我國霧霾治理的路徑選擇

儲夢然，李世祥

（中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074）

2014年兩會期間，李克強總理在其政府工作報告中提出了“社會治理創(chuàng)新”的概念，為我國霧霾的社會協(xié)同治理提供了依據(jù)。社會協(xié)同治理理論的本質(zhì)是要求政府與公民社會、市場能夠平等對話、協(xié)商，并建立合作關(guān)系，共同治理社會公共事務，最大限度實現(xiàn)公共利益［1］。社會協(xié)同下產(chǎn)生的組織與等級制的零碎組織或委托人結(jié)構(gòu)相比，更可能培育較廣范圍的社會合作，加強互惠規(guī)則［2］，故而社會的成長成熟和公民力量的發(fā)展壯大成為了確立社會協(xié)同治理模式的基礎(chǔ)和前提［3］。同時，以信任關(guān)系為支撐的協(xié)同治理，能夠在協(xié)同者之間產(chǎn)生安全感和確定感，更好達成協(xié)作意愿［4-5］。目前，我國正處于政府轉(zhuǎn)型時期，致力于建設(shè)服務型政府，重構(gòu)政府信任。霧霾問題作為與公眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的公共環(huán)境問題，具有極高的公眾關(guān)注度及參與意愿。較之以政府作為單一的治理模式，社會協(xié)同治理理論指導下公眾及社會組織參與的擴大化，不僅可以優(yōu)化霧霾治理結(jié)構(gòu)，減輕政府治理壓力，加強對政府的外部監(jiān)督，更能有效建立解決霧霾問題的長效機制。公眾可針對地域內(nèi)部的不同實際問題提出多元化解決機制，提升政府霧霾治理決策的針對性，使公眾感受與政府策略相契合。因此，在我國霧霾治理過程中引入社會協(xié)同治理模式是我國社會主義民主發(fā)展下的必然趨勢，能夠使政府與社會、公眾之間形成良性互動，并通過有效的路徑選擇發(fā)揮社會在霧霾治理中可凸顯的作用，達成國家與社會在霧霾治理間的有效共識，切實解決日益嚴重的霧霾問題。

1 我國霧霾治理的現(xiàn)狀

近年來，我國霧霾治理工作得到了各級政府部門的高度關(guān)注，為保證我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展開展了大量工作，并取得了較為突出的進展：一是積極頒布霧霾治理的法律法規(guī)，建立霧霾監(jiān)測預警應急機制；二是多方位控制污染源，積極培育節(jié)能環(huán)保企業(yè)；三是發(fā)揮市場機制作用，引入社會資本參與霧霾治理；四是修訂空氣質(zhì)量評價指標，完善信息公開。然而，霧霾治理不是一蹴而就的，霧霾治理過程中暴露出的問題，導致我國治霾治理效果不佳、治理效果失真。

1.1 霧霾治理政策的有效性亟待提升

首先，我國霧霾治理的剛性政策偏少。2014年3月，我國正式實施了以《北京市大氣污染防治條例》為代表的剛性政策，其推行勢將大幅提升企業(yè)及個人的違法成本、降低污染排放值，但整體范圍內(nèi)此類政策仍較少。由于剛性政策的缺失，我國長期存在企業(yè)守法成本高、違法成本低的現(xiàn)象，導致許多環(huán)境違法行為得不到及時有效的遏制。環(huán)保部督察組于2014年2月啟動的大氣污染防治專項督查結(jié)果顯示，大量工業(yè)企業(yè)仍在進行違規(guī)排放，且本該淘汰的落后產(chǎn)能依舊照常生產(chǎn)。2015 年，最新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》正式施行，加大了環(huán)境違法的處罰力度，但實施效果仍有待觀察。

