先行先試 探索農(nóng)村改革路解讀全國農(nóng)村改革試驗區(qū)的經(jīng)驗與問題

郭曉鳴 丁延武

先行先試 探索農(nóng)村改革路解讀全國農(nóng)村改革試驗區(qū)的經(jīng)驗與問題

郭曉鳴 丁延武

作者名片

郭曉鳴，四川省社會科學院副院長，研究員、博士生導師?，F(xiàn)為享受國務院特殊津貼專家，四川省有突出貢獻獎的優(yōu)秀專家，四川省學術和技術帶頭人，四川省委、省政府決策咨詢委員會委員，四川省縣域經(jīng)濟學會專家委員會常務副主任。

四個試驗區(qū)的四種創(chuàng)新

A.溫州創(chuàng)新：以“三改（土改、產(chǎn)改、金改）”為基礎系統(tǒng)性構建農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)權制度體系。

B.閔行創(chuàng)新：以全面性權益確認和參與式股份化改革重構集體經(jīng)濟組織。

C.武漢創(chuàng)新：以構建現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度體系為支撐探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路。

D.甘井子創(chuàng)新：以保障轉城農(nóng)民合法權益和可持續(xù)發(fā)展為指向探索就地就近城鎮(zhèn)化道路。

受全國農(nóng)村改革試驗區(qū)管理辦公室委托，2014年7月至9月期間，四川省社會科學院專家評估組對浙江省溫州市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革試驗區(qū)、上海市閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革試驗區(qū)、湖北省武漢市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革試驗區(qū)和遼寧省大連市甘井子區(qū)城市化進程中農(nóng)民權益保障機制建設試驗區(qū)等四個試驗區(qū)進行了全面性的中期評估。在分別完成四個試驗區(qū)實地調(diào)研的基礎上，形成如下五個方面的結論性評估意見。

Part 1組織實施 “一一三兩”作保障

各試驗區(qū)改革目標明確、思路清晰、實施規(guī)范、風險可控，總體上形成了“一個原則、一個目標、三個并存、兩個注重”的改革工作推進機制。

——一個原則。即充分遵循了影響全局、繼承創(chuàng)新的基本原則，既切合了各地的具體實際，是對前期改革的繼承發(fā)展，又具有一定的適度超前性，與中央深化農(nóng)村改革精神保持高度一致；較好實現(xiàn)了農(nóng)村改革試驗區(qū)“先行先試、積累經(jīng)驗”的目標。

——一個目標。即農(nóng)民受惠的基本目標，都將保障農(nóng)民權益作為改革的基點，不僅改革的主要出發(fā)點之一瞄準了農(nóng)民持續(xù)增收，而且改革在具體實施過程中也高度關注保護農(nóng)民的各項基本權益。

——三個并存。即形成了“三個并存”的改革思路。一是統(tǒng)一性和差異性并存，不僅高度重視頂層設計對改革的統(tǒng)一指導，同時允許選擇“一鎮(zhèn)一策”或“一村一策”差異性的具體推進路徑；二是規(guī)范性與過渡性并存，都盡量地從現(xiàn)有法律法規(guī)中尋找改革依據(jù)，同時針對法律空白研究出臺過渡性的地方辦法；三是現(xiàn)實性和發(fā)展性并存，改革上不僅重點解決現(xiàn)實性的問題，同時高度關注改革后的發(fā)展性問題。

——兩個注重。即注重強調(diào)地方職責、財力支持和注重規(guī)范實施、循序漸進。一方面，各試驗區(qū)都組建了高規(guī)格、完善的組織體系，并加大對改革的財力支持；另一方面，各試驗區(qū)都出臺了涵蓋方案、意見、細則、政策等一系列的政策文件，改革推進不僅堅持了公開、公平、公正的原則，做到程序合法，而且堅持法律程序與民主程序有機結合，確保了改革嚴格按照法律和民主程序健康有序推進；同時還普遍采取了“示范先行、梯次推進”循序漸進的推進方式，從而有效保障了改革的順利啟動、穩(wěn)步推進和風險可控。

Part 2總體進度 “五大成效”較顯著

各試驗區(qū)方案細化精心、試驗項目進展明顯、改革進度合理、改革成效顯著，不僅較好地完成了試驗方案所規(guī)定的階段性目標和任務，雖然有部分試驗項目推進速度較慢，但按總體趨勢看，經(jīng)過努力各試驗區(qū)基本能夠完成改革的預定目標。具體而言，主要取得了“五大成效”。

