對(duì)普通高?！瓣柟怏w育運(yùn)動(dòng)”執(zhí)行情況的政策思考

盧仁浩　鄒昀（北京體育大學(xué)管理學(xué)院　北京　100084）

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對(duì)普通高?！瓣柟怏w育運(yùn)動(dòng)”執(zhí)行情況的政策思考

盧仁浩鄒昀
（北京體育大學(xué)管理學(xué)院北京100084）

摘 要：自2007年4月啟動(dòng)陽光體育以來，黨和國家以及各級(jí)政府、教育體育主管部門先后制定了一系列的陽光體育政策及其配套方案，而高校作為學(xué)校體育的主戰(zhàn)場，在實(shí)施陽光體育運(yùn)動(dòng)，提高大學(xué)生體質(zhì)水平上扮演著舉重若輕的角色，作為一項(xiàng)公共政策，陽光體育運(yùn)動(dòng)在高校的執(zhí)行情況究竟怎樣？筆者運(yùn)用文獻(xiàn)資料法，邏輯分析法以及前后對(duì)比法，利用公共政策執(zhí)行的相關(guān)理論，對(duì)陽光體育政策的背景，含義進(jìn)行解讀，再聯(lián)系政策在高校的執(zhí)行不太樂觀的現(xiàn)狀，從而分析執(zhí)行不力的原因，以期為提高陽光體育政策執(zhí)行力提供有效對(duì)策。

關(guān)鍵詞：陽光體育運(yùn)動(dòng)公共政策執(zhí)行對(duì)策

1　“陽光體育運(yùn)動(dòng)”政策背景解讀

青少年學(xué)生的體質(zhì)健康狀況能夠有效展現(xiàn)一個(gè)國家的生命力和國家形象，加強(qiáng)青少年體質(zhì)也關(guān)乎整個(gè)民族的未來和希望。但對(duì)全國學(xué)生體質(zhì)健康多年的調(diào)研結(jié)果顯示，我們青少年學(xué)生的身體形態(tài)發(fā)育的指標(biāo)逐漸下降，肥胖率上升，視力不良率保持較高比例，整體身體素質(zhì)嚴(yán)重下滑。青少年的體質(zhì)健康問題令人堪憂，這在一定程度上與教育現(xiàn)代化和素質(zhì)教育的理念相違背。針對(duì)這一突出問題，教育部、國家體育總局、共青團(tuán)中央于2006年12月20日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展全國億萬學(xué)生陽光體育運(yùn)動(dòng)的通知》。2007 年4月29日，全面啟動(dòng)了“全國億萬青少年學(xué)生陽光體育運(yùn)動(dòng)”。同年5月7日，中共中央下發(fā)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》，這表明，開展陽光體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)青少年體質(zhì)，上升為國家意志和全民戰(zhàn)略。

2　政策執(zhí)行的含義

謝明在《公共政策導(dǎo)論》中，將政策執(zhí)行定義為政策方案被采納后，通過一定的組織形式政策執(zhí)行者運(yùn)用各種政策資源，把政策觀念的內(nèi)容經(jīng)過解釋、實(shí)施、服務(wù)和宣傳等行動(dòng)方式轉(zhuǎn)變成實(shí)際效果，進(jìn)而得以實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)的過程?！瓣柟怏w育運(yùn)動(dòng)”在普通高校的貫徹落實(shí)，是為了確保高校學(xué)生體育鍛煉強(qiáng)度和頻率，使個(gè)人體質(zhì)增強(qiáng)，從而促進(jìn)“每天鍛煉一小時(shí)，健康工作五十年，幸福生活一輩子”的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

該文認(rèn)為，執(zhí)行普通高校陽光體育運(yùn)動(dòng)的政策，既需要執(zhí)行主體采取強(qiáng)有力的，切實(shí)可行的政策執(zhí)行方法，又需要政策執(zhí)行組織的前瞻性，自省性，高效調(diào)配資源的執(zhí)行能力。

3　“陽光體育運(yùn)動(dòng)”政策執(zhí)行在普通高校中的效果

政策執(zhí)行的功能不僅僅是發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是解決問題，其執(zhí)行效果必然影響到政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

教育部2011年9月聯(lián)合六大部委組織了第6次全國范圍內(nèi)的學(xué)生體質(zhì)健康調(diào)研。結(jié)果表明，盡管有效控制了學(xué)生身體素質(zhì)下滑的趨勢，不過從整體上來看學(xué)生的身體素質(zhì)仍在下滑。2015年“兩會(huì)”前夕，共青團(tuán)中央對(duì)四個(gè)地區(qū)部分高校學(xué)生參加體育鍛煉情況進(jìn)行抽樣調(diào)查，18%的學(xué)生幾乎不參加體育活動(dòng)，大學(xué)生平均每周體育鍛煉時(shí)間只有不到2 h，43.5%的學(xué)生每周參加體育活動(dòng)次數(shù)在兩次以下。由此可見，現(xiàn)階段陽光體育政策的實(shí)施效果與預(yù)期的政策目標(biāo)有所偏離；普通高校學(xué)生作為陽光體育運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)群體，收益效果不顯著，而高校也沒有把學(xué)校體育工作擺正位置，政策落實(shí)不夠，政策在實(shí)施的過程中問題層出不窮。