其次，我國霧霾治理政策不夠細化。2013 年，國務院發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃》，指出現(xiàn)階段我國霧霾治理過程中需要完成的任務以及地方政府、企業(yè)、公眾應承擔的責任，但相應目標、政策沒有細化，各項政策措施難以落到實處，不少已有政策的效力有待質(zhì)疑。例如，我國部分地區(qū)正在建立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控合作機制，而這一“合作”常常局限于轉(zhuǎn)移本區(qū)污染、“抽逃”現(xiàn)象嚴重，整個區(qū)域的大氣污染并未真實減少。

1.2 霧霾治理主體的設(shè)置存在缺陷

在我國單中心的霧霾治理模式下，政府是霧霾治理的唯一主體，缺失公眾、第三部門參與霧霾治理，這種治理模式產(chǎn)生了如下諸多問題：

首先，霧霾治理中的主體缺失致使政府行政效能難以保證?！叭苄汀闭馕吨敝氐闹卫砣蝿?，涉及到公共政策制定、執(zhí)行、評估和修訂全過程。2013年以來，我國各級政府紛紛出臺霧霾治理政策措施，并由國家財政對霧霾治理進行大筆撥款，但部分政策卻并未得到有效的貫徹執(zhí)行。

其次，霧霾治理的后續(xù)制度供給能力不足。我國制定霧霾治理的長效政策對應的應是豐富的政策儲備和參與主體，然而在缺少多方參與的單中心治理模式下，現(xiàn)行政策的貫徹已經(jīng)涉及到許多利益主體之間的矛盾處理問題。例如，政府污染治理與企業(yè)經(jīng)濟效益、地方經(jīng)濟利益與公眾環(huán)境權(quán)益之間產(chǎn)生了諸多沖突；同時，政府為搜集準確排污信息的成本使政策執(zhí)行成本日益高昂，而公眾高期望下對治理效益的高標準使政府階段性任務日漸加重、完成時間加長，導致政府疏忽了后續(xù)制度的供給。

1.3 霧霾治理的約束激勵機制匱乏

針對霧霾治理我國雖明確提出地方政府有統(tǒng)領(lǐng)責任，并與各地政府簽訂了目標責任書，強化了政府的內(nèi)部約束機制，然而外部的約束激勵機制卻仍有待強化。

首先，霧霾治理信息公開制度不夠完善。就我國現(xiàn)行政策而言，在中央目標責任的壓力下，地方政府極有可能出現(xiàn)因出于政績考慮而編造虛假數(shù)據(jù)、夸大霧霾治理效果的現(xiàn)象，政府治理霧霾的真實績效難以保證。同時，近年來我國政府在信息公開制度的完善上做了一定的努力，但在政府環(huán)境治理的具體過程中還存在不透明性。例如政府與排污企業(yè)之間可能會產(chǎn)生的合謀尋租行為；在治霾政策的落實中部分政策執(zhí)行標準存在選擇性，小型排污企業(yè)的排污量多被大量砍壓，而對大型排污企業(yè)及上市公司的減排乃至關(guān)停卻并不多見；多地排污監(jiān)測設(shè)備形同虛設(shè)，數(shù)據(jù)失真情況時有發(fā)生的問題也十分令人擔憂。

其次，霧霾治理的法律保障不足。面對政府治理過程中存在的諸多問題，我國目前的環(huán)保公益訴訟制度存在許多缺陷，這對公眾及環(huán)保團體提出環(huán)境民事訴訟及環(huán)境行政訴訟造成了阻礙，公眾對政府責任的監(jiān)管難以落到實處。2012年新頒布的《中華人民共和國民事訴訟法（修正案）》中第55條明確規(guī)定了法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，具有里程碑意義，然而這一規(guī)定中公民個人提起訴訟的權(quán)利卻被排斥在外，同時對于“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”的具體指向也并未明確，存在程序制度上的缺失。更為重要的是，我國在行政訴訟法中仍未作出有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，這種狀況帶來的危害是：企業(yè)的環(huán)境危害行為可能受到法律上的追究，政府的環(huán)境危害行為卻得不到法律監(jiān)督和校正。如此將不利于公民及第三部門在我國霧霾治理過程中有效行使監(jiān)督權(quán)利。

