“超容積率建設(shè)”瀆職犯罪損失后果的認(rèn)定

袁清彪 陳永峰

【基本案情及判決結(jié)果】

被告人李某某，河南省濮陽(yáng)市范縣住建局原局長(zhǎng)。2009年9月份，河南省濮陽(yáng)范縣住建局給“清華園”、“陽(yáng)光華苑”等三個(gè)商品房小區(qū)頒發(fā)了工程規(guī)劃許可證，總建筑面積為183506平方米，容積率為1.8。后對(duì)三個(gè)商品房小區(qū)進(jìn)行竣工驗(yàn)收時(shí)，發(fā)現(xiàn)存在超規(guī)劃建設(shè)情況，超出原容積率的建筑面積達(dá)37434.53平方米，且房屋已部分銷售。2010年7月份，被告人李某某在明知三個(gè)商品房小區(qū)超容積率建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第64條的規(guī)定，沒收三個(gè)商品房小區(qū)的違法收入，李某某卻濫用職權(quán)，以“集體研究”的方式，違法作出處理決定：讓三個(gè)商品房小區(qū)補(bǔ)交規(guī)費(fèi)和配套費(fèi)30余萬(wàn)元和土地出讓金50萬(wàn)元。2009年12月份，河南省濮陽(yáng)市范縣“黃河花苑”小區(qū)向范縣住建局申請(qǐng)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)，被告人李某某作為建設(shè)工程規(guī)劃許可證的審批人，明知該小區(qū)“土地出讓規(guī)劃條件”所設(shè)定的容積率為1.8，卻在接受宴請(qǐng)和煙酒禮品后，不經(jīng)法定條件和程序，擅自將該小區(qū)的容積率調(diào)高審批為2.34，超出原容積率的建筑面積達(dá)4481.56平方米。2013年5月16日，河南眾益司法鑒定中心對(duì)“清華園”、“陽(yáng)光華苑”、“黃河花苑”等4個(gè)商品房小區(qū)超規(guī)劃建筑面積價(jià)值做出鑒定：超規(guī)劃建筑面積41916.09平方米，價(jià)值41925892余萬(wàn)元。

因涉嫌濫用職權(quán)犯罪，李某某于2013年4月19日被?？h公安局刑事拘留；同年5月4日被?？h公安局逮捕；2014年7月16日，被告人李某某因?yàn)E用職權(quán)犯罪，被?？h人民法院判處10有期徒刑。

【爭(zhēng)議焦點(diǎn)】

該案的焦點(diǎn)主要集中在如何認(rèn)定該犯罪造成的損失后果，在所涉超容積率瀆職犯罪造成的經(jīng)濟(jì)損失認(rèn)定上，主要有三種不同意見。

第一種意見是“超容積率（或超規(guī)劃）建筑面積價(jià)值論”，認(rèn)為應(yīng)以“超容積率建設(shè)或超容積率批準(zhǔn)面積價(jià)值”認(rèn)定為損失，超出原容積率的建筑面積達(dá)41916.09平方米，其經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)以超容積率面積價(jià)值認(rèn)定。

第二種意見是“未補(bǔ)交土地出讓金論”，認(rèn)為應(yīng)以超容積率建筑面積需要補(bǔ)交而未補(bǔ)交的土地出讓金認(rèn)定為損失。其理由是，一是以“應(yīng)沒收違法建筑或違法收入”作為濫用職權(quán)犯罪造成的損失，沒有法律依據(jù)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條的規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，無(wú)法采取改正措施消除影響的，限制拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物和違法收入。從這個(gè)規(guī)定可以看出，這只是對(duì)超規(guī)劃建房的一種行政處罰，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條的規(guī)定，對(duì)被告人李某某的行為只能進(jìn)行行政處罰，而不能按照刑事犯罪處罰，故不應(yīng)將超規(guī)劃房產(chǎn)價(jià)值作為認(rèn)定損失的依據(jù)。二是濫用職權(quán)造成的損失應(yīng)以需補(bǔ)交的土地出讓金數(shù)額計(jì)算?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)（2001）15號(hào)文件）規(guī)定：對(duì)出讓的土地，凡改變土地用途、容積率的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)交不同用途和容積率的土地差價(jià)。本案中，認(rèn)定的“超規(guī)劃房產(chǎn)的價(jià)值”，不是李某某濫用職權(quán)犯罪給國(guó)家、人民利益造成的損失。對(duì)四個(gè)商住小區(qū)沒有進(jìn)行“沒收實(shí)物和違法收入”，實(shí)際上只是李某某不作為的一種表現(xiàn)，而給國(guó)家造成損失的是“應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)交改變?nèi)莘e率的土地差價(jià)”，因此，應(yīng)以“未補(bǔ)交的土地出讓金”認(rèn)定為損失。

第三種意見是“直接經(jīng)濟(jì)損失論”，認(rèn)為應(yīng)以超容積率造成的直接損失認(rèn)定。本案中，四個(gè)商品房小區(qū)超規(guī)劃建筑面積本身的價(jià)值并不是損失，而是增加了社會(huì)實(shí)物或財(cái)富，沒有對(duì)四個(gè)商品房小區(qū)的違法行為進(jìn)行處罰，不是現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)或?qū)嵨锏臏p損、損毀、滅失，不是刑事意義上的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失，因此，將超批、超建面積的價(jià)值從法律上認(rèn)定為超容積率瀆職犯罪的損失后果，不符合司法解釋及司法實(shí)踐對(duì)濫用職權(quán)罪構(gòu)成要件中經(jīng)濟(jì)損失的界定。

