農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)存在問(wèn)題亟待解決

何虹

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)存在問(wèn)題亟待解決

何虹

近年來(lái)，各涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)積極開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)，這對(duì)拓寬農(nóng)戶融資渠道、提升農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展都具有非常重要的意義。然而，調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，存在問(wèn)題亟待解決。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款開展情況

（一）地方政府大力支持

以河南新野縣為例，該縣政府高度重視，印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的實(shí)施意見（試行）》，縣域涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)也積極對(duì)全縣多家專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行了調(diào)研、篩選，確定試點(diǎn)貸戶。

（二）涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)積極運(yùn)行

以河南新野縣為例，該縣涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)在設(shè)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)放條件、確定貸戶所承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值和嚴(yán)格抵押貸款手續(xù)基礎(chǔ)上，積極發(fā)放貸款。截至2015年3月末，該縣共發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款2筆，余額640萬(wàn)元。

（三）貸款效果顯著

以河南新野縣為例，該縣農(nóng)信社通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押向南陽(yáng)惠萬(wàn)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限公司發(fā)放貸款500萬(wàn)元，使該公司二期流轉(zhuǎn)土地建設(shè)全面完成，經(jīng)營(yíng)規(guī)模由原來(lái)的2900畝擴(kuò)大到7900畝。銷售收入由1300多萬(wàn)元增加到3250多萬(wàn)元，凈利潤(rùn)由360多萬(wàn)元增加到900多萬(wàn)元。進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶年均收入增加1000余元。

（四）試點(diǎn)進(jìn)展緩慢

以河南新野縣為例，截至2015 年3月末，該縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額640萬(wàn)元，僅占全縣涉農(nóng)貸款余額的0.11%。截至2014年末，河南省各試點(diǎn)縣(市)共發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款31筆、金額7270萬(wàn)元，新野縣僅占8.8%。農(nóng)總行雖然于去年8月在金融機(jī)構(gòu)中首家出臺(tái)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法，但該縣農(nóng)行還處在前期準(zhǔn)備階段?？梢娨?guī)模之小、進(jìn)展之緩。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）缺乏法律支持

雖然《農(nóng)村土地承包法》允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，地方政府也出臺(tái)了相關(guān)的辦法，但對(duì)于其抵押?jiǎn)栴}，《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》都是明令禁止的。相關(guān)的政策僅局限于鼓勵(lì)試點(diǎn)和試辦此類抵質(zhì)押貸款，對(duì)于產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有規(guī)定給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，一旦貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)訴訟時(shí)缺乏法律層面的支持，各地探索創(chuàng)新也有違法的嫌疑。但沒(méi)有明確通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。

（二）農(nóng)地確權(quán)頒證推進(jìn)難

地方政府由于受土地面積不準(zhǔn)確、確權(quán)爭(zhēng)議糾紛多、頒證費(fèi)用高等因素影響，農(nóng)地確權(quán)頒證工作推進(jìn)緩慢。以河南新野縣為例，截至2015年3月末，該縣共270個(gè)行政村、107萬(wàn)畝耕地，還沒(méi)有開展農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證工作。無(wú)證化的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款難以實(shí)施，銀行難以處置抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不利于銀行相關(guān)產(chǎn)品開發(fā)。

（三）服務(wù)于農(nóng)地抵押的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

一是交易平臺(tái)建設(shè)滯后。以河南新野縣為例，目前該縣還沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)中心，土地流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)無(wú)序的狀態(tài)。據(jù)對(duì)100名農(nóng)戶調(diào)查顯示，有70戶有流轉(zhuǎn)土地意向的人找不到合適的受讓方，有50戶需要承包土地的人找不到合適出讓者。二是農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制不完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介和維權(quán)機(jī)構(gòu)缺乏。就河南新野縣而言，目前還沒(méi)有成立農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)、流轉(zhuǎn)中介和維權(quán)機(jī)構(gòu)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估沒(méi)有明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難以確?？陀^準(zhǔn)確，影響金融機(jī)構(gòu)貸款額度核定，制約放貸效率。沒(méi)有中介、維權(quán)機(jī)構(gòu)的參與，土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)登記缺乏法律效力，銀行債權(quán)難以得到保護(hù)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償分擔(dān)機(jī)制不完善

就河南新野縣而言，目前還沒(méi)有設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款擔(dān)保基金，沒(méi)有擔(dān)保公司開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款沒(méi)有引入保險(xiǎn)機(jī)制，沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)損失。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高，農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制缺乏，如遇到較大的自然災(zāi)害或市場(chǎng)因素影響，將給銀行機(jī)構(gòu)帶來(lái)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。

三、幾點(diǎn)建議

（一）完善政策法規(guī)

一是建議盡快修改和完善《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等上位法規(guī)定，取消對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資掃清法律障礙?？上驳氖牵薷霓r(nóng)村土地承包法已被列入全國(guó)人大常委會(huì)今年的立法計(jì)劃，修改工作已經(jīng)啟動(dòng)。二是建議地方政府要出臺(tái)一系列政策文件，盡快完善抵押登記制度、登記系統(tǒng)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押不良資產(chǎn)處置辦法等，為工作開展提供政策依據(jù)。三是可適度提高對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的不良容忍度，為此項(xiàng)試點(diǎn)工作的快速發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（二）強(qiáng)化政府主導(dǎo)

一是要加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作。消息顯示，今年河南省將全面啟動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，2015年將完成4000萬(wàn)畝左右農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證。二是銀監(jiān)部門應(yīng)實(shí)施適合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資特點(diǎn)的差異化監(jiān)管政策。三是及時(shí)配套組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心，健全交易規(guī)則，規(guī)范交易流程，完善交易功能，加強(qiáng)交易監(jiān)管，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，維護(hù)交易主體的合法權(quán)益。

（三）規(guī)范價(jià)格評(píng)估

一是政府要引入獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，有效控制評(píng)估費(fèi)用。二是政府要根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押物的地理位置和環(huán)境條件，給予不同的指導(dǎo)性評(píng)估價(jià)格。三是推進(jìn)農(nóng)村土地分級(jí)。加強(qiáng)農(nóng)村土地地籍調(diào)查和管理工作，進(jìn)行農(nóng)村土地的分等定級(jí)，為農(nóng)地價(jià)值評(píng)估提供依據(jù)。四是主辦金融機(jī)構(gòu)應(yīng)制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押具體標(biāo)準(zhǔn)，縮小抵押物評(píng)估值與貸款額度之間的差距，降低貸款成本，提高審批效率。

（四）嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)防控

要建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，有效防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。一是政府要牽頭出資設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)保障基金；二是要加快發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，降低農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)；三是積極創(chuàng)新?lián)７绞?，?duì)額度較大的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，采取“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+公司擔(dān)?！薄ⅰ稗r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+農(nóng)戶聯(lián)?！钡确绞?，進(jìn)一步防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。

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