——加速了農(nóng)村資源的資本化進程。各試驗區(qū)通過確權頒證、集體資產(chǎn)量化、集體成員資格認定、股份合作社組建等一系列改革，不僅明晰了農(nóng)村產(chǎn)權主體和結構，有效推進了農(nóng)村資源、資產(chǎn)的資本化進程，而且為促進城鄉(xiāng)要素的自由流動和優(yōu)化配置奠定了堅實的制度基礎。

——確保了新型城市化的穩(wěn)步推進。上海閔行區(qū)和浙江溫州通過多樣化的集體經(jīng)濟組織改制方式，規(guī)范了集體資產(chǎn)的實現(xiàn)形式、提高了集體經(jīng)濟組織的運作管理能力，為過渡階段“城中村”的失地農(nóng)民提供了穩(wěn)固的收入來源。大連甘井子區(qū)通過構建征地與集體成員資格認定、資產(chǎn)量化、居住就業(yè)、城鄉(xiāng)社保等聯(lián)動推進機制，有效避免了城市化進程中潛在的各種風險和矛盾。

——推進了土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。溫州在產(chǎn)權制度改革的基礎上，依托土地股份合作社這一有效載體探索了農(nóng)地“整村流轉”模式，在土地資源極其稀缺零碎的條件下，通過市場化資源配置方式實現(xiàn)了土地的適度規(guī)模經(jīng)營。武漢通過完善產(chǎn)權改革和產(chǎn)改成果運用的聯(lián)動機制，通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)打造和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育推進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。

——促進了城鄉(xiāng)社會的和諧穩(wěn)定。各試驗區(qū)通過“股份化”為取向的產(chǎn)權制度改革，使農(nóng)民擁有了更加清晰的產(chǎn)權權利和收益權；通過配套推進城鄉(xiāng)公共服務均等化改革，加快了公共財政和城市資源向農(nóng)村的延伸；在實現(xiàn)城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小的同時，縮小了城鄉(xiāng)福利差距，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會和諧穩(wěn)定。

——發(fā)揮了先行先試的示范作用。整體上，各試驗區(qū)較好地完成了改革試驗的任務，為推進農(nóng)村重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革探索了經(jīng)驗、探尋了道路、儲備了政策，這些經(jīng)驗不僅在全國產(chǎn)生了廣泛的社會影響，而且部分經(jīng)驗已經(jīng)可以上升到制度層面，有條件在更大的范圍內(nèi)進行推廣。

溫州改革最大的創(chuàng)新在于其以“三改”為基礎，通過一系列的制度安排不僅構建了從農(nóng)地到集體資產(chǎn)完整性、清晰化的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度體系，而且還探索構建了系統(tǒng)性的產(chǎn)權價值實現(xiàn)體系。

閔行的最大創(chuàng)新在于其通過全面性權益確認和參與式股份化改革重構了集體經(jīng)濟組織，不僅實現(xiàn)了城市化進程中“政經(jīng)分離”目標下集體經(jīng)濟組織的平穩(wěn)過渡和順利轉型，而且為未來集體經(jīng)濟組織向開放化、市場化、公司化發(fā)展奠定了良好的制度基礎。

武漢的改革創(chuàng)新將改革起點瞄準產(chǎn)權確認和產(chǎn)權管理，將改革重點瞄準產(chǎn)權交易和價值實現(xiàn)，將改革目標瞄準城鄉(xiāng)要素流動和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，不僅探索了一條產(chǎn)權改革與成果運用同步推進的改革新模式，尤為重要的是其以構建現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度體系為核心、通過一系列的制度設計探索了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的創(chuàng)新性道路。

甘井子區(qū)最大創(chuàng)新在于其改變了以往“土地征用——個人現(xiàn)金補償——個人消費擴張——社會風險增加”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的惡性循環(huán)，通過構建“土地征用補償向個人住房資產(chǎn)轉化”的新機制，重構新形態(tài)集體經(jīng)濟組織和統(tǒng)籌解決社保、就業(yè)等問題，探索了以保障轉城農(nóng)民合法權益和可持續(xù)發(fā)展為指向的就地就近城鎮(zhèn)化新模式，有效實現(xiàn)了“農(nóng)村變社區(qū)、農(nóng)民變市民”進程的平穩(wěn)過渡。