再次，社會參與霧霾治理途徑存在缺失。雖然政府期望在霧霾治理中加強環(huán)境公眾參與，從而引入社會資本，并發(fā)揮公眾、第三部門的作用，但公眾在參與霧霾治理、個體與政府直接產(chǎn)生互動的過程中存在權(quán)利與義務不對等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：公眾、第三部門作為壓力集團對公共政策施加壓力產(chǎn)生的影響力有限，難以真正激發(fā)廣大公眾的參與熱情，激發(fā)主觀能動性，即使有被動條件下的公眾參與也不利于社會資本的優(yōu)化配置；同時，由于信息不對等，公眾作為委托人為查看這些中間環(huán)節(jié)而帶來的監(jiān)督成本明顯較高，當委托人的基數(shù)很大或者代理的層次較多時，對代理人的監(jiān)督成本較高，就會出現(xiàn)搭便車的現(xiàn)象，造成政治冷漠［6］；此外，本可作為外部監(jiān)督力量的民間環(huán)保組織，如正規(guī)性較強的大型環(huán)保組織則存在獨立性欠缺的問題，民間自發(fā)形成的環(huán)保組織雖環(huán)保熱情高且具有一定專業(yè)能力，但數(shù)量較少、人員流動性大及組織管理能力較弱，同樣難以作為獨立個體對政府治理霧霾行為進行有效監(jiān)督。

1.4 霧霾治理效果與公眾感受存在背離

較之于我國其他社會問題，霧霾治理成效具有直觀性，公眾在這一問題上本應具有發(fā)言權(quán)，然而在霧霾治理過程中，公眾感受與政府公布的環(huán)境改善結(jié)果存在出入。無論在微觀層面，還是在宏觀層面，政府公布的霧霾治理效果與公眾感受存在一定程度的背離。

一是就微觀層面而言，首先，信息統(tǒng)計口徑選擇上存在偏差。以付保榮教授為代表的一批學者認為我國空氣質(zhì)量評價標準不恰當，加劇了局部污染嚴重地區(qū)的人們對統(tǒng)計結(jié)果和親身感受的嚴重背離［7］，即使在我國空氣質(zhì)量新標準中，還是存在PM2.5評定標準過松的問題；段菁春博士通過問卷調(diào)查及對公眾感受與空氣污染指數(shù)的相關(guān)關(guān)系的定量分析也證明了這一點［8］。然而，標準的細化意味著達標難度的增加，治理難度的增大，政府對于評價標準的選取可能存在自身政績上的考量。其次，霧霾監(jiān)測中的數(shù)據(jù)失真造成的公眾感受背離現(xiàn)象也較為嚴重。據(jù)山東省環(huán)境信息與監(jiān)控中心2014年初的調(diào)查表明［9］，通過干擾自動監(jiān)測設(shè)備正常運行進行數(shù)據(jù)造假的方式主要有兩類：一是修改參數(shù)，降低排放濃度值；二是破壞采樣系統(tǒng)，致使監(jiān)測設(shè)備采集不到排放的真實樣品。

二是就宏觀層面而言，治理效果與公眾感受之間的背離包括兩方面原因。從政府角度切入，政府公信力及執(zhí)行力的不足與此不無關(guān)聯(lián)；從公眾角度入手，公眾自身對政策的了解程度不夠，所在區(qū)域以及是否存在一定的政治冷漠都會對其霧霾治理感受度造成影響。然而無論原因如何，都反映出了我國霧霾治理過程中公共政策并未能重視目標群體的感受，不利于霧霾治理政策的有效推行以及建立服務型政府。

