透視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

張能坤

透視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

張能坤

放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地資源通過市場(chǎng)機(jī)制重新優(yōu)化配置，需要從農(nóng)村內(nèi)外進(jìn)行體制創(chuàng)新，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)政策。既要解決好新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)的“入口”問題，更要解決好流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民的“出口”問題；既要解決好一部分農(nóng)村人口愿意留下來變新型農(nóng)民的問題，更要解決好一部分農(nóng)村人口愿意走出去變市民的問題；既要推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，更要讓農(nóng)民同步過上全面小康生活。

放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度下，在農(nóng)戶對(duì)集體土地清晰穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，嚴(yán)格耕地保護(hù)利用制度，通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平同步提升。這個(gè)過程，既有農(nóng)村人口的就業(yè)轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)變，又有城市資本的進(jìn)入?yún)⑴c，是農(nóng)村土地資源重新優(yōu)化配置的過程。參加現(xiàn)代農(nóng)業(yè)班學(xué)習(xí)以來，對(duì)此有一些思考和感受。這里從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度，試分析放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)面臨的制約因素，并提出對(duì)策建議。

Part 1放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)聯(lián)因素

——從農(nóng)戶角度看，流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)意愿主要取決于農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度和流出收益。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民分化為三個(gè)群體：一是務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，二是農(nóng)民工，三是帶著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市民。三個(gè)群體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的依賴程度不同，流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿也不同。一般來說，農(nóng)民工高于務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦挠指哂谝话戕r(nóng)民工?；蒉r(nóng)政策也影響農(nóng)民流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)意愿，如糧食直補(bǔ)按照承包地面積發(fā)放，不種田也可得補(bǔ)貼，一些農(nóng)民寧愿撂荒，也不流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

——從新型經(jīng)營(yíng)主體角度看，流入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿主要取決于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。

在廣安調(diào)研了解到，影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益至少有六個(gè)因素：一是土地質(zhì)量，二是生產(chǎn)生活設(shè)施（新農(nóng)村）配套水平，三是企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，四是企業(yè)及產(chǎn)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，五是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平，六是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用。

——從農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)看，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要取決于交易成本。作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的重要部分，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)包含一般市場(chǎng)所具有的信息引導(dǎo)、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、收入分配等功能。更為重要的是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)有利于供求雙方信息對(duì)稱和價(jià)格公平，有利于降低交易成本。完善的市場(chǎng)體系，需要政府加強(qiáng)監(jiān)督、管理和服務(wù)。

Part 2放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的困難分析

——人口城鎮(zhèn)化滯后。我省非農(nóng)業(yè)戶籍人口占戶籍總?cè)丝诘?8.8%，比城鎮(zhèn)化率低16.1個(gè)百分點(diǎn)。這部分人口主要是統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工。由于城鎮(zhèn)難以提供住房、教育、醫(yī)療、社保等公共產(chǎn)品和服務(wù)，他們不愿進(jìn)城落戶，流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿不強(qiáng)。

——農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)育滯后。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)上，還缺乏面向城鄉(xiāng)的方便、開放、迅捷的信息平臺(tái)和溝通網(wǎng)絡(luò)，城鄉(xiāng)之間、農(nóng)戶與新型經(jīng)營(yíng)主體之間信息互通困難。產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管和服務(wù)還很薄弱，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一般是熟人介紹、政府介入、村組動(dòng)員，流轉(zhuǎn)程序、合同文本等不規(guī)范，流出方和流入方都存在風(fēng)險(xiǎn)。

——城市工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)缺乏準(zhǔn)入制度。在廣安市了解到，城市工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，看重的是基礎(chǔ)設(shè)施配套和項(xiàng)目資金支持。城市工商資本主要進(jìn)入特色產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，專門做農(nóng)產(chǎn)品品牌和市場(chǎng)營(yíng)銷的不多。由于種糧效益低，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的非糧化傾向比較突出。在具體實(shí)踐中，一些地方發(fā)生過投資農(nóng)業(yè)失敗、老板跑路的情況。

——農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)缺乏約束機(jī)制?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包方承擔(dān)下列義務(wù)：“（一）維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；（二）依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)?！逼渲袑?duì)承包方土地撂荒行為沒有做出明確規(guī)定。發(fā)包方對(duì)承包方在土地的保護(hù)利用、承包方轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)后的土地保護(hù)利用，缺乏有效制約。