Part 3示范價值 四大創(chuàng)新可推廣

各試驗區(qū)在形成“堅持保障權益和農(nóng)民參與、堅持政府引導和政策支持、堅持發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用、堅持試點先行和循序漸進、堅持在法律規(guī)范下探索創(chuàng)新”等五大經(jīng)驗的同時，尤為重要的是形成了具有重要借鑒和推廣價值的“四大創(chuàng)新”：

——以“三改（土改、產(chǎn)改、金改）”為基礎系統(tǒng)性構建農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)權制度體系的溫州創(chuàng)新。溫州作為我國改革開放的先行地區(qū)，不僅經(jīng)濟社會相對發(fā)達，而且農(nóng)民的產(chǎn)權觀念和權利意識相對較高，對利益關系復雜的土地產(chǎn)權和集體資產(chǎn)的改革需求十分強烈。為此，溫州在農(nóng)村地區(qū)通過土地產(chǎn)權制度改革明晰了產(chǎn)權關系，以土地股份合作社為組織載體，通過有效的政策激勵探索了“整村推進”這一低成本、高效率的土地流轉模式，在土地資源極其零碎分散的條件下實現(xiàn)了外部資本的市場化介入農(nóng)業(yè)；在“城中村”地區(qū)通過公平導向與“一村一策”具體路徑，深入推進集體成員資格界定、集體資產(chǎn)量化和股份化改造，實現(xiàn)了產(chǎn)權模糊的“共同共有”向產(chǎn)權清晰的“按份共有”轉變。同時，通過農(nóng)村產(chǎn)權交易體系建設和農(nóng)民資金互助會金融創(chuàng)新，構建了產(chǎn)權價值的實現(xiàn)平臺和實現(xiàn)形式，實現(xiàn)了低成本、高效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素集聚。因此，溫州改革最大的創(chuàng)新在于其以“三改”為基礎，通過一系列的制度安排不僅構建了從農(nóng)地到集體資產(chǎn)完整性、清晰化的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度體系，而且還探索構建了系統(tǒng)性的產(chǎn)權價值實現(xiàn)體系。

——以全面性權益確認和參與式股份化改革重構集體經(jīng)濟組織的閔行創(chuàng)新。閔行在已經(jīng)城市化的“城中村”和正在城市化的“城郊村”區(qū)域，一方面，以所有集體經(jīng)濟組織成員利益公平的全面實現(xiàn)為主要導向，以“農(nóng)齡貢獻”為基本標尺，將1956年以來所有成員的產(chǎn)權權益進行了完整確認，公平、全面、徹底地完成了利益矛盾極其復雜的集體資產(chǎn)產(chǎn)權量化到人的艱巨任務；另一方面，從制度設計起始、到成員界定、再到股份量化和股份化改造，始終貫穿了尊重成員意愿、滿足成員訴求、支持成員民主決策的基本理念和原則，通過參與式方法因地制宜、多樣化地重構了股份合作社、經(jīng)濟合作社、股份公司等新形態(tài)的集體經(jīng)濟組織。因此，閔行的最大創(chuàng)新在于其通過全面性權益確認和參與式股份化改革重構了集體經(jīng)濟組織，不僅實現(xiàn)了城市化進程中“政經(jīng)分離”目標下集體經(jīng)濟組織的平穩(wěn)過渡和順利轉型，而且為未來集體經(jīng)濟組織向開放化、市場化、公司化發(fā)展奠定了良好的制度基礎。

——以構建現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度體系為支撐探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路的武漢創(chuàng)新。武漢通過確權登記改革構建了更加完整、更加完善的農(nóng)村產(chǎn)權體系，為農(nóng)村資源的資本化奠定了良好的制度基礎；通過“交易—鑒證—抵押”這一融資制度改革構建了農(nóng)村產(chǎn)權價值的有效實現(xiàn)形式；通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新型經(jīng)營主體的重要載體，實現(xiàn)了傳統(tǒng)要素和現(xiàn)代要素向農(nóng)業(yè)集聚。因此，武漢的改革創(chuàng)新將改革起點瞄準產(chǎn)權確認和產(chǎn)權管理，將改革重點瞄準產(chǎn)權交易和價值實現(xiàn)，將改革目標瞄準城鄉(xiāng)要素流動和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，不僅探索了一條產(chǎn)權改革與成果運用同步推進的改革新模式，尤為重要的是其以構建現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度體系為核心、通過一系列的制度設計探索了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的創(chuàng)新性道路。