2 我國霧霾社會協(xié)同治理模式的提出

黨的十八大指出要加快形成政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。為切實解決我國霧霾政府治理中存在的問題、保證霧霾治理長效機制的順利形成，我國急需建立起社會協(xié)同治理模型，確立霧霾治理的可行路徑，保障治理績效穩(wěn)步提升。

2.1 社會協(xié)同治理模型

當前，我國已經(jīng)具備建立社會協(xié)同治理模型的現(xiàn)實條件。隨著我國民主社會的建設(shè)，公眾知識水平、價值判斷及認知能力的提升，公眾對社會公共事務的關(guān)注度和參與度日益升溫，表現(xiàn)出對社會事務高漲的參與熱情，第三部門的發(fā)展在中國正處于上升階段。霧霾問題與公眾生產(chǎn)生活的高度關(guān)聯(lián)性產(chǎn)生了極高的社會關(guān)注度，激發(fā)了公眾的參與意愿，同時也對企業(yè)的社會責任提出了更高要求。因此，我國霧霾治理可通過更高水平的社會協(xié)作而非單個政府來完成，以提升治理效率。由此可見，加強我國霧霾治理中的公眾參與及社會協(xié)作將成為建設(shè)服務型政府的必然選擇。

在我國霧霾治理過程中，政府既要承擔保障公眾獲得適量清潔空氣這一公共資源的主要責任，也需要合理利用市場機制引導非盈利組織進入該領(lǐng)域，充分利用社會資本以期使霧霾治理獲得更顯著的成效。本文基于各方利益關(guān)系的考量來建立我國霧霾治理中的社會協(xié)同治理模型，見圖1。在這一模型中，作為政府霧霾治理績效監(jiān)督者的環(huán)保組織接受了社區(qū)公眾的委托，形成了第一層委托代理關(guān)系；政府在運用其管理職權(quán)時可通過將公共服務外包的方式將部分霧霾治理任務交由環(huán)保組織、環(huán)保企業(yè)等，形成了第二層委托代理關(guān)系。

應注意的是，社區(qū)公眾與環(huán)保組織之間形成的委托代理關(guān)系應是基于互惠基礎(chǔ)上形成的。在理想狀態(tài)下，環(huán)保組織利用其了解國家政策、具有專業(yè)知識的優(yōu)勢，既發(fā)揮了對法律法規(guī)和國家政策等公共信息的傳輸和監(jiān)督執(zhí)行作用，又將來自基層的信息反饋到國家相關(guān)決策部門，承接政府剝離出的部分職能，增進公共福祉的責任，有效填補了政府霧霾管理的盲區(qū)。雖然在這一關(guān)系類型中同樣存在信息不對稱，但由于兩者間目標較為一致，多數(shù)民間環(huán)保社會組織建立于與公眾的互信原則之上，故而存在的代理成本較低。通過環(huán)保組織，社區(qū)公眾擁有了與政府溝通的對等平臺，通過這些代理機構(gòu)與政府進行交涉，增加了公眾與政府間的信息傳遞渠道。

2.2 社會協(xié)同治理模式的優(yōu)勢

社會協(xié)同治理模式的建立及完善，可為我國霧霾治理由政府主導到三方協(xié)同治理提供了更為系統(tǒng)化的思維模式，其主要優(yōu)勢表現(xiàn)如下：

