)警的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)采集、危機判定、決策分析、命令部署、實時溝通、聯(lián)動指揮、現(xiàn)場支持等各項應(yīng)急指揮需求，成為全市應(yīng)急管理建設(shè)和未來數(shù)字化應(yīng)急管理的總節(jié)點，為全面推動沈陽市應(yīng)急管理工作開展，提供強有力的保障。

2.6 建設(shè)公益宣傳平臺，提高市民應(yīng)急意識

應(yīng)急宣傳是加強應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作，對于增強群眾的公共安全意識、社會責(zé)任意識，提高自救、互救能力，最大限度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，具有極其重要的意義。沈陽市積極探索社會化宣傳新思路，不斷整合資源，拓寬宣傳渠道，把應(yīng)急管理宣傳工作向深度和廣度延伸。應(yīng)急宣傳堅持主動策劃、主動宣傳、主動引導(dǎo)的原則，積極爭取輿論主導(dǎo)權(quán)，為提高全市防范和應(yīng)對突發(fā)事件能力營造良好的輿論氛圍。充分利用新聞、網(wǎng)絡(luò)、戶外大屏幕等媒體，建設(shè)立體化、全覆蓋的公益宣傳平臺。結(jié)合“1·10”、“5 · 12”、“11·9”、“安全生產(chǎn)月”、“應(yīng)急宣傳周”等重要宣傳活動，堅持開展應(yīng)急宣傳“四進”活動，面向全社會宣傳應(yīng)急常識。開設(shè)應(yīng)急專家講壇，抓好應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急知識和典型案例的宣教活動，夯實應(yīng)急管理工作基礎(chǔ)。2008年奧運安保和2013年全運安保期間，市政府應(yīng)急辦聯(lián)合全市各職能部門，在市屬新聞媒體開展了為期一個月的應(yīng)急知識進萬家活動。連續(xù)兩年通過沈陽晚報組織開展了《應(yīng)對法》知識答題活動。同時，還開辦了沈陽應(yīng)急管理網(wǎng)站，做好《沈陽市民應(yīng)急手冊》的編寫、發(fā)行工作，較好地營造了社會宣傳輿論氛圍，廣大市民應(yīng)急意識不斷提升，全市應(yīng)對突發(fā)事件能力不斷提高。

3、進一步推進沈陽市應(yīng)急管理體系建設(shè)的幾點思考

加強應(yīng)急管理體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，面廣量大，任重道遠(yuǎn)。今后一段時期，是沈陽市經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，各種傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的、自然的和社會的安全風(fēng)險將交織并存，公共安全面臨著嚴(yán)峻的形勢與挑戰(zhàn)。雖然沈陽市作為區(qū)城中心城市，在防范和應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理方面取得了一些成績，但是面對新的形勢，我們還必須從戰(zhàn)略和全局的高度，堅持以人為本，預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)和非常態(tài)結(jié)合，全面布局與重點建設(shè)統(tǒng)籌、近期任務(wù)與長遠(yuǎn)目標(biāo)兼顧，不斷完善加強突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)，助推經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。

3.1 健全機構(gòu)、明確責(zé)任，努力實現(xiàn)應(yīng)急管理工作的“兩個轉(zhuǎn)變”

多年來各級領(lǐng)導(dǎo)把主要精力放到了經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)上，對社會管理工作，尤其是應(yīng)急管理工作的重視還不夠，責(zé)任意識還不強。為此，要求各級黨委、政府必須樹立各級領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急意識，努力實現(xiàn)應(yīng)急管理工作的“兩個轉(zhuǎn)變”，即從注重事發(fā)后的應(yīng)急處置，向預(yù)防為主，預(yù)防、處置和恢復(fù)全過程管理轉(zhuǎn)變；從部門為主的單災(zāi)種應(yīng)急管理體制，向“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，專業(yè)處置、部門聯(lián)動，條塊結(jié)合、軍地協(xié)同，全社會共同參與”的綜合應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)變。不斷增強廣大干部的憂患意識、安全意識和責(zé)任意識，全面提高各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作的能力。

3.2 各有側(cè)重，避免交叉，各級政府應(yīng)急協(xié)調(diào)機構(gòu)在職能劃分上要優(yōu)勢互補

隨著突發(fā)公共事件的綜合性和超地域?qū)傩匀遮吤黠@，應(yīng)急管理中的處理事務(wù)幾乎涉及了所有的政府部門，而專業(yè)指揮部職能并沒有涵蓋所有的危機，在危機處置中的權(quán)限也是參差不齊，在危機預(yù)防和善后處理方面勢必缺少權(quán)威性。有必要進一步明確應(yīng)急行政管理體制的邊界和工作交叉上的重點，盡可能地發(fā)揮現(xiàn)有的應(yīng)急管理力量和資源，避免重復(fù)建設(shè)、資源閑置。

3.3 預(yù)防為主，整體聯(lián)動，充分發(fā)揮專業(yè)處置力量的更大效能

應(yīng)急管理機構(gòu)最大的功能實質(zhì)上就是“功夫在事外”。為此，專業(yè)應(yīng)急指揮部的重點應(yīng)逐漸調(diào)整為側(cè)重災(zāi)前準(zhǔn)備和減輕災(zāi)害造成的影響方面，為政府部門和公眾進行經(jīng)常性的突發(fā)事件預(yù)防服務(wù)應(yīng)成為其日常的重要工作。要對各部門已有專業(yè)救援隊伍進行多種應(yīng)急技能的專業(yè)培訓(xùn)，配置多種救災(zāi)搶險技術(shù)裝備，盡可能地使專業(yè)處置力量發(fā)揮更大的效能。如充分利用消防隊伍布點廣、機動性強和晝夜值勤的特點，除了發(fā)揮其消防滅火方面的優(yōu)勢外，還可以增加在防恐、防化、防爆等多方面的培訓(xùn)，并配備相應(yīng)的技術(shù)裝備，使之專兼結(jié)合，一專多能。

3.4 整合資源，適應(yīng)形勢，構(gòu)建科學(xué)有效的社會綜合治理體系

隨著沈陽市社會的轉(zhuǎn)型和各種經(jīng)濟組織的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的單位體制正在逐步失去作用，從上到下的“行政動員”或“政治動員”的應(yīng)急管理體制，將不可避免地轉(zhuǎn)向以社會動員為主。只有不斷增強政府功能與社會功能的良性互動，公民的積極性、主動性、創(chuàng)造性才能得到充分發(fā)揮，這對財力較為緊張的各級政府來說顯得尤為重要，使有限的資金發(fā)揮最大的作用。在應(yīng)急管理中，政府要當(dāng)好引路人的角色，進一步整合社會資源，改善社會組織方式和管理方式，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。

3.5 積極探索，密切協(xié)同，充分發(fā)揮部隊在應(yīng)急管理中的作用

針對沈陽市軍事機關(guān)多，遼沈地區(qū)駐軍相對集中的特點，應(yīng)積極探索駐軍部隊與地方應(yīng)急管理工作的法規(guī)接軌，盡快將部隊?wèi)?yīng)急管理工作納入規(guī)范化、制度化和法制化的軌道。要堅持在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在中央軍委的統(tǒng)一指揮下，依托軍隊?wèi)?yīng)急指揮機制開展行動。各級政府職能部門和其他專業(yè)力量要保持密切聯(lián)系，建立聯(lián)動機制，搞好協(xié)調(diào)配合，在組織指揮、行動方式、后勤保障等方面步調(diào)一致，形成快速處置突發(fā)事件的合力。