——以保障轉城農(nóng)民合法權益和可持續(xù)發(fā)展為指向探索就地就近城鎮(zhèn)化道路的甘井子創(chuàng)新。甘井子區(qū)通過公平導向和公平參與的農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，化解了改革過程中可能引發(fā)的社會矛盾和構筑了有利于平穩(wěn)有序就地就近城鎮(zhèn)化的產(chǎn)權制度基礎，通過將土地征用與居住、社保、就業(yè)等聯(lián)動，實現(xiàn)了補償資金向個人資產(chǎn)的轉換，通過預留發(fā)展空間、自主決策、自我管理、企業(yè)參與等一系列的制度設計，重構和強化了集體經(jīng)濟組織保障和發(fā)展能力。因此，甘井子區(qū)最大創(chuàng)新在于其改變了以往“土地征用——個人現(xiàn)金補償——個人消費擴張——社會風險增加”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的惡性循環(huán)，通過構建“土地征用補償向個人住房資產(chǎn)轉化”的新機制，重構新形態(tài)集體經(jīng)濟組織和統(tǒng)籌解決社保、就業(yè)等問題，探索了以保障轉城農(nóng)民合法權益和可持續(xù)發(fā)展為指向的就地就近城鎮(zhèn)化新模式，有效實現(xiàn)了“農(nóng)村變社區(qū)、農(nóng)民變市民”進程的平穩(wěn)過渡。

總體上，各試驗區(qū)的改革創(chuàng)新，在我國多數(shù)地區(qū)都具有重要的借鑒價值，對于我國現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權體系構建、集體經(jīng)濟組織再造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村金融體系改革、新型城鎮(zhèn)化等基礎性、整體性、長期性和方向性的改革具有重要的全局意義。

Part 4風險評估 六大問題需破解

各試驗區(qū)改革在試點過程中也存在一些值得重視的問題和風險，具體而言主要包括“六大問題”。

——集體經(jīng)濟組織股份改革之后的發(fā)展取向與能力提升問題。各試驗區(qū)特別是一些“城中村”和“城郊村”在推進集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的基礎上，以股份化合作社為主要形式再造了集體經(jīng)濟組織。雖然通過股權改制和集體經(jīng)濟組織再造這一制度設計，有效保持了城鎮(zhèn)化進程的平穩(wěn)推進，但隨著“城中村”逐步融入城市和向城市社區(qū)轉型，該區(qū)域已經(jīng)喪失農(nóng)村社會的基本特質，集體經(jīng)濟組織也因農(nóng)民市民化而逐漸失去存在的基礎，在很大程度上該區(qū)域的集體經(jīng)濟組織應當是一種過渡形態(tài)。因此，相關試驗區(qū)應對集體經(jīng)濟組織的未來發(fā)展走向開展前瞻性的改革探索。同時，各試驗區(qū)重構股份化集體經(jīng)濟組織之后，不僅普遍存在著仍然“政經(jīng)不分”的現(xiàn)實矛盾和股份合作社仍然存在著“新瓶裝舊酒”的問題，而且大多數(shù)仍然局限于維持原有低端的房屋出租，對改制之后提升發(fā)展能力實現(xiàn)創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視不夠，沒有實現(xiàn)與當?shù)貐^(qū)域產(chǎn)業(yè)升級的深度耦合和自身發(fā)展的升級轉型。

2015年3月7日，四川省華鎣市天池鎮(zhèn)仁和村的農(nóng)家，在灼灼其華的李花掩映下顯得格外美麗迷人。 圖/邱海鷹

快樂的梨鄉(xiāng)學童 圖/謝謙

——部分試驗內(nèi)容面臨較為突出的法律法規(guī)約束。一是《土地管理法》《物權法》等對農(nóng)村集體土地抵押貸款的限制，使試驗區(qū)在開展農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革及其成果后續(xù)運用時受到了種種制約。二是現(xiàn)行《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對合作社經(jīng)營范圍限制于與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)有關的專業(yè)領域，農(nóng)村新型股份制合作社難以滿足其注冊條件。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制后公司及合作社按現(xiàn)行稅法稅負較重，成為正常運行發(fā)展的重大障礙。由于法律法規(guī)的約束或缺位，改革試驗區(qū)在制度改革過程中受到一定制約，既限制了地方政府改革求變的主觀能動性，也使農(nóng)民群眾參加改革試驗的積極性受到一定影響。