2.2.1 優(yōu)化公眾參與機制

公眾作為霧霾治理的委托者，不僅可以通過個人或社區(qū)行使對政府的監(jiān)督，而且還可以委托身邊的環(huán)保團體或者組織加入其中，通過組織內(nèi)部、組織與組織之間的合作，以集體身份與政府展開對話，運用專業(yè)知識維護自身權(quán)益，并能夠降低公眾自身的監(jiān)督成本，如減緩因資金能力不足而造成的公益訴訟原告舉證困難的問題。同時，環(huán)保組織的壯大將為公眾參與提供有效途徑，通過組織化管理提升公民參與度，完善公共信息溝通渠道，公眾與政府之間的信息不對等情況可以得到有效改善，使公民對政府的約束效力增強，減少霧霾治理中的不當行政行為。因此，由于公眾參與、社會監(jiān)督機制的優(yōu)化，基于對政府真實績效了解下的公眾感受勢必增強了與政府治理霧霾的契合度，公眾愿意會對政府采取更為合作的態(tài)度，提高政策執(zhí)行力，對政府工作者產(chǎn)生激勵，促進其向服務型政府的轉(zhuǎn)型。特別地，在一些重污染城市中霧霾嚴重的區(qū)域，其社區(qū)居委會可肩負起相應的環(huán)境責任，定期了解居民感受，加強人性化的環(huán)境科普教育，倡導社區(qū)居民低碳出行，建立低碳社區(qū)，并積極展開與相關(guān)環(huán)保組織的合作，對周邊污染企業(yè)是否有按規(guī)定減產(chǎn)及更新技術(shù)進行監(jiān)測評估，使地域霧霾污染問題得以及時反映和解決。

2.2.2 實現(xiàn)簡政放權(quán)

在社會協(xié)同治理模式下，政府可以更加專注于霧霾治理政策的輸出，優(yōu)化其公共服務手段措施。首先，政府可以通過公共服務的外包將部分霧霾治理任務交由一些有能力的環(huán)保組織或環(huán)保企業(yè)去完成，減輕政府工作壓力。在政府對污染企業(yè)的活動進行監(jiān)控的基礎(chǔ)上，也可引入環(huán)保組織及相關(guān)科研機構(gòu)對污染企業(yè)的排污狀況進行抽查，降低合謀尋租的可能性，對政府及企業(yè)行為進行監(jiān)督，培育地方性社團與地方政府合作，形成固定合作關(guān)系。

總言之，在該模式的成熟階段，社會協(xié)同治理模式將對制度建設(shè)的發(fā)展產(chǎn)生巨大作用。公眾和社會組織可以參與到政府政策的制定、執(zhí)行、評估、修訂過程中，以長效的約束激勵機制來保證我國霧霾治理的成效，并通過共同協(xié)商來完成后續(xù)制度的供給。需要注意的是，作為公共權(quán)力行使者的政府并不是一般經(jīng)濟學意義上的代理人，它肩負著喚醒公眾的公民意識，行使委托人權(quán)利的義務；同時，政府還需要通過資金、技術(shù)和人才上的引導扶持，推動更廣泛的社區(qū)公眾與民間社會組織之間長效委托代理關(guān)系的建立，保證社會協(xié)同治理模式的建立以及長期健康運行。

3 優(yōu)化我國霧霾治理政策的建議

基于社會協(xié)同治理模式，我國各級政府在霧霾治理過程中應明確工作重點，從政府角度對社會協(xié)同治理體系的構(gòu)建及完善提供幫助，并以完善霧霾治理政策體系為突破口，整合各方利益相關(guān)者的偏好，提升各方參與能力，促進各方理解、合作，提高霧霾治理效率。

3.1 強化霧霾治理政策體系

第一，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供體系化的政策支持。為切實緩解霧霾問題，我國受霧霾污染嚴重地區(qū)都正在進行大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，作為新興產(chǎn)業(yè)之一的環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨新的歷史機遇。各地政府應借鑒相關(guān)省市經(jīng)驗，并結(jié)合自身環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展實況，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出系統(tǒng)規(guī)劃，盡快出臺并落實相應專項政策，如制定系統(tǒng)政策，努力培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)行業(yè)龍頭，規(guī)劃建設(shè)大型生態(tài)產(chǎn)業(yè)園；加大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)的扶持，提升企業(yè)利潤空間；建立政府環(huán)保產(chǎn)業(yè)引導基金、深化實施綠色信貸和環(huán)境責任保險制度，以體系化的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品競爭力。