——農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策不完善。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體并不是平行關(guān)系，一些地方針對(duì)不同主體的分類支持政策，導(dǎo)致一些農(nóng)民合作社改名為家庭農(nóng)場(chǎng)，政策存在顧此失彼的情況。同時(shí)，農(nóng)民自己組建的新型經(jīng)營(yíng)主體，由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，得到政府支持較少。大宗農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小，市場(chǎng)和自然風(fēng)險(xiǎn)較大，保險(xiǎn)體系不健全，政策支持保護(hù)力度不夠。

Part 3放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)策建議

——統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和幸福美麗新村建設(shè)。城鎮(zhèn)化帶來三個(gè)明顯的變化：一是部分農(nóng)民帶著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)益進(jìn)城成為市民；二是部分傳統(tǒng)村落消失，農(nóng)村聚居度提高，新型農(nóng)村社區(qū)加快發(fā)展；三是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)。應(yīng)著眼于解決“一部分農(nóng)村人口愿意走出去變市民”的問題，大力支持人口城鎮(zhèn)化。把支持農(nóng)民在城鎮(zhèn)買房落戶和在農(nóng)村新型社區(qū)建房的政策統(tǒng)籌起來，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。幸福美麗新村布局在城鎮(zhèn)周邊、輻射帶動(dòng)作用明顯的農(nóng)村區(qū)域中心。在農(nóng)村腹地，主要確定有保護(hù)和開發(fā)價(jià)值的傳統(tǒng)村落，進(jìn)行改造提升。

——支持種養(yǎng)能手發(fā)展成為新型經(jīng)營(yíng)主體。隨著傳統(tǒng)農(nóng)民的分化，一部分種養(yǎng)能手領(lǐng)辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成為新的趨勢(shì)。應(yīng)著眼于解決“一部分農(nóng)村人口愿意留下來變新型農(nóng)民”的問題，支持種養(yǎng)能手發(fā)展。他們對(duì)農(nóng)業(yè)最有感情、最執(zhí)著、經(jīng)驗(yàn)最豐富，但他們經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍較小，缺乏技術(shù)和資金支持，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。因此，應(yīng)制定政策、安排專門資金支持種養(yǎng)能手發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，支持他們成為專業(yè)大戶，興辦家庭農(nóng)場(chǎng)，領(lǐng)辦農(nóng)民合作社。

——加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)。具體到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)，有兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的評(píng)估、登記、監(jiān)管等服務(wù)，二是開放互通互動(dòng)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信息平臺(tái)。當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管和服務(wù)，突出耕地保護(hù)、污染防治、利益分配等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)過程監(jiān)管、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，推動(dòng)依法管理、依法服務(wù)。綜合農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)及農(nóng)產(chǎn)品、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品等，按照便利化、大眾化的原則，以企業(yè)為主體，在互聯(lián)網(wǎng)等新媒體建設(shè)綜合性農(nóng)村市場(chǎng)信息平臺(tái)。

——加快建立工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)入制度。建立準(zhǔn)入制度，不是限制，而是規(guī)范。制度應(yīng)該包括：工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的資質(zhì)認(rèn)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的程序、方式、年限，取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后的權(quán)利和責(zé)任，耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，責(zé)任追究等方面內(nèi)容。制度規(guī)定應(yīng)既不增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)、又不帶來“圈地”和破壞耕地，符合保障糧食安全、增加農(nóng)民收入和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求。

——規(guī)范農(nóng)村集體土地承包行為?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；（發(fā)包方）監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地；制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為”。在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上，落實(shí)集體所有權(quán)還有許多“實(shí)功”可做。今后隨著有關(guān)法律修改完善，對(duì)于家庭承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的土地撂荒、耕地破壞、環(huán)境污染等行為，村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、政府有關(guān)部門要依法行使權(quán)利。

——強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。調(diào)整產(chǎn)業(yè)支持政策，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的支持不是規(guī)模越大支持越大，應(yīng)注重對(duì)中小規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的保護(hù)和支持。建立大宗農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度，對(duì)大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體給予傾斜。支持耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村污染治理。整合部門項(xiàng)目管理權(quán)限，推進(jìn)行業(yè)單項(xiàng)項(xiàng)目向片區(qū)化、綜合性項(xiàng)目轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格項(xiàng)目責(zé)任制、責(zé)任追究制，完善項(xiàng)目規(guī)劃群眾參與機(jī)制，讓項(xiàng)目規(guī)劃接地氣、建成后效果更好。

（作者系四川省委農(nóng)工委綜合處處長(zhǎng)）