4　普通高?！瓣柟怏w育運(yùn)動(dòng)”政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)

4.1政策宣傳氛圍不佳

政策宣傳是政策執(zhí)行前的關(guān)鍵舉措，好的政策宣傳可以增強(qiáng)目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同度，從而更配合政策執(zhí)行。2008年北京奧運(yùn)的舉辦營造了全民奧運(yùn)的濃厚氛圍，更好地帶動(dòng)了陽光體育運(yùn)動(dòng)的宣傳。在各級(jí)政府與教育體育主管部門的帶動(dòng)下，在全民迎奧運(yùn)的熱潮中，陽光體育活動(dòng)轟轟烈烈地開展起來，如迎奧運(yùn)冬季長跑活動(dòng)，課余體育活動(dòng)，戶外探索活動(dòng)等。但隨著時(shí)間的推移，良好的輿論氛圍已經(jīng)在高校逐漸被淡化。在宣傳方面普通高校投入的力度越來越小，甚至缺失。

4.2政策不夠細(xì)化，缺乏具體實(shí)施行動(dòng)和方案

“陽光體育運(yùn)動(dòng)”政策文件發(fā)布以后，根據(jù)文件精神，開展陽光體育運(yùn)動(dòng)主要涉及體育新課程改革、《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》、課外體育活動(dòng)、輿論宣傳、組織領(lǐng)導(dǎo)等5大項(xiàng)共14小項(xiàng)。雖然近九成高校設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組，但作為政策的執(zhí)行主體而言，近乎80%的高校并沒有頒布政策執(zhí)行的分計(jì)劃和實(shí)施細(xì)則。更沒有在總體原則的指導(dǎo)下，對(duì)目標(biāo)進(jìn)行分解，明確任務(wù)，商定和落實(shí)一些具體問題，使得政策實(shí)施缺乏具體行動(dòng)方案。

4.3物質(zhì)、人力與組織準(zhǔn)備不充足

一方面，整體上來講，普通高校體育經(jīng)費(fèi)投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。2012年普通高校平均只有27萬元的體育經(jīng)費(fèi)，平均25.6元每人；年度教育經(jīng)費(fèi)中體育經(jīng)費(fèi)投入占的平均比例為0.54%，教育部規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的1%有80%的高校都沒達(dá)到；只有2.4%的高校可以滿足學(xué)校體育教學(xué)的要求。另一方面，場地受限，普通高校場地器材的配備與國家標(biāo)準(zhǔn)有一定差距，在一定程度制約了陽光體育運(yùn)動(dòng)的政策實(shí)施。

人力資源配置不盡合理。從2009年我國高等教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，普通高校專職體育教師人數(shù)為55403人，當(dāng)中有2711人沒有職稱。而當(dāng)年在校學(xué)生人數(shù)到達(dá)了21446570人，其中有11798511人是本科生。由此可得，我國高等教育體育師生比例在1∶387左右，這就與教育部規(guī)定的1∶120～150的比例相差甚遠(yuǎn)。

該課題研究者認(rèn)為，首先在戰(zhàn)略上要清晰：陽光體育運(yùn)動(dòng)政策的核心價(jià)值是提高青少年體質(zhì)水平，該價(jià)值大到民族與國家，小到學(xué)校與個(gè)人，都是一種無形財(cái)富，要是執(zhí)行者沒有清醒地認(rèn)識(shí)到陽光體育政策的價(jià)值、目標(biāo)和意義以及必要性等，容易使政策執(zhí)行缺乏有效的領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威性，政策文件變成了口頭文件，執(zhí)行主體也會(huì)采取不作為或者消極作為的態(tài)度。

4.4缺乏有效政策監(jiān)督機(jī)制

《通知》指出，全國億萬學(xué)生陽光體育運(yùn)動(dòng)啟動(dòng)活動(dòng)完了，各地要認(rèn)真總結(jié)活動(dòng)開展情況，以書面的形式分送至教育部、國家體育總局、共青團(tuán)中央。我國在教育行政檢查體系、學(xué)校督導(dǎo)制度方面雖建立的較為完善，不過付諸于實(shí)踐中卻遇到很大的困難：一是，主管政府部門沒把實(shí)權(quán)授給監(jiān)管機(jī)構(gòu)；二是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身偏低的民主性、科學(xué)性以及專業(yè)化程度，所處地位說服力不夠，處于權(quán)利空窗狀態(tài)。實(shí)際情況中，在調(diào)研不充分的情況下，通過發(fā)文或者是通知的方式來檢查，造成文件或通知太過空泛，不具有可操作性等問題；上下級(jí)溝通不暢以及信息反饋不及時(shí)，檢查過程過于形式化，沒有發(fā)揮監(jiān)督檢查的作用。