第二，促進霧霾治理績效評估政策的體系化。首先，增加現(xiàn)行評估結(jié)果透明度，除評價結(jié)果公開外，各項細化指標的分數(shù)評比方式也應一同進行公示，可便于加強社會監(jiān)督和增進公眾理解；其次，進一步完善績效評估責任追究制度，對于評價過程中發(fā)現(xiàn)的工作問題進行及時解決，對績效良好的部門進行表彰，使評價結(jié)果物盡其用；再者，評估體系中應適當引入社會參與；再次，選用合適指標建立其他績效評估方式，如適當引入企業(yè)、環(huán)保組織、公眾參與主觀性的績效評估，使評價結(jié)果與公眾感受更為契合，同時客觀性較強的績效評估與主觀性較強的績效評估政策間還需互補，這將有利于政府開展霧霾治理工作時更具整體性，并增進各利益主體間的相互理解。

第三，加強落實政策體系的資金保障與監(jiān)督。霧霾治理作為一項長期基礎(chǔ)性工程，對霧霾治理資金的使用流向進行基本說明，將有利于治理過程中各方信任的構(gòu)建。政府治理的相應負責部門可采用年報等方式定期進行公布，有利于相關(guān)利益方進行監(jiān)督、對資金使用的有效性進行評估等；政府自身也應對資金的使用途徑進行監(jiān)督跟進，確保資金投入到霧霾治理工作中。此外，我國政府還應研究多樣化的資金籌措方式。據(jù)統(tǒng)計，我國約70%的環(huán)境保護投資是政府或公共投入，而不少西方國家則堅持環(huán)境治理按照“污染者負擔原則”和“使用者付費原則”，主要由企業(yè)和社會公眾來承擔近60%的污染控制投資［10］。對環(huán)保資金投入主體多元化問題的探討將有助于提升政府籌措能力，保證霧霾治理資金投入符合政策執(zhí)行的要求。

3.2 明確霧霾治理政策的宣傳重點和路徑

首先，要明確我國霧霾治理政策的宣傳重點。政府在展開常規(guī)環(huán)保宣傳同時，應加強對與公眾、企業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的政策法規(guī)的宣傳。一般而言，普通公眾更傾向于了解與自己關(guān)聯(lián)度較高的霧霾治理政策，因此政府應著重于擴大具體政策的講解、推廣的策略將有利于提升霧霾治理政策的執(zhí)行效率，使社會公眾更好地了解到政府為霧霾治理所付出的努力，降低中期政策推行的工作難度。同時，在通過媒體進行政策宣傳過程中，政府應注意向公眾明確各項治理政策的主要負責部門，努力做到權(quán)責對等，緩解各地環(huán)保局單方的輿論壓力，使公眾在申訴霧霾問題時能及時與相應責任部門進行溝通。

其次，要明確我國霧霾治理的宣傳路徑。目前，我國信息公開制度日益完善，有關(guān)霧霾治理的宣傳方式多樣化程度較高，然而多數(shù)省市的環(huán)保宣教活動卻未能被更大范圍內(nèi)的公眾獲知，難以真正做到“全覆蓋”，因此政府可以聯(lián)合社區(qū)、學校及民間環(huán)保組織舉辦一系列有關(guān)提倡公眾了解霧霾、參與霧霾治理的特色活動，與各方切實加強合作深度，嘗試打造更多具有實際意義的品牌活動，如學習英國政府將對所有房屋節(jié)能程度進行“綠色評級”，以提高房屋能源利用率和減少排放，構(gòu)建零碳社區(qū)等創(chuàng)新品牌活動。