【裁判理由之法理評(píng)析】

筆者同意第一種意見，應(yīng)以超容積率面積價(jià)值認(rèn)定。

首先，從客觀上，被告人李某某實(shí)施了濫用職權(quán)的行為，其行為和損失后果有直接的因果關(guān)系?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第64條的規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，無(wú)法采取改正措施消除影響的，限制拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物和違法收入。本案所涉案的四個(gè)商品房小區(qū)，在住建部門處罰時(shí)主體建設(shè)已經(jīng)完工，且已部分銷售，因涉及到部分購(gòu)房人的利益，屬于不宜折除的情形，住建部門應(yīng)對(duì)小區(qū)超建的建筑物或其銷售違法收入進(jìn)行沒收。但被告人李某某卻濫用職權(quán)，以“集體研究”的形式，僅作出補(bǔ)交配套費(fèi)、規(guī)費(fèi)和土地出讓金、罰款的決定，致使超容積率建設(shè)的建筑物或其銷售違法收入沒有沒收。本案中，雖然對(duì)四個(gè)商品房小區(qū)的違規(guī)行為已作出處罰決定，補(bǔ)交了土地出讓金和罰款，但這并不影響對(duì)已經(jīng)發(fā)生損害后果的認(rèn)定。超容積率建筑物面積的價(jià)值和違法收入的計(jì)算方法一樣，就是按照建設(shè)工程的銷售平均單價(jià)或者市場(chǎng)評(píng)估單價(jià)與違法超建面積的乘積確定，故涉超容積率瀆職行為所造成的損失為“應(yīng)沒收而沒有沒收的超建建筑物或銷售違法收入”。

其次，從法律上，將“未補(bǔ)交土地出讓金”認(rèn)定為被告人李某某濫用職權(quán)所造成的經(jīng)濟(jì)損失，沒有法律依據(jù)，第二種意見不能成立。其理由是：一是補(bǔ)交土地出讓金，需在容積率調(diào)整符合有關(guān)條件、程序時(shí)才能進(jìn)行。《建設(shè)用地容積率管理辦法》明確規(guī)定：國(guó)有土地使用權(quán)一經(jīng)出讓或劃撥，任何單位和個(gè)人都不得擅自更改確定的容積率，補(bǔ)交土地出讓金的前提是必須符合法定的條件和程序。本案中，所涉四個(gè)商品房小區(qū)容積率調(diào)整均不符合法定條件、程序的規(guī)定，違法在先，故就不存在“補(bǔ)交土地出讓金”的情形。二是有違立法本意。全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、住建部對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法背景及適用指出：對(duì)違法建設(shè)的處罰必須堅(jiān)持“讓違法成本高，使違法者無(wú)利可圖“的原則，要嚴(yán)格執(zhí)法，防止“以罰款代替沒收或拆除”，這樣能才有效遏制違法建設(shè)，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利實(shí)施，為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供一個(gè)良好的建設(shè)環(huán)境與秩序。如果僅對(duì)超容積率建設(shè)的小區(qū)處以補(bǔ)交土地出讓金或罰款的處理，不僅會(huì)讓開發(fā)商的違法成本大大降低，還會(huì)縱容監(jiān)管人員放松自己的監(jiān)管職責(zé)，從而導(dǎo)致違法調(diào)整容積率的泛濫。三是沒有法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等都沒有作出“補(bǔ)交土地出讓金”處罰規(guī)定?！把a(bǔ)交土地出讓金”，其本身是一個(gè)行政合法行為，它存在的前提是當(dāng)事人經(jīng)主管部門依法批準(zhǔn)改變了土地出讓合同的約定條件（容積率），它是一種合法的行政征收行為，而不是一種行政處罰，既然是行政合法行為，就不存在“未補(bǔ)交土地出讓金”法定條件，將“補(bǔ)交土地出讓金”認(rèn)定超規(guī)劃建設(shè)的損失，明顯于法無(wú)據(jù)。

最后，從后果上，被告人李某某濫用職權(quán)所造成的經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)客觀存在，刑法意義上的危害后果已經(jīng)形成。2013年，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第8條第1款明確規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)損失”是指瀆職犯罪或者與瀆職犯罪相關(guān)聯(lián)的犯罪立案時(shí)已經(jīng)實(shí)際造成的財(cái)產(chǎn)損失，包括為挽回瀆職犯罪所造成損失而支付的各種開支、費(fèi)用等。從以上可以看出，“經(jīng)濟(jì)損失”不僅包括直接經(jīng)濟(jì)損失，還包括間接經(jīng)濟(jì)損失。本案中，被告人某某因違法履行職權(quán)，導(dǎo)致開發(fā)公司超批、超建，超出原容積率的建筑面積達(dá)41916.09平方米，違法收入41925892余萬(wàn)元。依照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條，這些違法收入應(yīng)沒收上繳國(guó)家財(cái)政，因被告人李某某的不作為導(dǎo)致國(guó)家可得財(cái)政利益喪失，違法收入41925892余萬(wàn)元未上繳國(guó)家財(cái)政。很明顯，第三種意見不能成立，關(guān)鍵在于把“國(guó)家利益”和“社會(huì)財(cái)富”兩個(gè)概念混淆了，把個(gè)人利益等同于國(guó)家利益。因此，被告人李某某濫用職權(quán)的行為已經(jīng)給國(guó)家造成了嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失，且情節(jié)特別嚴(yán)重，理所當(dāng)然，應(yīng)將“應(yīng)沒收而未沒收的違法收入”認(rèn)定為刑法意義上的經(jīng)濟(jì)損失，這也符合兩高司法解釋的原意，也為理論和司法實(shí)踐所認(rèn)可。