5　有效實(shí)施普通高?！瓣柟怏w育運(yùn)動(dòng)”政策的對(duì)策

5.1加強(qiáng)宣傳、營造良好的政策環(huán)境

要在全國廣大高校營造良好的輿論氛圍和認(rèn)知環(huán)境，不能把“陽光體育運(yùn)動(dòng)”只作為一個(gè)宣傳的口號(hào)，而是作為高校學(xué)生終身

鍛煉的體育理念和體育素養(yǎng)。同時(shí)，在陽光體育運(yùn)動(dòng)具體的實(shí)施中，要廣泛采用多種途徑的宣傳模式。將傳統(tǒng)的櫥窗、宣傳欄、宣傳條幅、標(biāo)語和微博微信等新媒體結(jié)合起來。以校團(tuán)委，學(xué)生會(huì)為主要戰(zhàn)線成立專門組織負(fù)責(zé)陽光體育運(yùn)動(dòng)的宣傳，舉辦相關(guān)講座、學(xué)術(shù)報(bào)告、開展各種形式的陽光體育活動(dòng)。樹立積極，健康，向上，樂活的陽光體育觀念。

5.2橫向縱向兩方面構(gòu)建組織體系，建全管理制度

陽光體育運(yùn)動(dòng)是一個(gè)系統(tǒng)項(xiàng)目，需要精心的規(guī)劃和項(xiàng)目管理，建議教育部門指導(dǎo)高校組建大學(xué)生課外體育鍛煉活動(dòng)制度設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，從制度上明確和保障學(xué)生課外體育鍛煉時(shí)間，構(gòu)建?！髟合怠髂昙?jí)—各班級(jí)四個(gè)層次任務(wù)小組，縱向管理，工作層層落實(shí)。橫向上要加強(qiáng)溝通與協(xié)作，各高校還應(yīng)該在此基礎(chǔ)上建立陽光體育技術(shù)支持體系，充分發(fā)揮學(xué)校體育教師、體育類專業(yè)院校師生的作用，加強(qiáng)對(duì)大學(xué)生課外體育鍛煉的技能指導(dǎo)，由體育部門負(fù)責(zé)老師為學(xué)生和體育社團(tuán)進(jìn)行定期專業(yè)化的活動(dòng)培訓(xùn)。從而在橫向和縱向兩個(gè)方面完善構(gòu)建起陽光體育運(yùn)動(dòng)的重要支撐體系。

5.3完善陽光體育運(yùn)動(dòng)資金、場地和教師隊(duì)伍的支持體系

政府和教育體育行政部門要對(duì)高校陽光體育運(yùn)動(dòng)進(jìn)行專項(xiàng)財(cái)政扶持，高校也可以采取自籌資金的途徑，為開展陽光體育運(yùn)動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)保障。各高?？梢跃恼{(diào)研，合理布局，有目的有步驟地增建或者修繕體育場館（地），可以最大限度地利用現(xiàn)有場地器械，充分發(fā)揮其功能價(jià)值，合理增設(shè)戶外鍛煉項(xiàng)目，提高學(xué)生自覺鍛煉的積極性。同時(shí)要加大體育教師的崗位培訓(xùn)力度，提高專項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)用，適時(shí)增補(bǔ)崗位津貼，從而提高體育教師的工作積極性。

5.4建立和完善監(jiān)督機(jī)制

建立健全陽光體育運(yùn)動(dòng)開展的監(jiān)督機(jī)制，加大對(duì)學(xué)校陽光體育運(yùn)動(dòng)監(jiān)督和檢查力度。由校分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門負(fù)責(zé)人帶頭，建立相關(guān)的監(jiān)督和考評(píng)機(jī)制，從技術(shù)方面和制度方面對(duì)體系進(jìn)行規(guī)范實(shí)施。評(píng)價(jià)高校教育體育工作的重要方面加入實(shí)施陽光體育運(yùn)動(dòng)的成效。建立信息通報(bào)制度，發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)解決，且隨時(shí)進(jìn)行溝通，為政策執(zhí)行提供科學(xué)決策，使陽光體育運(yùn)動(dòng)常態(tài)化，構(gòu)建大學(xué)生常態(tài)化鍛煉機(jī)制，以確保陽光體育運(yùn)動(dòng)政策落實(shí)的更好。

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中圖分類號(hào)：G807

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-2813(2015)04(a)-0157-02