3.3 制定提升霧霾治理中環(huán)保組織地位的政策

為構(gòu)建好社會協(xié)同治理模式下的我國霧霾治理體系，提升環(huán)保組織的作用及地位是提升該模式實際操作性的重要一環(huán)。目前，環(huán)保組織在我國的發(fā)展環(huán)境良好，2015年1月通過四審的新《中華人民共和國環(huán)境保護法》正式實施，對環(huán)境公益訴訟制度中的主體設(shè)定進行了完善，規(guī)定依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織有資格向人民法院提起公益訴訟。可見，環(huán)保組織在以霧霾治理問題中可起到的作用正在逐步強化。然而，目前我國多數(shù)省市的民間環(huán)保組織卻存在依法登記組織少、組織目標不系統(tǒng)、組織管理不到位、資金來源單一等嚴峻問題，先天條件的薄弱使之難以更好地發(fā)揮出其主體作用。因此，政府有責任對環(huán)保組織的有序發(fā)展提供力所能及的幫助，并制定配套政策，發(fā)揮環(huán)保組織作為自愿性政策工具在協(xié)同治理中的重要作用。

一方面，促進實現(xiàn)環(huán)保組織的專業(yè)化。首先，地方政府應根據(jù)國家環(huán)保部于2011年發(fā)布的《關(guān)于培育引導環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導意見》，盡快出臺有關(guān)促進本地環(huán)保組織專業(yè)化的指導文件，對現(xiàn)有環(huán)保組織進行分類整合；其次，引導建立各級環(huán)保組織的信息共享平臺，該信息平臺的構(gòu)建可按組織規(guī)模、活動內(nèi)容、擅長領(lǐng)域等進行分類，便于各組織間的合作交流以及有意向加入環(huán)保組織的普通公眾進行從優(yōu)選擇，同時通過各組織間的相互配合完成部分基層調(diào)研工作，提升調(diào)研效率，再次，政府應著力通過組織管理能力培訓、業(yè)務能力培訓、提供專項資金等方式促進環(huán)保組織專業(yè)化發(fā)展；最后，政府應注意控制介入程度，對環(huán)保組織的過度干預會降低其自主性，不能充分發(fā)揮其主觀能動性，但一味放任亦會使環(huán)保組織內(nèi)部管理成為黑箱，不利于企業(yè)及公眾進行監(jiān)管，需做到掌控有度。

另一方面，實現(xiàn)社區(qū)與環(huán)保組織的有效對接。為促進社會主體廣泛參與霧霾治理的目的，政府應對環(huán)保團體、社區(qū)組織的功能進行分類，并定期對其工作進行信用等級評定考核，同時對專業(yè)環(huán)保組織進行認證，擴大環(huán)保組織的影響力范圍。此外，針對霧霾治理中環(huán)保組織的資金不足的問題，可制定相關(guān)政策，鼓勵環(huán)保團體與社區(qū)組織相互對接，社區(qū)可自行選擇對接的環(huán)保組織，形成固定合作關(guān)系，并在政府備案，社區(qū)、公眾便可成為該環(huán)保團體的固定資助方之一，環(huán)保組織因而代表著該社區(qū)的環(huán)境利益訴求進行工作，同時為保障公眾的自主治理權(quán)利，環(huán)保組織在社區(qū)內(nèi)部設(shè)立環(huán)保監(jiān)督小組，定期開會反映本地區(qū)霧霾治理問題，對于重大問題接受委托將問題反映、申訴至相應政府部門。

4 強化我國霧霾治理的保障措施

4.1 加強霧霾治理的社會協(xié)商

霧霾治理是當前我國重要的社會問題，建議中央制定政策目標框架后，各地層層落實、有序進行政策分解。霧霾治理作為公眾感受度極高的社會問題，公眾擁有一定的發(fā)言權(quán)，因此在地方政策制定及修訂過程中，政府應切實聽取基層公眾及民間社會組織對霧霾問題的切實反映及合理建議，授權(quán)部分公眾、第三部門對地方排污企業(yè)進行第三方監(jiān)管，并將霧霾治理作為基層政府組織的工作重點。此外，我國各地區(qū)霧霾問題形成的原因雖有諸多共性，但各地污染源并不相同，建議政府根據(jù)實際情況加快污染源解析工作進度，完善后續(xù)深層制度供給，設(shè)定細化而符合地方實際的治霾目標并落實責任單位，從而使霧霾治理突出地方性和動態(tài)靈活性，保證在中央統(tǒng)一規(guī)劃階段性問題的前提下因地制宜展開霧霾治理，使治理效果真正經(jīng)受住時間考驗。