——改革推進的均衡性和系統(tǒng)性問題。整體上看，各試驗區(qū)方案設計較為科學合理，但也存在著對改革復雜程度估計不夠和一些方面缺乏均衡性推進的問題。一方面，由于在改革方案設計時對改革中矛盾的復雜性、嚴峻性估計不夠，致使一些改革的目標完成存在一定難度，比如上海閔行區(qū)的鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)改革雖然取得重大突破性進展，但仍局限于局部試點區(qū)域，其主要原因都是由于方案設計時對困難估計不夠而致使按期完成目標的難度較大。另一方面，作為農(nóng)村產(chǎn)權體系重要組成部分的集體建設用地制度改革，溫州和武漢在改革方案的設計中采取了回避的選擇性改革方式，對于農(nóng)村宅基地中一戶多宅、一宅多建等矛盾尖銳的問題也尚未有實質性的改革探索，這種不均衡、不同步的改革方案雖然短期內(nèi)能有效減輕阻力，規(guī)避風險、減少改革中出現(xiàn)的利益沖突和社會不穩(wěn)定因素，但從長期來看，隨著矛盾的繼續(xù)積累將有可能存在沖擊前期改革成果和影響整體改革進程的潛在風險。

——改革的部門整合與成本分擔機制欠缺的問題。整體上看，各試驗區(qū)都建立了較為完善的改革推進機制和社會主體及農(nóng)民公平參與機制，但同時也存在著協(xié)調(diào)整合機制和成本分擔機制欠缺的問題。一方面，由于協(xié)調(diào)難度較大，部分試驗區(qū)在推進改革過程中，仍然存在著部門各自“單兵作戰(zhàn)”的問題，不僅影響了改革推進的整體效率，而且也增加了后期改革成果統(tǒng)一整合應用的難度。另一方面，中央在試錯條件、免責措施、風險防控、考核評價、經(jīng)費保障等方面沒有給予試驗區(qū)明確的政策規(guī)定和財力支持，各試驗區(qū)改革上總體上仍然屬于“自費改革”的模式，雖然地方省、市政府給予了一定的財力支持，但沒有建立完善的改革成本分級分擔機制。

——部分改革簡化處理方式帶來的問題。各試驗區(qū)在農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革上，多數(shù)采取了以二輪承包為基礎的確權方式，雖然有利于減少矛盾糾紛和較快推進改革，但是在當前中央開展以“實測”為基礎的農(nóng)地確權改革情況下，一些試驗區(qū)需要再次啟動和推進改革，由于改革的反復不僅會增加改革成本和產(chǎn)生不必要的社會矛盾，而且會影響地方政府的權威和信譽。

——新型農(nóng)村社區(qū)的功能定位尚需明確的問題。溫州在中心鎮(zhèn)和村之間探索的“社區(qū)”管理體制改革，基本取向是提高農(nóng)村公共服務的配置效率，但由于“社區(qū)”和“村”的功能區(qū)分不清，事實上新型農(nóng)村社區(qū)變成了鎮(zhèn)的派出機構，增加了鎮(zhèn)村管理的行政層級，目前面臨著“夾生飯”的尷尬局面，對其未來的改革方向有待進一步明確。

Part 5先行先試 做好四條是關鍵

各試驗區(qū)工作推進組織有力、項目實現(xiàn)重大突破性進展、改革總體進度合理、改革目標基本能夠按期完成、改革效果較為顯著、經(jīng)驗與創(chuàng)新是值得借鑒和推廣的、問題與風險是能夠破解的，切實發(fā)揮了先行先試的示范作用，下一階段關鍵是要做好以下幾個方面的改革工作：