4.2 細化霧霾治理的制度建設(shè)

社會協(xié)同治理模式下，我國政府應轉(zhuǎn)變工作職能，加強制度建設(shè)，實現(xiàn)霧霾治理的制度化。

首先，政府應完善碳排污權(quán)交易制度。當前，碳市場交易活動已在全國展開，有關(guān)交易試點為霧霾治理積累了寶貴經(jīng)驗，但要加強對碳市場行為的調(diào)控，必須對其進行規(guī)范化管理，因此政府應不斷完善碳排放交易規(guī)則，吸收社會組織對交易規(guī)則的意見，積極尋求有益的交易項目，并控制其中可能產(chǎn)生的投機行為。

其次，政府應加快排污費改稅的工作，規(guī)范現(xiàn)行霧霾治理稅收手段，特別是要規(guī)范收費主體的收費行為，明確收費標準，加強社會監(jiān)督。

再次，政府應加大對環(huán)保企業(yè)支持的力度。治霾技術(shù)創(chuàng)新以及績效的提高，需要加強環(huán)?？蒲袉挝慌c環(huán)保企業(yè)間的合作，形成政府、環(huán)保組織與公眾的有效協(xié)同，因此政府應加大資金、政策的支持力度，使環(huán)保企業(yè)更好開拓治霾市場。

4.3 強化霧霾治理的有效機制

政府作為霧霾治理的唯一主體，應采取主動合作的態(tài)度，切實加強與其他主體間的對話交流，確保社會協(xié)商的有效進行。

首先，優(yōu)化政府績效的測評機制。基于社會協(xié)商對公眾參與、公眾監(jiān)督的要求，建議政府引入公眾滿意度作為重要測評標準，對霧霾治理效果進行評價，這不僅可以對霧霾治理進行多元主體的共同約束，促使政府進一步完善信息公開，增加決策透明度，同時也可與"國家環(huán)境保護模范城市"建設(shè)掛鉤，成為良好的激勵手段。這樣，不僅有利于強化霧霾治理的政府責任意識，促使政府將霧霾治理的責任感內(nèi)化，形成霧霾治理政策有效供給，同時還可提升政府執(zhí)行力及治理效率。

其次，促使環(huán)境公益訴訟機制的完善。政府應明確公民及第三部門的訴訟權(quán)利，放寬原告資格，允許公民參加環(huán)境公益訴訟，并擴大環(huán)保組織參與公益訴訟的范圍；同時，鑒于環(huán)境公益訴訟的高昂成本，為減輕原告在訴訟費用上的負擔，應給予原告方必要的救濟，并建立訴訟費用分擔制度，減輕、甚至免除原告的訴訟費用。只有通過發(fā)揮霧霾治理社會監(jiān)督的積極作用，才能建立良性的約束與激勵機制。但應當注意的是，政府對公眾、環(huán)保組織參與霧霾治理應當找到并維持適當、可接受的平衡點，利用規(guī)范的績效合同對合作項目進行規(guī)范，以避免參與過度、信息不對稱導致信息溝通成本過高、信息失真、形式主義等問題。

5 結(jié)語

霧霾治理的成效顯現(xiàn)非一日之功，它需要更為合理合理的政策、系統(tǒng)的機制來加以確保，只有通過社會主體更為廣泛地參與來彌補現(xiàn)有治理行為中存在的不足，才能在社會協(xié)同治理模式的框架內(nèi)以系統(tǒng)思維制定政策、執(zhí)行以及評估改進問題，從而提升我國霧霾的治理效率。

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