——要前瞻性開展集體經(jīng)濟組織未來發(fā)展方向的改革探索。針對“城中村”和“城郊村”未來集體經(jīng)濟組織發(fā)展的可能方向，在最終發(fā)展目標的取向上無論是選擇解散終止，還是選擇向公司化方向發(fā)展，或者針對不同區(qū)域采取分類發(fā)展的方式，作為先行先試的試驗區(qū)，發(fā)展到當前階段應該針對集體經(jīng)濟組織的發(fā)展方向進行一些前瞻性、明確性的改革探索。同時，目前各試驗區(qū)的集體經(jīng)濟組織重構改革主要集中在有一定規(guī)模經(jīng)營性資產(chǎn)的“城中村”和“城郊村”，因此，對于沒有或僅有少量經(jīng)營性資產(chǎn)而擁有較大規(guī)模資源性資產(chǎn)的一般農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織重構和發(fā)展問題，有必要在試驗區(qū)開展一些先行性的改革探索。

——要進一步提高改革的均衡性和系統(tǒng)性。

一是對于部分試驗區(qū)由于矛盾復雜尖銳而影響改革進度的試驗項目，要允許改革試驗區(qū)可以延期完成目標。二是對于部分試驗區(qū)由于客觀形勢發(fā)展的變化，方案設計中已經(jīng)不能適應形勢發(fā)展需要的部分改革試驗項目，要允許試驗區(qū)可以終止或調(diào)整。三是對于部分試驗區(qū)存在的“選擇性改革”問題，要對試驗區(qū)提出明確要求以盡快同步推進，提高改革試驗的均衡性和系統(tǒng)性。四是隨著深化改革的形勢發(fā)展需要，加快集體建設用地流轉制度、農(nóng)地承包經(jīng)營權和宅基地有償退出機制等改革已十分緊迫，要導向和鼓勵試驗區(qū)盡快補充和啟動。

——要構建部門資源整合機制和改革成本分擔機制。一是要加大部門資源的協(xié)調(diào)力度和整合力度，引導參與改革的相關部門形成協(xié)同推進機制提高改革效率，在一些管理平臺建設上要集中資源統(tǒng)一建設、統(tǒng)一標準，減少改革后期不必要的并軌成本。二是要探索建立改革成本的合理分擔機制，積極探索省、市、縣之間的共同分擔辦法，改變“誰改革、誰承擔”的改革推進方式，提高地方政府進一步深化改革的積極性。三是要構建試驗區(qū)橫向深層次交流機制和縱向規(guī)范化管理機制，橫向上要積極鼓勵和支持改革試驗區(qū)之間通過互派干部、掛職鍛煉等方式實現(xiàn)深層次的經(jīng)驗交流和借鑒，縱向上農(nóng)業(yè)部試驗區(qū)辦公室和各試驗區(qū)辦公室要建立健全涵蓋評估考核體系、激勵機制、競爭機制、退出機制等內(nèi)容的規(guī)范化管理機制。

——要給予試驗區(qū)更大力度的政策支持和保護。一是給予試驗區(qū)更大力度的法律保護。對試驗區(qū)在前期改革探索中已經(jīng)形成的比較成熟的政策、制度等，應在國家層面采取合理的方式予以認可或提供必要的政策保護，甚至上升為國家法律法規(guī)，在鞏固改革成果的基礎上穩(wěn)步推進后續(xù)改革。二是賦予試驗區(qū)更大的先行先試權。中央要加快研究并通過一定的程序賦予試驗區(qū)更大的“先行先試”權利，明確法律授權、試錯條件、免責措施、風險防控、考核評價等界限，在確保改革封閉運行、風險可控和不違背基本國策的基礎上，給予試驗區(qū)一定的試錯權，允許對現(xiàn)有法律法規(guī)的一些內(nèi)容進行適度的突破。三是給予試驗區(qū)更大力度的政策支持。針對試驗區(qū)面臨的突出的法律法規(guī)約束，要盡快啟動相關法律法規(guī)的修訂，對暫時不能進行修訂或法律空白的問題，要通過中央部門法規(guī)的方式給予試驗區(qū)一定的政策支持，對于諸如稅收減免的問題要聯(lián)合中央相關部門出臺政策給予扶持，對于中央隨形勢變化而增加的改革試驗項目，如果與試驗區(qū)改革內(nèi)容高度相關應優(yōu)先安排在試驗區(qū)進行改革試驗。